INTERVENTO EDILIZIO NON REALIZZATO O NON ULTIMATO E DIRITTO DEL COSTRUTTORE ALLA RESTITUZIONE DEGLI ONERI VERSATI
Alberto Salmaso*
In occasione del rilascio del permesso di costruire il privato interessato alla realizzazione dell’intervento è tenuto a versare i corrispondenti oneri all’Amministrazione Comunale a titolo di contributo per l’edificazione.
Il contributo per il rilascio del permesso di costruire, disciplinato dall’art. 16 del DPR n. 380 del 2001, costituisce un "corrispettivo di diritto pubblico" che rappresenta una forma di partecipazione alle spese pubbliche con caratteri atipici, collegata all’attività di trasformazione del territorio, la cui misura è proporzionata alla natura e rilevanza dell’intervento, nonché al suo grado di incidenza sull’assetto del territorio.
Tale obbligo accessorio è destinato ad incidere quindi in maniera sensibile sull’equilibrio economico delle operazioni immobiliari e sulle corrispondenti valutazioni imprenditoriali, soprattutto per gli interventi di maggiore rilevanza.
Nel caso in cui l’intervento edilizio assentito non venga effettivamente iniziato, con rinuncia totale o parziale, da parte del privato, alla sua realizzazione, per principio generale sussiste in capo al richiedente il diritto alla restituzione degli oneri: se il territorio non subisce alcuna trasformazione, venendo meno la ragione della corresponsione originaria, non vi è motivo di imporre al privato il sacrificio economico corrispondente.
La mancata realizzazione di un intervento edilizio assentito “sulla carta” dalla P.A. è un’evenienza che in questi anni si è verificata piuttosto frequentemente, soprattutto per ragioni di ordine economico – finanziario legate alla situazione complessiva del settore dell’edilizia.
Come affermato dalla giurisprudenza, allorché il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire, ovvero quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla Pubblica Amministrazione, anche ai sensi dell’art. 2033 o, comunque, dell’art. 2041 del codice civile, l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e, conseguentemente, il diritto del privato a pretenderne il rimborso.
Quando ciò si verifica, la Pubblica Amministrazione si trova a dover restituire, evidentemente malvolentieri, somme anche ingenti già inserite in bilancio, con la conseguenza che la pretesa alla restituzione spesso determina contenziosi e ritardi, legati a condotte strumentali da parte degli enti pubblici, fonti di ulteriori pregiudizi per l’imprenditore.
Peraltro, sulle somme da restituire è ragionevole ritenere che spettino al privato anche gli interessi legali, in applicazione dei principi ordinari sul pagamento indebito.
Le situazioni che possono verificarsi sono molteplici.
a) Nell’evenienza in cui non sia nemmeno iniziato l’intervento, e pertanto non sia avvenuta alcuna trasformazione edilizia, il diritto alla restituzione degli oneri è integrale e non pone particolari problemi.
b) Quando, invece, l’intervento edilizio sia stato avviato, ma eseguito solo in parte, la giurisprudenza tende a riconoscere il diritto alla restituzione dell’importo, pro quota, in capo al privato titolare del permesso di costruire.
Le sentenze affermano il principio per cui l’importo degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione è correlato all’oggetto dell’intervento, e pertanto l’avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie comporta il sorgere, in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo ed alla restituzione della quota di esso che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata.
L’Amministrazione, ai fini del rimborso, dovrà quindi svolgere un’istruttoria tecnica e ricalcolare il contributo da restituire.
c) Un’ipotesi particolare si ha poi quando l’edificazione non sia realizzata, ma siano già state iniziate le opere di cantiere con gli scavi per le fondamenta.
In questo caso, sussiste sì il diritto alla restituzione, ma esso va opportunamente contemperato con l’interesse pubblico al ripristino dell’area interessata dall’intervento.
L’esecuzione delle attività preparatorie delle edificazioni non è “neutra” per il territorio, e realizza effetti comunque significativi dal punto di vista edilizio: si pensi alle movimentazioni di terra per la realizzazione di un centro commerciale o di un grande complesso residenziale.
In tale circostanza, i giudici chiamati a dirimere la questione della pretesa del privato alla restituzione degli oneri hanno ritenuto che sarebbe iniquo che il privato recuperasse per intero, magari anche col beneficio degli interessi, la somma versata, lasciando sostanzialmente all’amministrazione l’onere di ripristinare quanto da lui avviato e non completato.
Per ovviare a tale conseguenza, la P.A. ha, alternativamente, la facoltà di:
– riconoscere la restituzione integrale, subordinandola alla remissione in pristino dell’area di cantiere;
– dedurre dal contributo l’importo necessario al ripristino;
– concedere la restituzione integrale, ma richiedere che il privato presti idonea garanzia finanziaria per il ripristino, che la P.A. potrà attivare in caso di inerzia nell’attività di risistemazione del sito.
Pertanto, solo l’azzeramento della trasformazione territoriale effettuata in previsione dell’edificazione giustifica la restituzione degli oneri al privato, assicurando l’effettivo “pareggio” tra l’interesse del costruttore che rinunci al permesso di costruire e quello della collettività all’integrità del territorio: tale soluzione comporta un apprezzabile bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati coinvolti.
* Militerni & Associati
PUBBLICATO SU AMBIENTEDIRITTO.IT – 19 FEBBRAIO 2018 – ANNO XVIII
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