BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Regione Siciliana – Piano paesaggistico dell’Ambito 9 ricadente nella provincia di Messina – Adozione degli strumenti di pianificazione – Competenza degli organi dirigenziali – Esclusione – L.r. isc. n. 23/1998 – Art. 107 d.lgs. n. 267/2000.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Sicilia
Città: Catania
Data di pubblicazione: 30 Aprile 2019
Numero: 966
Data di udienza: 28 Marzo 2019
Presidente: Savasta
Estensore: La Greca
Premassima
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Regione Siciliana – Piano paesaggistico dell’Ambito 9 ricadente nella provincia di Messina – Adozione degli strumenti di pianificazione – Competenza degli organi dirigenziali – Esclusione – L.r. isc. n. 23/1998 – Art. 107 d.lgs. n. 267/2000.
Massima
TAR SICILIA, Catania, Sez. 1^ – 30 aprile 2019, n. 966
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Regione Siciliana – Piano paesaggistico dell’Ambito 9 ricadente nella provincia di Messina – Adozione degli strumenti di pianificazione – Competenza degli organi dirigenziali – Esclusione – L.r. isc. n. 23/1998 – Art. 107 d.lgs. n. 267/2000.
Analogamente a quanto avviene per gli organi degli enti locali, anche con riferimento al riparto di competenze tra organi di indirizzo programmazione controllo ed organi di gestione, l’adozione degli strumenti di pianificazione è del tutto estranea al novero di attività attribuite agli organi dirigenziali. Ciò perché, per un verso, l’adozione del piano paesaggistico non costituisce espressione dell’esercizio di un potere gestionale, per altro verso, perché la stessa littera legis contempla gli strumenti di pianificazione tra le attività spettanti all’organo di indirizzo politico – amministrativo qual è, in Sicilia, l’Assessore regionale. Il sostantivo «adozione» contenuto nell’art. 2 della l.r. sic. n. 10 del 2000, così come peraltro accade con riferimento agli enti locali nell’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000 (e, sempre in Sicilia, nell’art. 2, c. 3 della l.r. n. 23 del 1998), non è ovviamente riferito all’«adozione» nell’accezione settoriale dello strumento pianificatorio, ma al «prendere», id est all’«assumere» ogni provvedimento amministrativo da parte del dirigente negli ambiti di sua competenza. Tale lettura è peraltro suffragata dalla giurisprudenza del Giudice d’appello (ex aliis, C.G.A.R.S., sez. giur., n. 811 del 2012), anche in sede consultiva (cfr. SS.RR. n. 50 del 2017), la quale ha chiaramente affermato che la competenza ad adottare il piano è dell’Assessore del ramo, chiarissima essendo sul punto la norma, la quale lascia sì ai dirigenti l’emanazione dei provvedimenti ad efficacia verso terzi, ma non anche degli atti generali ed a contenuto pianificatorio. Beninteso, tutto ciò non significa che gli organi dirigenziali del Dipartimento regionale dei beni culturali siano da considerarsi estranei al procedimento pianificatorio ed all’attuazione delle misure dettate all’esito dello stesso. Essi non possono procedere, ovviamente, all’adozione (ed all’approvazione) del piano; essi rimangono però chiaramente responsabili dell’attività istruttoria secondo quanto previsto dalla legge regionale sul procedimento amministrativo (l.r. n. 10 del 1991 e successive modifiche). Specularmente, sul piano gestionale, l’ordinamento riserva poteri in punto di controllo e gestione dei beni soggetti a tutela (Parte terza, Titolo I, Capo IV d.lgs., n. 42 del 2004) «alla competenza tecnico-scientifica degli uffici amministrativi preposti alla tutela paesaggistica, ai quali soltanto spetta di compiere la verifica concreta di conformità tra l’intervento progettato e le disposizioni del piano paesaggistico, individuando la soluzione più idonea a far sì che l’interesse pubblico primario venga conseguito con il minor sacrificio possibile degli interessi secondari» (Corte cost. n. 172 del 2018).
