Disegno di legge costituzionale “Soppressione di enti intermedi”
CARLO RAPICAVOLI*
Il Consiglio dei Ministri ha approvato nella seduta di giovedì 8 settembre, su proposta del Presidente del Consiglio e dei Ministri per le riforme ed il federalismo e per la semplificazione normativa, il disegno di legge costituzionale che disciplina il procedimento di soppressione della provincia quale ente locale statale.
I CONTENUTI
Il disegno di legge costituzionale prevede:
1) La soppressione di ogni riferimento testuale alle Province contenuto nella Costituzione;
2) L’attribuzione alle Regioni, previa intesa con il Consiglio delle autonomie locali, della competenza ad istituire sull’intero territorio regionale forme associative fra i Comuni per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta nonché definirne gli organi, le funzioni e la legislazione elettorale;
3) La previsione, in sede di prima applicazione, entro un anno dalla data in entrata in vigore della legge costituzionale, dell’istituzione da parte delle Regioni delle forme associative fra i Comuni.
4) La soppressione Province alla data di cessazione del mandato amministrativo di ciascuna di esse in corso alla data di scadenza del termine del periodo transitorio (un anno dall’entrata in vigore della legge costituzionale);
5) In caso di inerzia delle Regioni, i Comuni ricadenti nel territorio delle province soppresse sono costituiti in unione di comuni, ai sensi della normativa vigente, per lo svolgimento delle funzioni di governo di area vasta già esercitate dalle Province;
6) La successione dell’unione di comuni alla provincia in ogni rapporto giuridico, anche di lavoro, esistente alla data di soppressione di ciascuna provincia;
7) La soppressione da parte delle Regioni di enti, agenzie e organismi, comunque denominati, che svolgono funzioni di governo di area vasta e il divieto di istituirne di nuovi;
8) L’applicazione delle disposizioni anche alle Province delle Regioni a statuto speciale, fatta eccezione per quelle autonome di Trento e di Bolzano;
9) La razionalizzazione da parte dello Stato della presenza dei propri organi periferici, adeguandola alla determinazione delle leggi regionali;
10) La riduzione dei costi complessivi degli organi politici e amministrativi in ciascuna Regione.
VALUTAZIONI CRITICHE
L’obiettivo reale che si intende perseguire con la proposta di riforma costituzionale risulta davvero incomprensibile.
Non può essere l’obiettivo che tutti si aspettavano cioè della razionalizzazione e semplificazione dell’ordinamento dello Stato per le motivazioni che di seguito si cercherà di illustrare.
L’ORGANIZZAZIONE DELLO STATO
Il progetto di riforma costituzionale prevede che le Regioni debbano istituire sull’intero territorio regionale forme associative fra i Comuni per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta nonché definirne gli organi, le funzioni e la legislazione elettorale.
Si tratta di un obbligo, tanto che in caso di inerzia delle Regioni, i Comuni ricadenti nel territorio delle province soppresse sono costituiti ex lege in unione di comuni, ai sensi della normativa vigente, per lo svolgimento delle funzioni di governo di area vasta già esercitate dalle Province.
Se ne deduce chiaramente che:
1) Si ribadisce con legge costituzionale il ruolo essenziale di un soggetto istituzionale che assicuri il livello intermedio di governo del territorio fra la Regione ed il Comune;
2) Che a tale soggetto istituzionale debbano essere obbligatoriamente attribuite le “funzioni di governo di area vasta”, tanto che, con legge costituzionale, si sancisce la soppressione da parte delle Regioni di enti, agenzie e organismi, comunque denominati, che svolgono funzioni di governo di area vasta e il divieto di istituirne di nuovi.
Allora perché sopprimere le Province che per storia, dimensioni e struttura rappresentano l’Ente “naturalmente” vocato a svolgere tali funzioni?
Al riguardo va affermato con forza come non sia più tollerabile utilizzare le Province per riforme ‘bandiera’, che portano allo Stato risparmi insignificanti e che servono solo a non affrontare in maniera seria il riordino istituzionale e ad eludere il tema della riorganizzazione dello Stato e la riduzione drastica dei costi della politica.
Non sarebbe stato più opportuno, più serio, più credibile dettare norme – anche di rango costituzionale a prevenire gli abusi che lo stesso legislatore, con la creazione recente di nuove Province ha commesso – contenenti criteri e modalità per la ridefinizione dei confini provinciali in modo che il territorio di ciascuna Provincia abbia una estensione e comprenda una popolazione tale da consentire l’ottimale esercizio delle funzioni previste per il livello di governo di area vasta riducendo così il numero complessivo delle attuali Province?
