* RIFIUTI – Regione Lombardia – Discariche – Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014 – Istituzione e regolamentazione del “fattore di pressione delle discariche” – Nozione – Illegittimità – Invasione delle competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente – Artt. 195, c. 1, lett. p) e 196, c. 1, lett. n) e o).
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 15 Gennaio 2016
Numero: 108
Data di udienza: 22 Ottobre 2015
Presidente: Di Mario
Estensore: De Vita
Premassima
* RIFIUTI – Regione Lombardia – Discariche – Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014 – Istituzione e regolamentazione del “fattore di pressione delle discariche” – Nozione – Illegittimità – Invasione delle competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente – Artt. 195, c. 1, lett. p) e 196, c. 1, lett. n) e o).
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 3^ – 15 gennaio 2016, n. 108
RIFIUTI – Regione Lombardia – Discariche – Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014 – Introduzione del “fattore di pressione delle discariche” – Nozione.
Il Fattore di Pressione delle discariche di cui alla Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014 è finalizzato ad impedire la realizzazione di impianti di rifiuti nelle aree in cui questi risultano già presenti con elevata concentrazione e quindi determinano un rilevante impatto negativo sull’ambiente circostante; pertanto al ricorrere di un determinato indice – stabilito transitoriamente in 160.000 mc/Kmq, ovvero non più di 160.000 metri cubi di rifiuti già collocati in discarica per ogni chilometro quadrato (par. 14.6.3 dell’Appendice 1 alle N.T.A.) – non è possibile autorizzare la realizzazione di nuovi impianti, l’aumento di quelli già esistenti e la modifica ad una tipologia di discarica di categoria superiore (par. 14.6.3 dell’Appendice 1 alle N.T.A. cit.).
Pres. Di Mario, Est. De Vita – E. s.r.l. (avv.ti Ferraris e Robaldo) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)
RIFIUTI – Regione Lombardia – Discariche – Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014 – Istituzione e regolamentazione del “fattore di pressione delle discariche” – Illegittimità – Invasione delle competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente – Artt. 195, c. 1, lett. p) e 196, c. 1, lett. n) e o).
Gli artt. 195, c. 1, lett. p) e 196, c. 1, lett. n) e o) attribuiscono esplicitamente allo Stato la potestà, esclusiva, di individuare i criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti; soltanto all’esito di una tale fase preliminare le Regioni possono definire a loro volta i criteri per l’individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione dei predetti impianti. Siffatta conclusione, avallata dal chiaro tenore letterale della normativa statale già citata, trova il suo fondamento nella competenza statale, esclusiva, in materia di tutela dall’ambiente e, concorrente, in materia di governo del territorio, come stabilito dall’art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione. Attualmente non si rinviene nella normativa statale la presenza di un criterio che consenta alle Regioni di introdurre un limite di localizzazione delle discariche, legato alla saturazione del territorio, come il Fattore di Pressione, quale indice cui sottoporre la possibilità di realizzare una discarica in un determinato territorio, come individuato dalla Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014. Di conseguenza, deve assumersi come illegittima la previsione, nell’ambito del Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti – approvato con la richiamata Deliberazione –, dell’istituzione e regolamentazione del “Fattore di Pressione per le discariche”, unitamente al relativo regime transitorio.
Pres. Di Mario, Est. De Vita – E. s.r.l. (avv.ti Ferraris e Robaldo) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 3^ - 15 gennaio 2016, n. 108SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 3^ – 15 gennaio 2016, n. 108
