Il porto turistico: opera pubblica e servizio pubblico di rilevanza economica. La sentenza del Consiglio di Stato n. 6488/2012.
MORENA LUCHETTI*
La sentenza in argomento enuncia chiaramente la natura del porto turistico come opera pubblica, e come servizio pubblico di rilevanza economica.
Il Consiglio di Stato, alle prese con una complessa vicenda che ha riguardato il Porto di Tropea, ha evidenziato come la normativa di settore relativa alle strutture per nautica da diporto di cui al D.P.R. 2 dicembre 1997 n. 509, nella quale sono compresi i porti turistici, non lasci dubbi in merito alla classificazione di questi ultimi come opere di “rilevante interesse pubblico”, a cui applicare la disciplina pubblicistica in materia di appalti.
Ma partiamo dall’inizio.
Il Collegio ricostruisce il quadro normativo di riferimento muovendo dalla legge 28 gennaio 1994 n. 84, concernente i porti marittimi nazionali, distinguendo le due categorie ivi contemplate, la I e la II, quest’ultima divisa in III classi. Il porto con finalità turistica rientra nella categoria II classe III, e ad esso si applica il summenzionato D.P.R. n. 509 recante il “regolamento di disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto”.
Tale Decreto definisce il “porto turistico” come quel “complesso di strutture amovibili ed inamovibili realizzate con opere a terra e a mare allo scopo di servire unicamente o precipuamente la nautica da diporto ed il diportista nautico, anche mediante l’apprestamento di servizi complementari”. Vanno distinti, quindi, il porto turistico da quello commerciale, in ragione del fatto che mentre in quest’ultimo le navi sostano per il compimento delle sole operazioni di carico e scarico, in quello turistico le imbarcazioni possono stazionare fino a quando vuole l’utente, il quale ha anche la possibilità di usufruire delle strutture turistiche annesse. E’ solo, quindi, per il porto con finalità turistiche che valgono le considerazioni espresse dai Giudici Amministrativi, stante il predetto distinguo.
Continua, il Collegio, spiegando le ragioni del “rilevante interesse pubblico” che connotano il porto turistico.
Essenzialmente, esse si basano sul fatto che il porto è uno strumento di accesso alla via di comunicazione marina, e dunque ha carattere di infrastruttura; è, poi, suscettibile di un uso pubblico generale, in quanto fruibile dall’intera collettività e, in casi eccezionali, in grado di soddisfare le esigenze di trasporto pubblico; infine, soddisfa l’interesse pubblico legato allo sviluppo ed alla valorizzazione economica del territorio.
Ecco, allora, che la realizzazione e la gestione del porto devono essere regolati in chiave pubblicistica.
Con riferimento alla realizzazione, i Giudici di Palazzo Spada evidenziano il collegamento tra la lex specialis del D.P.R. n. 509/1997 e quella generale in materia di appalti, di cui al relativo Codice (D. Lgs. n. 163/2006). La normativa specialistica prevede, difatti, che il progetto definitivo del porto turistico sia soggetto al regime della Legge n. 109/1994, e che sull’esecuzione vi sia tanto la vigilanza quanto il collaudo pubblico. Dal canto suo, la disciplina del Codice Appalti, all’art. 153 (come sostituito dal comma 1 dell’art. 59 bis D.L. n. 1/2012, integrato dalla Legge di conversione n. 27/2012), inserisce tra le opere realizzabili mediante project financing le strutture dedicate alla nautica da diporto (non solo, dunque, i porti turistici, ma anche gli approdi turistici e i punti di ormeggio). Sempre il citato articolo 153 rafforza la connotazione pubblicistica delle opere portuali attraverso una serie di minuziose disposizioni, quali:
– i pani dei porti sono equiparati alla programmazione triennale delle opere pubbliche (comma 1);
– per le strutture della nautica da diporto, l’esame e la valutazione delle proposte deve svolgersi in modo da scegliere l’iniziativa che meglio di altre sia in grado soddisfare l’interesse alla valorizzazione economica dell’area, alla tutela del paesaggio e dell’ambiente, e alla sicurezza della navigazione (comma 5);
– la pubblicazione del bando esaurisce gli oneri di pubblicità previsti per il rilascio della concessione demaniale marittima (comma 6);
– il progetto preliminare delle strutture di nautica deve definire le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori e il quadro delle esigenze da soddisfare, deve altresì contenere uno studio con la descrizione del progetto e deve essere integrato con le specifiche richieste nei decreti del MIT 5 giugno 2009 nn. 10/09, 11/09 e 12/09 (comma 9);
– il rilascio della concessione demaniale avviene sulla base del progetto definitivo (comma 11).