LA RAPPRESENTATIVITA’ DEMOCRATICA
Vi è la diffusa consapevolezza che l’opinione pubblica non accetta più che vi siano evidenti sprechi nella spesa pubblica, e che parte di detti sprechi siano stati individuati nei “costi della politica”.
Appare evidente che una ben orchestrata campagna di stampa tende ad individuare negli Enti Locali, e segnatamente nell’Ente Provincia, il luogo ove si anniderebbero detti sprechi.
Ma non è accettabile, che per questo, si intervenga in modo così maldestro nella definizione costituzionale dell’ordinamento della Repubblica.
Non si può ridisegnare l’assetto istituzionale del sistema democratico al di fuori di una visione di insieme che eviti il crearsi di squilibri e asimmetrie nel rapporto fra i cittadini e lo Stato.
E’ letteralmente folle decidere sulla persistenza o la cancellazione di gangli vitali dell’articolazione statale sulla base di meri criteri di convenienza politica, ideologica o meramente economica (tutta da dimostrare quest’ultima) anziché in riferimento ad una verifica dell’effettiva necessità del loro mantenimento o eliminazione in rapporto alle esigenze per le quali essi sono stati creati.
Qui non sono in gioco gli interessi privati di un numero ristretto di persone, quanto piuttosto il modo di essere e di funzionare dello Stato.
L’intervento proposto implica una vulnerazione istituzionale senza precedenti.
Guai ad assimilare e confondere i costi della politica con i costi della democrazia; oggi si rinuncia alla democrazia solo perché non si è capaci di far pagare le tasse a chi dovrebbe farlo.
Il livello di governo provinciale risulta connaturato con l’identità socio culturale, con la storia stessa dell’Italia e soprattutto è l’unico in grado di assicurare ai Comuni, anche quelli più piccoli, di svolgere la loro attività ed erogare i servizi nel modo migliore.
E’ assurdo vanificare, ricercando in modo strumentale un facile consenso, un percorso su cui l’intero Paese si è indirizzato, facendo delle Province un presidio fondamentale della Repubblica fondata sulle Autonomie locali.
Va, infatti, piuttosto valorizzato il ruolo delle Province come presidio democratico del territorio provinciale: una comunità che si organizza a livello provinciale in tutti i suoi aspetti (economico, sindacale, politico, religioso, associativo…) deve essere governata da un’istituzione democraticamente rappresentativa, attraverso l’elezione diretta degli organi di governo.
Con la “riforma” prefigurata dal disegno di legge costituzionale, è vero, si “risparmierebbe” l’elezione di Presidenti di Provincia e di consigli provinciali: ma siamo sicuri – come ricorda il prof. Onida – che l’accentramento politico in capo alla Regione, che ne risulterebbe, sia una soluzione soddisfacente?
Uno dei timori e dei rischi che da sempre caratterizzano il nostro sistema delle autonomie è quello del “centralismo” regionale.
Non è affatto detto che un semplice decentramento amministrativo della Regione sia in grado di soddisfare le aspirazioni di autogoverno delle popolazioni.
LA (PRESUNTA) RIDUZIONE DEI COSTI
Se l’obiettivo è quello dichiarato di “riduzione dei costi complessivi degli organi politici e amministrativi in ciascuna Regione”, senza peraltro specificarne l’entità, allora appare ancor più incomprensibile la scelta di procedere ad una revisione costituzionale poco o per nulla organica, priva di qualsiasi approfondimento.
E’ stato da tempo da più parti ribadita l’esigenza di procedere ad un forte riordino istituzionale che consenta di semplificare la pubblica amministrazione, individuando le funzioni fondamentali di Comuni e Province e riorganizzando in modo organico tutte le funzioni amministrative intorno alle istituzioni che compongono la Repubblica, colpendo le reali inefficienze e superando enti e strutture ridondanti a livello nazionale e a livello regionale, che non hanno una diretta legittimazione democratica.
Il processo di attuazione del federalismo fiscale avrebbe dovuto imporre una coerente individuazione delle funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane e un profondo ripensamento dell’adeguatezza dimensionale di ogni livello di governo affinché le istituzioni territoriali possano esercitare effettivamente le loro funzioni in autonomia e responsabilità. Invertendo quel processo caratterizzato negli ultimi anni sempre più dal centralismo regionale che di fatto ha parzialmente vanificato il processo di decentramento amministrativo inaugurato nella seconda metà degli anni ’90.