N. 00108/2016 REG.PROV.COLL.
N. 03058/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3058 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
– Edilquattro S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Pietro Ferraris ed Enzo Robaldo ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi in Milano, Piazza Eleonora Duse n. 4;
contro
– la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Viviana Fidani ed elettivamente domiciliata in Milano, Piazza Città di Lombardia n. 1, presso la sede dell’Avvocatura regionale;
nei confronti di
– Provincia di Brescia, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Magda Poli, Gisella Donati e Raffaella Rizzardi ed elettivamente domiciliata in Milano, Via Corridoni n. 39, presso la Segreteria del T.A.R. Lombardia;
– Comune di Montichiari, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giovanni Monti e Mauro Ballerini ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Milano, Galleria S. Babila n. 4/A;
per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
– della Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014, pubblicata sul B.U.R.L. n. 27 del 3 luglio 2014, riguardante l’approvazione del Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti;
– del Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti, approvato con la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014, nella parte in cui si istituisce e regolamenta il “Fattore di Pressione per le discariche” e si disciplina il relativo regime transitorio;
– di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti;
quanto al ricorso per motivi aggiunti:
– dell’atto del Dirigente del Settore Ambiente – Ufficio rifiuti della Provincia di Brescia n. 6848 del 12 novembre 2014, avente ad oggetto il diniego della richiesta di autorizzazione per la realizzazione di una variante sostanziale presso la discarica di rifiuti inerti ubicata nel Comune di Montichiari, Località Casa Lunga – Levate, e della relativa nota di trasmissione del 13 novembre 2014;
– per quanto occorra, della nota della Regione Lombardia n. 48035 del 15 ottobre 2014.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia, della Provincia di Brescia e del Comune di Montichiari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Designato relatore il primo referendario Antonio De Vita;
Uditi, all’udienza pubblica del 22 ottobre 2015, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso introduttivo, notificato in data 16 ottobre 2014 e depositato il 14 novembre successivo, la società ricorrente ha impugnato la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014, pubblicata sul B.U.R.L. n. 27 del 3 luglio 2014, riguardante l’approvazione del Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti, nella parte in cui si istituisce e regolamenta il “Fattore di Pressione per le discariche” e se ne disciplina il relativo regime transitorio.
Va premesso che la ricorrente è una società che gestisce una discarica di inerti nel Comune di Montichiari (BS), in forza di un’autorizzazione rilasciata alla sua dante causa dalla Provincia di Brescia (n. 3230 del 6 settembre 2009). La predetta discarica in origine risultava collocata in una depressione ottenuta attraverso l’eliminazione della sabbia e della ghiaia che erano presenti in loco; una volta che la discarica si è saturata ed ha raggiunto il piano di campagna, la ricorrente ha richiesto una nuova autorizzazione per continuare la gestione sempre sulla stessa area, anche se in elevazione rispetto al predetto piano di campagna. Tuttavia la Provincia di Brescia, in sede di esame dell’istanza di ampliamento della discarica, ha ritenuto di dover preannunciare, attraverso l’emanazione di un preavviso di rigetto, il proprio diniego per contrasto del progetto di allargamento con il Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti, appena approvato e pubblicato sul Bollettino Ufficiale Regionale; in particolare il richiesto ampliamento sarebbe impedito dalla circostanza che il Comune in cui è situata la discarica avrebbe già un numero di impianti che determinerebbe il superamento del Fattore di Pressione per le discariche, stabilito in 160.000 m3/Km2, ovvero non più di 160.000 metri cubi di rifiuti già collocati in discarica per ogni chilometro quadrato; tale Fattore di Pressione sarebbe finalizzato a limitare la realizzazione di impianti di rifiuti nelle aree in cui questi risultano già presenti con elevata concentrazione e quindi determinano un rilevante impatto negativo sull’ambiente circostante.
Assumendo come illegittima la previsione contenuta nella Deliberazione regionale n. X/1990 del 2014, è stato proposto il ricorso introduttivo; a fondamento dello stesso sono state dedotte una pluralità di censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto differenti profili.
Si sono costituiti in giudizio la Regione Lombardia, la Provincia di Brescia e il Comune di Montichiari, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.
2. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 9 gennaio 2015 e depositato il 21 gennaio successivo, la società ricorrente ha altresì impugnato l’atto del Dirigente del Settore Ambiente – Ufficio rifiuti della Provincia di Brescia n. 6848 del 12 novembre 2014, avente ad oggetto il diniego della richiesta di autorizzazione per la realizzazione di una variante sostanziale presso la discarica di rifiuti inerti ubicata nel Comune di Montichiari, Località Casa Lunga – Levate, unitamente alla nota della Regione Lombardia n. 48035 del 15 ottobre 2014; il predetto atto della Provincia di Brescia è stato adottato a conclusione del procedimento relativo alla richiesta di ampliamento della discarica, preceduto dal preavviso di rigetto già citato in precedenza.
A sostegno del ricorso per motivi aggiunti vengono dedotte, innanzitutto, censure di illegittimità in via autonoma dei provvedimenti da ultimo impugnati e, più in particolare, la violazione dell’articolo 208 del D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, degli articoli 195, 196 e 199 del D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, degli articoli 19, comma 3, e 20, comma 1 e comma 4, lett. e), della L.R. 12 dicembre 2003 n. 26, dell’articolo 8, comma 7, della Legge Regionale 12 luglio 2007 n. 12, della Deliberazione Consigliare 8 novembre 2011 n. IX/280, l’eccesso di potere per travisamento, per violazione del giusto procedimento, per violazione degli atti presupposti e per difetto di motivazione.
Poi vengono dedotti vizi di invalidità derivata rispetto agli atti impugnati con il ricorso introduttivo, ovvero la violazione degli articoli 195, 196 e 199 del D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, dell’articolo 19 della L. R. 12 dicembre 2003 n. 26, il difetto di attribuzione di potestà ed incompetenza; viene altresì eccepita l’incostituzionalità dell’articolo 8, comma 7, della Legge Regionale 12 luglio 2007 n. 12, dell’articolo 4 della Legge Regionale 29 giugno 2009, n. l0 e dell’articolo 28, comma 1, lettera a), della Legge Regionale 5 febbraio 2010, n. 7.
Successivamente si eccepiscono la violazione degli articoli 195, 196 e 199 del D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, dell’articolo 9 e dell’Allegato 1 del D.lgs. 13 gennaio 2003 n. 36, dell’articolo 8 e dell’Allegato Direttiva 26 aprile 1999 n. 1999/31/CE, dell’articolo 19 della L. R. 12 dicembre 2003 n. 26 e l’eccesso di potere per assenza di atto presupposto, per contraddittorietà, per illogicità manifesta, per difetto di istruttoria, per sviamento e difetto di motivazione; l’incostituzionalità dell’articolo 8, comma 7, della Legge Regionale 12 luglio 2007 n. 12, dell’articolo 4 della Legge Regionale 29 giugno 2009, n. 10 e dell’articolo 28, comma 1, lettera a), Legge Regionale 5 febbraio 2010, n. 7.
Ulteriormente si deducono la violazione degli articoli 5 e seguenti del D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, l’incompetenza, l’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per difetto di istruttoria e la violazione degli articoli 7 e seguenti della Legge 7 agosto 1990, n. 241.
Inoltre si eccepiscono la violazione dell’articolo 42 dello Statuto della Regione Lombardia (approvato con Legge regionale statutaria, 30 agosto 2008, n. 1) e l’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per carenza di atto presupposto.
Ancora si deducono la violazione dell’articolo 8, comma 7, della Legge Regionale 12 luglio 2007 n. 12 e l’eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, per travisamento, per illogicità manifesta, per contraddittorietà e per difetto di motivazione.
Ulteriormente si eccepiscono la violazione degli articoli 195, 196 e 199 del D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, degli articoli 19, comma 3, e 20, comma 1 e comma 4, lett. e), della L.R. 12 dicembre 2003 n. 26, dell’articolo 8, comma 7, della Legge Regionale 12 luglio 2007 n. 12, della Deliberazione Consigliare 8 novembre 2011 n. IX/280 e l’eccesso di potere per travisamento, per sviamento, per violazione degli atti presupposti e per difetto di motivazione.