Pres. Savasta, est. La Greca – L. s.r.l. (avv. Indaimo) c. Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana della Regione Siciliana (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR SICILIA, Catania, Sez. 1^ - 30 aprile 2019, n. 966SENTENZA
TAR SICILIA, Catania, Sez. 1^ – 30 aprile 2019, n. 966
Pubblicato il 30/04/2019
N. 00966/2019 REG.PROV.COLL.
N. 01131/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1131 del 2017, proposto da La Residenziale s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Vittorio Indaimo, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo sito in Brolo, via Leonardo Da Vinci, n. 5;
contro
– l’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato presso i cui Uffici distrettuali è domiciliato per legge in Catania, via Vecchia Ognina, n. 149;
e con l’intervento di
ad opponendum:
– Comune di Monforte San Giorgio (Me), Comune di San Pier Niceto (Me), in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Sottile e Vera Giorgianni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– Comune di Santa Lucia del Mela, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giovanni Pino, Antonio Sottile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– Comune di Condrò (Me), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Pino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
«- del decreto n. 6682 del 29.12.2016 adottato dall’Assessore Regionale dei beni culturali e dell’identità siciliana, pubblicato nel Supplemento ordinario n. 2 alla Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana (p. I) n. 13 del 31 marzo 2017, recante “Approvazione del Piano paesaggistico dell’Ambito 9 ricadente nella provincia di Messina”;
– di ogni altro atto da intendersi presupposto, connesso e conseguenziale, ivi compreso il D.D.G. n. 8470 del 4 dicembre 2009, con il quale il Dirigente generale del Dipartimento dei beni culturali, ambientali, educazione permanente, arte ed architettura contemporanea presso l’Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione disponeva l’adozione della proposta del Piano paesaggistico dell’Ambito 9 ricadente nella provincia di Messina;
– il tutto nei limiti in cui i provvedimenti di che trattasi interessano beni di proprietà della società ricorrente»;
– in via subordinata, per il risarcimento del danno.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana della Regione Siciliana;
Visti gli atti di intervento dei Comuni di Monforte San Giorgio (ME), San Pier Niceto (ME), Santa Lucia del Mela (ME), Condrò (ME);
Viste le memorie delle parti;
Vista l’ordinanza n. 210/2018 di fissazione dell’udienza pubblica;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il dott. Giuseppe La Greca;
Uditi nell’udienza pubblica del 17 gennaio 2019 i difensori delle parti come specificato nel verbale;
Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1.- La società La residenziale s.r.l. si è dichiarata proprietaria (cfr. perizia giurata, doc. n. 4) di un appezzamento di terreno ubicato in località Sirallo del Comune di Ficarra (Me), adiacente alla strada comunale che collega i Comuni di Brolo e Ficarra, identificato catastalmente come da tabella riportata nella medesima perizia, suscettibile – secondo quanto esposto – di sfruttamento imprenditoriale.
2.- L’odierna domanda di annullamento è volta a censurare il decreto dell’Assessore dei beni culturali della Regione Siciliana in epigrafe indicato con il quale è stato approvato il piano paesaggistico dell’«ambito 9» della provincia di Messina. La domanda è stata espressamente limitata alle previsioni che incidono sui beni di dichiarata proprietà della ricorrente.
3.- A sostegno del ricorso la società La Residenziale s.r.l. ha dedotto i vizi come di seguito esposti:
1) Violazione di legge (artt. 10, 11, 23 e 24 r.d. 1357 del 1940; artt. 131 e successivi d. lgs. n. 42 del 2004); eccesso di potere sotto diversi profili. Sostiene la ricorrente che l’Assessorato non avrebbe osservato le regole procedimentali contenute nel r.d. n. 1357 del 1940, le quali, secondo quanto esposto, sarebbero applicabili in ambito regionale in attesa del richiamo della disciplina statale contenuta nel d. lgs. n. 42 del 2004. In tal senso sostiene che il piano approvato sarebbe frutto di una vera e propria «riscrittura» di quello adottato nel dicembre 2009 la quale sarebbe avvenuta in assenza dell’apporto partecipativo che, pure, i soggetti legittimati (pubblici e privati) avrebbero potuto offrire. Sul punto, evidenzia come la motivazione del decreto impugnato abbia rappresentato criticità di vario genere per ovviare alle quali si è resa necessaria la sua modifica.