Bisogna procedere ad un forte riordino istituzionale che consenta di semplificare la pubblica amministrazione, individuando le funzioni fondamentali di Comuni e Province e riorganizzando in modo organico tutte le funzioni amministrative intorno alle istituzioni che compongono la Repubblica, colpendo le reali inefficienze e superando enti e strutture ridondanti a livello nazionale e a livello regionale, che non hanno una diretta legittimazione democratica.
Non è accettabile che vengano continuamente presi di mira le spese connesse con l’esistenza di una rete di poteri istituzionali decentrati – i Comuni e le Province – che sono espressione delle peculiarità storiche dei territori e l’essenza stessa della democrazia e al contrario non emerge alcuna volontà di procedere alla revisione della legislazione per la soppressione effettiva di tutte le strutture, gli enti o gli uffici che esercitano funzioni riconducibili agli Enti Locali (ATO acque e rifiuti, consorzi, agenzie, enti strumentali, uffici statali e regionali decentrati a livello provinciale,…), lontani dai cittadini, non conosciuti e difficilmente controllabili.
La “riduzione dei costi complessivi degli organi politici e amministrativi in ciascuna Regione” si sarebbe potuta ottenere in tempi rapidi e certi attraverso:
1) l’emanazione di norme per evitare il proliferare dei vari organismi intercomunali (società, consorzi, agenzie, ecc.), riconducendo ogni competenza e funzione alle assemblee elettive;
2) l’emanazione di norme per chiarire le competenze degli Enti locali tutti, e non solo delle province, attraverso il trasferimento di funzioni e compiti agli Enti Locali tutti, in stretta connessione con le norme del federalismo fiscale (art. 118 della Costituzione) e la riforma oggi in itinere del Testo Unico sull’Ordinamento degli Enti Locali;
3) la riorganizzazione degli uffici periferici dello Stato intorno alle Province e la soppressione degli Uffici statali decentrati ed il conseguente trasferimento delle relative funzioni a favore delle Province in attuazione del Federalismo:
– uffici scolastici provinciali
– motorizzazione civile
– direzioni provinciali del lavoro
– consorzi dei bacini imbriferi montani di cui alla legge 27 dicembre 1953, n. 939
– agenzie del territorio
4) la soppressione di tutti gli enti strumentali e il divieto di costituire o mantenere di tutti quegli enti o uffici che esercitano funzioni riconducibili agli Enti Locali;
5) l’obbligo di trasferimento a Comuni e Province di tutte le funzioni amministrative in applicazione del principio di sussidiarietà e la contestuale individuazione e trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie a garantirne l’esercizio previa concertazione con le Autonomie locali; conseguentemente tutte le funzioni statali e regionali che non attengono ad esigenze unitarie per la collettività ed il territorio nazionale e regionale, devono essere conferite alle province e ai comuni secondo le rispettive dimensioni territoriali associative ed organizzative.
6) il trasferimento alle Province delle funzioni oggi svolte da Enti (ATO, ATER, ESU, Consorzi di Bonifica, Enti Parco Regionali, ecc.) con un risparmio immediato di costi riferiti a Presidenti, Consiglieri di Amministrazione, staff, Direttori, quantificabili in cifre ben superiori a quelle solo stimate derivanti dalla soppressione delle Province e, soprattutto, rapidamente riscontrabili.
CONCLUSIONI
Fortunatamente i padri costituenti hanno previsto all’art. 138 della Costituzione una “procedura rafforzata” per le modifiche alla Costituzione e per l’emanazione di leggi costituzionali.
Il procedimento legislativo impone maggioranze qualificate ed un congruo tempo di riflessione ed approfondimento.
E’ auspicabile che il Parlamento ne faccia buon uso.
Disegno di legge costituzionale
“Soppressione di enti intermedi”
Art. 1
(Soppressione del livello territoriale di governo provinciale)
1. Alla rubrica del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione, la parola: “Province” è sostituita dalle seguenti: “Città metropolitane”.
2. All’articolo 114 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al primo comma, sono soppresse le parole: “dalle Province,”;
b) al secondo comma, sono soppresse le parole: “le Province,”.