Infine vengono dedotte le censure di violazione dell’articolo 199 D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, dell’articolo 9 e dell’Allegato 1 del D.lgs. 13 gennaio 2003 n. 36, dell’articolo 8, comma 7, della L.R. 12 luglio 2007, n. 12, di eccesso di potere per contraddittorietà, per illogicità manifesta, per violazione del principio di proporzionalità, per difetto di istruttoria, per errata valutazione dei presupposti e per difetto di motivazione e per violazione dell’articolo 3 della Legge 7 agosto 1990 n. 241.
3. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare la difesa della Regione Lombardia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo per mancanza di lesività dell’atto impugnato, trattandosi di un atto pianificatorio avente natura generale, mentre ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per mancanza di valida specifica procura alle liti; la difesa della ricorrente ha replicato, chiedendo la reiezione delle predette eccezioni.
Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2015, su conforme richiesta dei difensori delle parti, la controversia è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità sia del ricorso introduttivo che di quello per motivi aggiunti formulate dalla difesa della Regione Lombardia.
2. A giudizio della difesa regionale il ricorso introduttivo sarebbe inammissibile per assenza di lesività del provvedimento impugnato, in considerazione della sua natura di atto a contenuto generale che non determinerebbe alcun impatto diretto sulle attività svolte dalla società ricorrente.
2.1. L’eccezione è fondata.
L’atto impugnato con il ricorso introduttivo, ossia il Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti, nella parte in cui istituisce e regolamenta il “Fattore di Pressione per le discariche” e ne disciplina il relativo regime transitorio, quale atto di programmazione e pianificazione, appartiene al novero degli atti amministrativi generali che, di regola, non risultano lesivi per i loro destinatari fino a quando non venga adottato un atto applicativo degli stessi (cfr., in tal senso, Consiglio di Stato, VI, 18 aprile 2013, n. 2152); nel caso di specie l’adozione del Programma regionale non lede direttamente e immediatamente la società ricorrente la quale può continuare a svolgere, alle medesime condizioni, l’attività di gestione dei rifiuti in precedenza autorizzata. Nemmeno può assumersi la lesività della richiamata Deliberazione regionale di approvazione del Programma di Gestione dei Rifiuti sul presupposto che la stessa è stata posta alla base del preavviso di rigetto adottato dalla Provincia di Brescia in relazione all’istanza di ampliamento della discarica formulata dalla stessa ricorrente. Essendo quest’ultima una determinazione non definitiva, la stessa non assume alcuna portata lesiva, alla stregua di qualsiasi atto di natura endoprocedimentale, e pertanto non è immediatamente impugnabile (sulla mancanza di lesività del preavviso di rigetto, cfr. T.A.R. Valle d’Aosta, 11 giugno 2014, n. 34).
2.2. Pertanto il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile per assenza di lesività dell’atto impugnato.
3. Passando all’esame del ricorso per motivi aggiunti, è necessario procedere allo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità dello stesso, formulata sempre dalla difesa regionale, sul presupposto che mancherebbe una procura alle liti specifica per il predetto ricorso, non essendo idonea la procura alle liti rilasciata a margine del ricorso introduttivo, considerata l’inammissibilità dello stesso e avuto riguardo alla circostanza che comunque si tratterebbe di motivi aggiunti impropri.
3.1. L’eccezione è infondata.
Il rilievo formulato dall’avvocatura regionale risulta smentito in fatto, atteso che il ricorso per motivi aggiunti è provvisto di una propria specifica procura alle liti, collocata in calce allo stesso (pag. 34); pertanto l’eccezione di inammissibilità del predetto ricorso per motivi aggiunti va respinta.
4. Passando all’esame del merito del ricorso per motivi aggiunti, lo stesso è da accogliere secondo quanto di seguito specificato.