Con specifico riferimento alle previsioni riguardanti il sito di proprietà, la ricorrente evidenzia, tra l’altro, che le tavole del piano approvato limiterebbero fortemente la possibilità di realizzare l’iniziativa progettuale ammessa al P.R.U.S.S.T. (Programma di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio) «Valdemone»;
2) Violazione di legge (l.r. sic. n. 16 del 1996); eccesso di potere sotto diversi profili. Il piano sarebbe altresì illegittimo nella parte in cui qualifica il sito come «area boscata» sul rilievo che tale connotazione non riguarderebbe, sul piano oggettivo, il sito di cui trattasi;
3) Violazione dell’art. 2 della l.r. n. 10 del 2000 ed eccesso di potere sotto ulteriori profili. Il decreto di approvazione del piano sarebbe illegittimo perché il precedente atto di adozione (parimenti impugnato) sarebbe stato adottato dal Dirigente del Dipartimento dei beni culturali della Regione Siciliana in luogo dell’Assessore, circostanza che ne determinerebbe la relativa invalidità; per altro verso, ove si ritenesse sussistere la competenza del Dirigente generale ad adottare il piano, il successivo provvedimento approvativo emanato dall’Assessore sarebbe comunque invalido;
4) Violazione di legge (direttiva 2011/42/CE; artt. 5, 6 e 11 d. lgs. n. 152 del 2006); eccesso di potere sotto diversi profili. Il piano per cui è causa avrebbe dovuto essere sottoposto alla valutazione ambientale strategica (V.A.S.), finalizzata a verificare la coerenza degli obiettivi enunciati con quelli propri dello sviluppo sostenibile, nonché l’idoneità delle azioni previste al raggiungimento dello scopo.
4.- Si è costituito in giudizio l’Assessorato dei beni culturali della Regione Siciliana il quale, con memoria, ha concluso per l’infondatezza delle pretese di parte ricorrente.
5.- Sono intervenuti nel giudizio, con atto ad opponendum, i Comuni di Monforte San Giorgio (Me), San Pier Niceto (Me), Santa Lucia del Mela e Condrò, i quali hanno sottolineato la correttezza dell’operato dell’Amministrazione regionale e l’infondatezza complessiva delle censure della parte privata.
6.- All’udienza pubblica del 17 gennaio 2019, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati agli scritti difensivi, il ricorso, su richiesta degli stessi, è stato posto in decisione.
7.- Il ricorso è fondato nei sensi appresso specificati.
8.1.- In via preliminare deve essere evidenziato che sebbene l’atto di adozione sia stato emanato nel 2009, la sua impugnazione avvenuta nel 2017 non preclude la corretta instaurazione del rapporto processuale, considerato che sulla base della giurisprudenza formatasi in tema di piani regolatori comunali – i cui principi possono essere estesi al piano paesaggistico – «l’impugnazione della delibera di adozione […], sebbene immediatamente lesiva, costituisce soltanto una facoltà, in quanto i vizi ad essa riferibili possono essere dedotti in sede di impugnazione della deliberazione di approvazione» (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, n. 6373 del 2011; n. 50 del 2010). Come chiarito dall’Adunanza Plenaria con sentenza n. 1 del 9 marzo 1983 in relazione agli strumenti urbanistici, alla quale ha fatto riscontro il conforme orientamento della giurisprudenza (ex aliis, C.G.A.R.S. SS.RR. n. 1276 del 2013; Cons. St. n. 1743 del 2005; C.G.A.R.S. n. 284 del 1995), l’impugnazione del piano adottato costituisce una facoltà e non un onere, «indipendentemente dall’eventuale applicazione delle misure di salvaguardia».
8.2.- Sotto altro profilo, parte ricorrente ha evidenziato che le previsioni del piano impugnato incidono sulla capacità edificatoria delle particelle di proprietà oltre che sull’attività del sodalizio imprenditoriale; gli elementi di criticità, così come evidenziati (ed in disparte la loro fondatezza o meno, qui non scrutinabile anteriormente al vizio di incompetenza stante il carattere assorbente di quest’ultimo, cfr. C.G.A.R.S. n. 273 del 2012; Cons., St. Ad. Pl. n. 5 del 2015), sono astrattamente idonei ad integrare, nel caso di specie, la stretta connessione tra la lesione attuale e diretta del bene che si intende tutelare e l’incidenza su tale bene delle previsioni contestate.