Per quanto riguarda la gestione, le opere portuali possono essere gestite da privati, mediante la concessione demaniale marittima, o possono essere gestite direttamente dall’ente pubblico, secondo i modi e le forme previsti per l’erogazione di un servizio pubblico di rilevanza economica.
Sul punto, la sentenza in argomento tratteggia chiaramente la distinzione delle due forme di gestione (“privata” e “pubblica”) illustrando come, per la prima, occorra un titolo concessorio che, secondo il diritto comunitario, deve essere rilasciato mediante procedure comparative, e deve essere a tempo determinato, e come, invece, per la seconda, pur nella difficoltà di rinvenire una disciplina organica di riferimento per i servizi pubblici, debba ritenersi applicabile il D.M. 31 dicembre 1983 contenente la “individuazione delle categorie dei servizi pubblici locali a domanda individuale”. Attraverso tale Decreto, che secondo i Giudici non determina l’identificazione tra “servizio pubblico locale a domanda individuale” e “servizio pubblico di rilevanza economica”, ma, più semplicemente, è di ausilio per capire per quali servizi l’ente locale deve imporre il pagamento di una tariffa, è possibile discernere il servizio pubblico locale, sia esso di rilevanza economica o meno. Al n. 14 dell’articolo unico del Decreto sono, infatti, previsti i “servizi turistici diversi: stabilimenti balneari, approdi turistici e simili” e, dunque, la gestione del porto turistico può considerarsi un servizio pubblico locale.
E’ comunque ribadita dal Collegio la necessità di verificare sempre, caso per caso, l’effettiva contendibilità del servizio sul mercato, con riguardo alla specifica realtà locale, al fine di stabilirne la rilevanza economica.
Poste, quindi, tali premesse, la pronuncia rimarca la possibilità di includere la portualità turistica italiana nell’alveo dei servizi pubblici di rilevanza economica, con conseguente applicazione della normativa di riferimento.
L’ulteriore, interessante, snodo della sentenza è quello in cui si precisa la natura delle strutture portuali, e i diritti che su di esse possono essere vantati.
L’assunto da cui partire è l’art. 822 del codice civile, che individua tra i beni demaniali anche i porti. Ne deriva che le opere sul demanio pubblico sono esse stesse demaniali, e la demanialità permane anche nel caso di uso da parte di privati tramite la concessione demaniale. Stigmatizza, il Supremo Consesso, che la concessione, se da un lato permette ai privati la realizzazione delle opere portuali, dall’altro lato ne può assicurare la gestione, fermo restando che il diritto di superficie sulle strutture, per nulla scontato, deve essere espressamente contemplato nell’atto concessorio, risultando, altrimenti, il diritto del privato limitato alla sfera gestionale.
Ulteriore conseguenza è che la proprietà privata di tipo superficiario, per quanto riguarda i porti turistici, è possibile nei soli limiti consentiti dalla concessione, e per il periodo in essa previsto. Allo scadere dell’atto, infatti, per il principio dell’accessione, le opere si consolidano quale proprietà pubblica demaniale.
*AVVOCATO, Studio Legale LMlex