5. In ragione del loro carattere assorbente vanno trattati in via preliminare i motivi secondo (rubricato B.I) e terzo (rubricato B.II), che, in quanto strettamente connessi, possono essere trattati congiuntamente.
Con i predetti motivi si assume l’illegittima previsione, a livello regionale e in assenza di una previo intervento di indirizzo statale, di un Fattore di Pressione per le discariche, quale criterio negativo di localizzazione di un impianto di rifiuti, considerato che la normativa contenuta nel Testo unico ambientale – D. Lgs. n. 152 del 2006 – imporrebbe un preventivo intervento dello Stato, avuto riguardo alla competenza dello stesso sia in materia di tutela dell’ambiente (di tipo esclusivo) che di governo del territorio (di natura concorrente); inoltre, l’individuazione di criteri di esclusione della localizzazione delle discariche da parte delle singole Regioni, in assenza di un preventivo intervento statale, determinerebbe una inevitabile differenziazione di regimi autorizzatori tra i vari territori con violazione dei principi posti a presidio della libertà di concorrenza e di iniziativa economica dei vari operatori, condizionati in misura decisiva dall’ambito territoriale di riferimento per la propria attività.
5.1. Le censure sono fondate.
Con la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014, è stato approvato il Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti, che ha introdotto e regolamentato il “Fattore di Pressione per le discariche” e ne ha disciplinato il relativo regime transitorio (art. 14-bis delle N.T.A., con relativi richiami).
Il Fattore di Pressione delle discariche è finalizzato ad impedire la realizzazione di impianti di rifiuti nelle aree in cui questi risultano già presenti con elevata concentrazione e quindi determinano un rilevante impatto negativo sull’ambiente circostante; pertanto al ricorrere di un determinato indice – stabilito transitoriamente in 160.000 mc/Kmq, ovvero non più di 160.000 metri cubi di rifiuti già collocati in discarica per ogni chilometro quadrato (par. 14.6.3 dell’Appendice 1 alle N.T.A.) – non è possibile autorizzare la realizzazione di nuovi impianti, l’aumento di quelli già esistenti e la modifica ad una tipologia di discarica di categoria superiore (par. 14.6.3 dell’Appendice 1 alle N.T.A. cit.). Nel caso di specie, nel Comune di Montichiari – dove è ubicato l’impianto di trattamento di rifiuti che la società ricorrente avrebbe voluto ampliare – si riscontra la presenza di un Fattore di Pressione superiore a quello individuato temporaneamente nella Deliberazione regionale n. X/1990 del 2014 e ciò ha determinato l’adozione, da parte della Provincia di Brescia, del provvedimento n. 6848 del 12 novembre 2014, impugnato con il ricorso per motivi aggiunti, con cui è stato negato il richiesto ampliamento.
5.2. L’art. 196, comma 1, lett. n) e o), del D. Lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che “sono di competenza delle regioni (…) la definizione di criteri per l’individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, nel rispetto dei criteri generali indicati nell’articolo 195, comma 1, lettera p) [e] la definizione dei criteri per l’individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento e la determinazione, nel rispetto delle norme tecniche di cui all’articolo 195, comma 2, lettera a), di disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare”.
L’art. 195, comma 1, lettera p), del citato D. Lgs. n. 152 stabilisce che “spettano allo Stato (…) l’indicazione dei criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti”. Similmente lo stesso art. 195, comma 2, lettera a), prevede che “sono inoltre di competenza dello Stato (…) l’indicazione dei criteri e delle modalità di adozione, secondo principi di unitarietà, compiutezza e coordinamento, delle norme tecniche per la gestione dei rifiuti, dei rifiuti pericolosi e di specifiche tipologie di rifiuti, con riferimento anche ai relativi sistemi di accreditamento e di certificazione ai sensi dell’articolo 178, comma 5”.