9.- Il Collegio deve muovere dall’esame del terzo motivo di ricorso con il quale la ricorrente lamenta il presunto difetto di competenza dell’organo che ha emanato il provvedimento di adozione del piano paesaggistico.
9.1.1.- La società ricorrente evidenzia che i provvedimenti di adozione e di approvazione del piano paesaggistico sono stati adottati l’uno dal Dirigente generale del Dipartimento dei beni culturali, e, l’altro, dall’Assessore regionale, sicché, nell’uno o nell’altro, si radicherebbe una violazione della regola del riparto di competenze contenuta nell’art. 2 della l.r. sic. n. 10 del 2000, con conseguente necessitata caducazione, in entrambi i casi, del provvedimento approvativo.
9.1.2.- Sul punto l’Avvocatura dello Stato, premesso, a suo dire, che in Sicilia non troverebbe applicazione il d. lgs. n. 42 del 2004 in mancanza di una disposizione espressa di richiamo, sostiene che il decreto di adozione rappresenterebbe l’atto con il quale l’Amministrazione regionale dispone l’adozione del piano attraverso la procedura di pubblicazione agli albi pretori comunali della relativa proposta, dovendosi, in tesi, individuare nella ulteriore successiva pubblicazione a cura della competente Soprintendenza la produzione di effetti giuridici della tutela paesaggistica.
9.1.3.- In linea con tale approccio le parti intervenienti ritengono che, in realtà, l’avvenuta approvazione del piano da parte dell’Assessore, organo competente, debba leggersi quale «ratifica» del precedente operato dell’organo dirigenziale, fermo restando che, secondo quanto esposto, l’atto di adozione sarebbe in linea con quanto previsto dall’art. 2, c. 2 della l.r. sic. n. 10 del 2000 il quale stabilisce che «ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo […]».
9.2.- Il motivo è fondato per la parte in cui la ricorrente censura l’avvenuta emanazione dell’atto di adozione da parte dell’organo dirigenziale.
9.3.- In primo luogo deve essere evidenziato che, analogamente a quanto avviene per gli organi degli enti locali (cfr. art. 2, c. 3, l.r. sic. n. 23 del 1998, di richiamo dell’art. 6 c. 2 della l. n. 127 del 1997, oggi trasposto nell’art. 107 d. lgs. n. 267 del 2000), anche con riferimento al riparto di competenze tra organi di indirizzo programmazione controllo ed organi di gestione, l’adozione degli strumenti di pianificazione è del tutto estranea al novero di attività attribuite agli organi dirigenziali. Ciò perché, per un verso, l’adozione del piano paesaggistico non costituisce espressione dell’esercizio di un potere gestionale, per altro verso, perché la stessa littera legis contempla gli strumenti di pianificazione tra le attività spettanti all’organo di indirizzo politico – amministrativo qual è, per quanto qui rilevi, in Sicilia, l’Assessore regionale.
Diversamente da quanto sostenuto dai Comuni di Monforte San Giorgio e San Pier Niceto con un argomento «semantico» suggestivo, ma del tutto disancorato dal sistema di riparto di competenze tra organi gestionali ed organi politici tratteggiato sin dalla l. n. 421 del 1992 (art. 2), il sostantivo «adozione» contenuto nell’art. 2 della l.r. sic. n. 10 del 2000, così come peraltro accade con riferimento agli enti locali nell’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000 (e, sempre in Sicilia, nell’art. 2, c. 3 della l.r. n. 23 del 1998), non è ovviamente riferito all’«adozione» nell’accezione settoriale dello strumento pianificatorio, ma al «prendere», id est all’«assumere» ogni provvedimento amministrativo da parte del dirigente negli ambiti di sua competenza.
9.4.- Tale lettura è peraltro suffragata dalla giurisprudenza del Giudice d’appello (ex aliis, C.G.A.R.S., sez. giur., n. 811 del 2012), anche in sede consultiva (cfr. SS.RR. n. 50 del 2017), la quale ha chiaramente affermato che «la competenza ad adottare il piano […] è dell’Assessore del ramo, chiarissima essendo sul punto la norma, la quale lascia sì ai dirigenti l’emanazione dei provvedimenti ad efficacia verso terzi, ma non anche degli atti generali ed a contenuto pianificatorio» (nel caso considerato dal C.G.A.R.S. nella sentenza n. 811 del 2012 la censura era stata rigettata poiché, diversamente dal caso qui contemplato dove il primo decreto è di conclamata emanazione dirigenziale, si faceva questione di un decreto di adozione, di data successiva a quello qui impugnato, contenente in calce, oltre la firma dell’Assessore al quale detto provvedimento andava imputato, anche quella del Dirigente generale e del Dirigente del servizio).