3. All’articolo 117, secondo comma, della Costituzione, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) alla lettera p), sono soppresse le seguenti parole: “, Province”;
b) al sesto comma, sono soppresse le seguenti parole: “, le Province”.
4. All’articolo 118 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al primo comma, sono soppresse le seguenti parole: “Province,”;
b) al secondo comma, sono soppresse le seguenti parole: “, le Province”;
c) al quarto comma, sono soppresse le seguenti parole: “, le Province”.
5. All’articolo 119 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al primo comma, sono soppresse le seguenti parole: “le Province,”;
b) al secondo comma, sono soppresse le seguenti parole: “le Province,”;
c) al quarto comma, sono soppresse le seguenti parole: “alle Province,”;
d) al quinto comma, sono soppresse le seguenti parole: “Province,”;
e) al sesto comma, sono soppresse le seguenti parole: “le Province,”;
6. All’articolo 120, secondo comma, della Costituzione, sono soppresse le seguenti parole: “, delle Province”.
7. All’articolo 132 della Costituzione, il secondo comma è soppresso.
8. All’articolo 133 della Costituzione, il primo comma è soppresso.
Art. 2
(Competenza legislativa regionale in tema di governo di area vasta)
1. All’articolo 117, quarto comma della Costituzione, è premesso il seguente periodo: «Spetta alla legge regionale, adottata previa intesa con il Consiglio delle autonomie locali di cui all’articolo 123, istituire sull’intero territorio regionale forme associative fra i Comuni per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta nonché definirne gli organi, le funzioni e la legislazione elettorale.».
Art. 3
(Disposizioni finali e transitorie)
1. In sede di prima applicazione, entro un anno dalla data in entrata in vigore della presente legge costituzionale, le Regioni prevedono l’istituzione delle forme associative di cui all’articolo 117, quarto comma, primo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 2 della presente legge costituzionale. Alla data di cessazione del mandato amministrativo delle singole province in corso alla data di scadenza del termine di cui al primo periodo, le stesse sono soppresse e sono contestualmente istituite le forme associative previste dalle rispettive leggi regionali.
2. Fatta salva la potestà legislativa di cui all’articolo 117, quarto comma, primo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, in caso di mancata entrata in vigore della legge regionale di cui al comma 1, sono soppresse le Province della Regione interessata, con efficacia a decorrere dalla data di cessazione del mandato amministrativo in corso alla data di scadenza del termine di cui al comma 1. Contestualmente alla soppressione di cui al primo periodo, i Comuni ricadenti nel territorio delle province soppresse sono costituiti in unione di comuni, ai sensi della normativa vigente, per lo svolgimento delle funzioni di governo di area vasta già esercitate dalle Province. L’unione di comuni succede alla provincia in ogni rapporto giuridico, anche di lavoro, esistente alla data di soppressione di ciascuna provincia.
3. Le disposizioni di cui all’articolo 1 della presente legge costituzionale sono efficaci decorso un anno dalla data di entrata in vigore delle presente legge costituzionale e, comunque, alla data di soppressione delle province ai sensi dei commi 1 e 2 del presente articolo.
4. Le Regioni sopprimono gli enti, le agenzie e gli organismi, comunque denominati, che svolgono, alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, funzioni di governo di area vasta. Tali funzioni spettano alle forme associative di cui all’articolo 117, comma quarto, primo periodo,della Costituzione, come modificato dalla presente legge costituzionale, o alle unioni di comuni di cui al comma 2 del presente articolo. Le Regioni non possono istituire enti, agenzie ed organismi, comunque denominati, per lo svolgimento di funzioni di governo di area vasta.
5. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, con legge dello Stato, la disciplina concernente l’autonomia finanziaria e tributaria di Regioni e Comuni è adeguata a quanto previsto dalla presente legge.
6. Le disposizioni di cui alla presente legge costituzionale si applicano alle Province delle Regioni a statuto speciale, fatta eccezione per quelle autonome di Trento e di Bolzano.
7. Lo Stato, con propria legge, provvede a razionalizzare la presenza dei propri organi periferici, adeguandola alla determinazione delle leggi regionali adottate ai sensi del comma 1 della presente legge costituzionale.
8. Dalla attuazione della presente legge costituzionale deve derivare in ogni Regione una riduzione dei costi complessivi degli organi politici e amministrativi.
* Direttore Generale e Coordinatore dell’Area Gestione del Territorio della Provincia di Treviso