La normativa in precedenza richiamata attribuisce esplicitamente allo Stato la potestà, esclusiva, di individuare i criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti; soltanto all’esito di una tale fase preliminare le Regioni possono definire a loro volta i criteri per l’individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione dei predetti impianti.
Siffatta conclusione, avallata dal chiaro tenore letterale della normativa statale già citata, trova il suo fondamento nella competenza statale, esclusiva, in materia di tutela dall’ambiente e, concorrente, in materia di governo del territorio, come stabilito dall’art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione.
Ciò trova conferma nella giurisprudenza costituzionale, secondo la quale: <<a) i rifiuti rientrano nella competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente (da ultimo sentenza n. 10 del 2009; vedi, anche, sentenze nn. 277 e 62 del 2008) e, conseguentemente, non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela dell’ambiente (vedi sentenze nn. 10 del 2009, 149 del 2008 e 378 del 2007);
b) le Regioni, nell’esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la normativa statale di tutela dell’ambiente, ma possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.) livelli di tutela più elevati (vedi sentenze nn. 30 e 12 del 2009, 105, 104 e 62 del 2008). Con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine non di tutelare l’ambiente, già salvaguardato dalla disciplina statale, bensì di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze. Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse competenze attribuite alle Regioni, al fine della loro esplicazione.
Inoltre, è da rilevare che la dizione, ricorrente nella giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale, in materia di tutela dell’ambiente, lo Stato stabilisce “standard minimi di tutela” va intesa nel senso che lo Stato assicura una tutela “adeguata e non riducibile” dell’ambiente>> (Corte costituzionale, sentenza n. 61 del 5 marzo 2009; in argomento anche Corte costituzionale, sentenza n. 249 del 24 luglio 2009; in senso contrario, ovvero sulla possibile derogabilità della normativa statale da parte delle Regioni, al fine di garantire una migliore protezione dell’ambiente, Consiglio di Stato, V, 26 gennaio 2015, n. 313).
Infatti, sempre secondo il Giudice delle leggi, la normativa regionale non potrebbe imporre divieti generali di “realizzazione e utilizzo di determinati impianti su tutto il territorio regionale”, nemmeno nelle more della definizione dei criteri statali (Corte costituzionale, sentenza n. 285 del 2 dicembre 2013).
Da ciò discende che soltanto lo Stato può e deve individuare gli standard di tutela in maniera omogenea su tutto il territorio nazionale e nemmeno in attesa dell’intervento statale può ammettersi un potere regionale sostitutivo – seppure di tipo cedevole e finalizzato a garantire una maggiore tutela per l’ambiente – che stabilisca dei criteri che vanno a modificare quanto disposto fino a quel momento dalla normativa statale vigente (cfr., sulla identica problematica emersa in sede di disciplina dei campi elettromagnetici, Corte costituzionale, sentenza n. 331 del 7 novembre 2003; nella giurisprudenza amministrativa, Consiglio di Stato, III, 21 gennaio 2015, n. 183).
5.3. Attualmente non si rinviene nella normativa statale la presenza di un criterio che consenta alle Regioni di introdurre un limite di localizzazione delle discariche, legato alla saturazione del territorio, come il Fattore di Pressione; difatti anche le previsioni contenute nel D. Lgs. n. 36 del 2003, e in particolare nell’Allegato 1, punti 1.1 e 2.1 – comunque ritenuto inapplicabile dalla stessa difesa regionale e nemmeno posto alla base dell’istituzione del predetto Fattore di Pressione –, non individuano nessun criterio assimilabile, anzi nelle stesse si chiarisce che “nell’individuazione dei siti di ubicazione [delle discariche] sono da privilegiare le aree degradate da risanare e/o da ripristinare sotto il profilo paesaggistico”.