Beninteso, tutto ciò non significa che gli organi dirigenziali del Dipartimento regionale dei beni culturali siano da considerarsi estranei al procedimento pianificatorio ed all’attuazione delle misure dettate all’esito dello stesso. Essi non possono procedere, ovviamente, all’adozione (ed all’approvazione) del piano (ciò che l’Assessorato sembra aver compreso in data successiva al provvedimento di adozione qui impugnato allorché ha proceduto all’adozione di piani di altre province non con decreto del Dirigente generale ma con decreto assessoriale, cfr., sul punto, ad es., d.a. n. 1346/16, pubblicato nella G.U.R.S. del 13 maggio 2016, da cui si evince che il relativo decreto di adozione del 2010, n. 1767, è stato emanato non dal Dirigente generale ma dall’Assessore); essi rimangono però chiaramente responsabili dell’attività istruttoria secondo quanto previsto dalla legge regionale sul procedimento amministrativo (l.r. n. 10 del 1991 e successive modifiche). Specularmente, sul piano gestionale, l’ordinamento riserva poteri in punto di controllo e gestione dei beni soggetti a tutela (Parte terza, Titolo I, Capo IV d.lgs., n. 42 del 2004) «alla competenza tecnico-scientifica degli uffici amministrativi preposti alla tutela paesaggistica, ai quali soltanto spetta di compiere la verifica concreta di conformità tra l’intervento progettato e le disposizioni del piano paesaggistico, individuando la soluzione più idonea a far sì che l’interesse pubblico primario venga conseguito con il minor sacrificio possibile degli interessi secondari» (Corte cost. n. 172 del 2018).
9.5.1.- Ciò precisato non possono trovare positiva considerazione gli argomenti offerti sia dalla parte pubblica sia dagli Enti locali intervenienti per sostenere la legittimità dell’operato dell’Amministrazione regionale.
9.5.2.- In primo luogo non può assecondarsi il tentativo di dequotazione degli effetti sostanziali del decreto regionale di adozione del piano paesaggistico.
Sul punto, il Collegio, nell’evidenziare la duplicità di fasi che connota il procedimento pianificatorio (C.G.A.R.S. n. 207 del 2019), intende dare continuità alla giurisprudenza che ha ritenuto, in assenza di specifiche disposizioni regionali di richiamo del d. lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali), che lo stesso trovi comunque applicazione: «la riserva legislativa stabilita nello Statuto non significa che la normativa statale è strutturalmente inidonea a “penetrare” nell’ordinamento regionale: al contrario, in virtù della strutturale unitarietà dell’ordinamento giuridico della Repubblica, la normativa statale è idonea, per forza propria e senza bisogno di alcun previo atto di recepimento da parte della Regione, a regolamentare anche materie attribuite alla competenza legislativa esclusiva della stessa, nei limiti in cui non sia stata ancora concretamente esercitata, sul punto, la prefata competenza esclusiva» (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, n. 2173 del 2015).
Sennonché, l’affermazione secondo cui l’atto di adozione del piano sarebbe privo di effetti sostanziali si scontra, tra l’altro, con quanto previsto dall’art. 143, c. 9, d. lgs. n. 42 del 2004, secondo cui «a far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso». Tale disposizione costituisce, peraltro, norma di grande riforma economico-sociale che anche le Regioni a statuto speciale debbono osservare (in questo senso, Corte cost. n. 172 del 2018; n. 189 del 2016).
Il fatto che l’elaborazione del piano paesaggistico richieda una valutazione e comparazione unitaria della pluralità di interessi che insistono sul territorio emerge anche dall’assetto delle competenze e dalle forme partecipative previste dal Codice, queste ultime (art. 144 d. lgs. n. 42 del 2004) inserite nelle fasi di adozione ed approvazione con un grado diverso (cfr. C.G.A.R.S. n. 207 del 2019).
9.5.3.- Alla stessa stregua è destituita di fondamento l’affermazione delle parti intervenienti volta a sostenere che con l’atto di approvazione l’Assessore regionale avrebbe posto in essere una sorta di ratifica/convalida del precedente operato dell’organo dirigenziale, non foss’altro che per l’assenza, nell’atto di approvazione, di ogni riferimento all’esercizio di tale potere di secondo grado, che, ove pur ritenuto ammissibile, avrebbe dovuto essere espresso, motivato ed esercitato entro un termine ragionevole.
10.- Alla luce delle suesposte considerazioni, assorbito ogni altro motivo, il ricorso deve essere accolto in ragione della illegittimità per difetto di competenza dirigenziale del decreto di adozione del piano, con conseguente caducazione, nei sensi appresso specificati, degli atti impugnati.
11.1.- Il Collegio deve adesso farsi carico di modulare la statuizione di annullamento sul rilievo che la domanda caducatoria risulta essere stata proposta dalla società ricorrente limitatamente alle aree di sua proprietà incise dallo strumento pianificatorio.
11.2.- E’ del tutto irrilevante che la società La Residenziale s.r.l. abbia formulato la domanda di annullamento nei limiti del proprio interesse: nel caso di specie, il vizio di incompetenza che involge il provvedimento di adozione, il quale costituisce presupposto indefettibile del successivo atto approvativo, dovendosi riesercitare in toto il potere, è idoneo ad erodere in radice e travolgere (cfr. Cons. St., Ad. Pl. n.1 del 1983) le successive determinazioni (cfr. C.G.A.R.S. n. 960 del 2010 con riferimento agli effetti sul p.r.g. dell’illegittimo conferimento dell’incarico di revisione): con la conseguenza che, sul piano dell’estensione degli effetti del giudicato, si deve fare applicazione dell’orientamento secondo cui esso fa stato erga omnes in tutti i casi in cui venga annullato un atto a contenuto generale ed inscindibile (T.A.R. Sicilia, Palermo, n. 2407 del 2011). Tale conclusione rende infondata l’eccezione di inammissibilità degli atti di intervento ad opponendum, sollevata dalla parte ricorrente in considerazione che l’eventuale annullamento del piano nessun effetto avrebbe spiegato sui territori dei Comuni intervenienti.
12.1.- Nondimeno, sul piano degli effetti temporali dell’annullamento una puntualizzazione deve essere effettuata.
12.2.- Il decreto approvativo del piano ha evidenziato che:
– l’approvazione dello stesso ha comportato l’obbligo per i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo, degli immobili ricadenti nelle aree dichiarate di notevole interesse paesaggistico di eseguire soltanto le opere conformi alle previsioni di detto strumento e di acquisire preventivamente la relativa autorizzazione della competente Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali;
– che «ai sensi dell’art. 145 comma 3 del d. lgs. n. 42 del 2004, le previsioni del piano paesaggistico sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni interessati e per qualsiasi altro strumento di pianificazione territoriale e sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabilendo norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli stessi da effettuarsi entro 24 mesi dalla data di pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana».
12.3.- E’ del tutto evidente che l’annullamento integrale del piano paesaggistico produce, quale effetto immediato, la caducazione non solo dell’organico sistema di regole d’uso in funzione dei valori tutelati alle quali il territorio dell’Ambito 9 della provincia di Messina è stato sottoposto, ma anche dei limiti per gli strumenti urbanistici degli enti locali e per gli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore, con conseguente grave pregiudizio per l’interesse pubblico, obiettivamente non proporzionato se sovrapposto all’interesse particolare, limitato nello spazio, qui azionato.
12.4.- L’azzeramento immediato delle prescrizioni dettate per la provincia di Messina senza consentire all’Autorità paesaggistica una riedizione del potere «a bocce ferme» darebbe luogo ad un pregiudizio urbanistico-ambientale grave e certo per quel territorio, che ovviamente, la sentenza, nei limiti degli strumenti processuali a disposizione, deve evitare, in presenza di «una impellente necessità di tutelare uno o più principi costituzionali i quali, altrimenti, risulterebbero irrimediabilmente compromessi.