5.4. Inoltre, la previsione di un Fattore di Pressione, quale indice cui sottoporre la possibilità di realizzare una discarica in un determinato territorio esplica i suoi effetti diretti – determinando altresì un contrasto con l’art. 41 della Costituzione – anche nei confronti degli operatori economici del settore, “considerato che anche la specie rifiuto non è estranea al più ampio genere di bene commercialmente rilevante, essendo di comune esperienza il fatto che anche le operazioni di smaltimento dei rifiuti per conto terzi sono suscettibili di formare oggetto dello svolgimento di attività imprenditoriale”, e tenuto altresì conto che, “anche alla luce della normativa comunitaria, il rifiuto è pur sempre considerato un prodotto” (Corte costituzionale, sentenza n. 244 del 25 luglio 2011).
Quest’ultimo aspetto appare sottolineato anche con riguardo alle interferenze tra la materia ambientale e quella fiscale: “una disciplina unitaria [in materia ambientale] rimessa in via esclusiva allo Stato è all’evidenza diretta allo scopo di prefigurare un quadro regolativo uniforme degli incentivi e disincentivi inevitabilmente collegati alla imposizione fiscale, tenuto conto dell’influenza dispiegata dal tributo (i cosiddetti «effetti allocativi») sulle scelte economiche di investimento e finanziamento delle imprese operanti nel settore dei rifiuti e della loro attitudine a ripercuotersi, per l’oggetto stesso dell’attività esercitata da tali imprese, sugli equilibri ambientali” (Corte costituzionale, sentenza n. 58 del 10 aprile 2015).
5.5. Di conseguenza, deve assumersi come illegittima la previsione, nell’ambito del Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti – approvato con la Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. X/1990 del 20 giugno 2014 e, quindi, avente natura non legislativa –, dell’istituzione e regolamentazione del “Fattore di Pressione per le discariche”, unitamente al relativo regime transitorio.
In ogni caso appare opportuno chiarire che non risulta necessario – né possibile, ai sensi dell’art. 134 Cost. – sollevare alcuna questione di costituzionalità, tenuto conto che la normativa oggetto di scrutinio è contenuta, come già accennato in precedenza, in un atto amministrativo generale di natura pianificatoria e programmatoria che, nella parte in cui istituisce e regolamenta il “Fattore di Pressione per le discariche”, non è direttamente applicativo di alcuna disciplina legislativa regionale (avuto riguardo alla genericità dell’art. 8, comma 7, della legge regionale n. 12 del 2007). A ciò consegue che l’asserito contrasto di un atto amministrativo (regionale) con una legge (statale) deve essere sottoposto al vaglio del giudice amministrativo e, laddove tale contrasto risulti accertato, si dovrà procedere all’annullamento dell’atto illegittimo, alla stregua di quanto avvenuto nella presente vicenda processuale (sulla inammissibilità di una questione di legittimità costituzionale di un atto privo di forza di legge, da ultimo, Corte costituzionale, ordinanza n. 137 del 15 aprile 2011).
5.6. L’accertata illegittimità della normativa che ha introdotto il “Fattore di Pressione per le discariche” vizia anche la determinazione della Provincia di Brescia n. 6848 del 12 novembre 2014 avente ad oggetto il diniego della richiesta di autorizzazione per la realizzazione di una variante sostanziale presso la discarica di rifiuti inerti ubicata nel Comune di Montichiari, Località Casa Lunga – Levate, essendo quest’ultima fondata unicamente sul presupposto del superamento del predetto Fattore di Pressione.
5.7. La fondatezza delle sopra esposte censure, previo assorbimento delle restanti doglianze, determina l’accoglimento del ricorso per motivi aggiunti, nei sensi specificati ai precedenti punti 5.5 e 5.6.
6. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere accolto, secondo quanto specificato in precedenza.
7. In relazione alla natura della controversia e all’esito complessivo della stessa, le spese di giudizio possono essere compensate tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo e accoglie, con le conseguenze specificate in motivazione, il ricorso per motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 22 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Alberto Di Mario, Presidente
Antonio De Vita, Primo Referendario, Estensore
Diego Spampinato, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/01/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)