Verrebbe, ancora, irrimediabilmente pregiudicata «la funzione di strumento di ricognizione del territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche nell’ottica dello sviluppo sostenibile e dell’uso consapevole del suolo, in modo da poter consentire l’individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio» (Corte cost. n. 172 del 2018).
13.- Ciò impone, come accennato, di modulare sul piano temporale gli effetti della decisione giurisdizionale (cfr. Cons. St. n. 2755 del 2011; Cons., St. Ad. Pl., n. 13 del 2017; C.G.U.E. C-41/11, Inter-Environnement Wallonie; C.G.U.E., C-379/15, Association France Nature Environnement; C.G.U.E., 5 giugno 1973, causa C-81/72, Commissione delle Comunità Europee c. Consiglio delle Comunità Europee; C.G.U.E., 25 febbraio 1999, causa C-164/97, Parlamento europeo c. Consiglio dell’Unione europea; art. 1 cod. proc. amm.; Comunicazione della Commissione del 28.4.2017).
14.- Tale soluzione, oltre a rendersi necessaria al fine di mantenere la res adhuc integra in vista del riesercizio del potere, non contrasta neppure con gli interessi azionati con il ricorso. Deve essere ricordato, infatti, che:
– la ricorrente (società a responsabilità limitata) ha chiesto l’annullamento in parte qua del piano al fine di soddisfare un interesse imprenditoriale il quale non può astrattamente disgiungersi dalle esigenze di sostenibilità e tutela ambientale cui la tutela paesaggistica è preordinata;
– la ricorrente – a parte la doglianza sul vincolo boschivo – ha censurato unicamente vizi procedimentali, sicché ha sostanzialmente invocato una decisione della p.a. da assumersi correttamente (anche sul piano della competenza degli organi preposti);
– la connessione tra il piano paesaggistico approvato e gli effetti negativi che si produrrebbero sul progetto ammesso al P.R.U.S.S.T. è stata solo labialmente accennata, in assenza peraltro di documentazione idonea a provare che, effettivamente, il relativo procedimento, avviato il 10 giugno 2010, sia stato definito.
15.- Conclusivamente, poiché l’ordinamento riconosce la possibilità di graduare l’efficacia delle decisioni di annullamento di un atto amministrativo (cfr. Cons. St. n. 2755 del 2011, cit.) e considerato che il piano impugnato rileva anche ai fini del rispetto della normativa ambientale europea (cfr. art. 36 delle Norme di attuazione del medesimo piano) altrimenti violata, il Collegio deve disporre che la integrale caducazione dei provvedimenti impugnati sia differita, in avanti, fino alla ri-adozione delle eventuali misure di salvaguardia (art. 143, c. 9 d.lgs. n. 42 del 2004) da parte dell’Assessorato regionale dei beni culturali e, comunque, fino a non oltre 180 giorni dalla pubblicazione della presente sentenza, periodo nel quale essa spiega unicamente effetti conformativi.
Resta inteso che in attesa della rinnovata emanazione del nuovo strumento pianificatorio nel rispetto della disciplina di settore e comunque fino al termine sopra indicato rimangono ferme le prescrizioni del piano impugnato così come resta inteso che la presente sentenza non produce ulteriori conseguenze, sulla legittimità e sulla efficacia di qualsiasi atto o provvedimento che sia stato emesso in applicazione o a seguito del medesimo piano, ovvero che sia emesso fino a quando siano approvate le nuove misure ovvero nel termine di cui sopra.
16.- L’accoglimento della domanda di annullamento per vizio di incompetenza, con il conseguente necessario riesercizio del potere, esclude allo stato la sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno.
17.- La peculiarità delle questioni trattate integra i presupposti per disporre la compensazione delle spese tra tutte le parti, comprese quelle intervenienti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione prima), accoglie il ricorso nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati con le precisazioni nella stessa motivazione indicate, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nelle camere di consiglio del giorno 17 gennaio 2019 e del giorno 28 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:
Pancrazio Maria Savasta, Presidente
Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore
Giuseppina Alessandra Sidoti, Primo Referendario
L’ESTENSORE
Giuseppe La Greca
IL PRESIDENTE
Pancrazio Maria Savasta
IL SEGRETARIO