La “normale pratica industriale”: i trattamenti inclusi dal DM 161/2012 sui materiali da scavo
SONIA ROSOLEN*
Il DM sulla gestione dei materiali da scavo
Lo scorso 6 ottobre è entrato in vigore il tanto atteso DM sulla gestione delle terre e rocce da scavo che, in attuazione dell’art. 49 del d.l. 1/2012, ha abrogato l’art. 186 d.lgs. 152/2006. Il DM 121/2012 stabilisce i criteri qualitativi da soddisfare affinché i “materiali di scavo” siano considerati sottoprodotti e non rifiuti ed individua le procedure e le modalità affinché la gestione e l’utilizzo dei suddetti materiali avvenga senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente.
Il DM ha accorpato nella medesima regolamentazione non solo le terre e rocce da scavo, ma anche i materiali litoidi e lapidei. Oggetto del decreto è infatti la disciplina dei “materiali da scavo”, intendendosi con tale locuzione:
a) il suolo o sottosuolo, con eventuali presenze di riporto, derivanti dalla realizzazione di un’opera quali, a titolo esemplificativo: i) scavi in genere (sbancamento, fondazioni, trincee, ecc.); ii) perforazione, trivellazione, palificazione, consolidamento, ecc.; iii) opere infrastrutturali in generale (galleria, diga, strada, ecc.); iv) rimozione e livellamento di opere in terra;
b) materiali litoidi, in genere e comunque tutte le altre plausibili frazioni granulometriche provenienti da escavazioni effettuate negli alvei, sia dei corpi idrici superficiali che del reticolo idrico scolante, in zone golenali dei corsi d’acqua, spiagge, fondali lacustri e marini;
c) residui di lavorazione di materiali lapidei (marmi, graniti, pietre, ecc.), anche non connessi alla realizzazione di un’opera e non contenenti sostanze pericolose (quali ad esempio flocculanti con acrilamide o poliacrilamide).
A beneficio di tutti gli operatori del settore, il DM chiarisce inoltre che i materiali da scavo possono contenere – sempreché la composizione media dell’intera massa non presenti concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti massimi previsti dal regolamento – materiali quali calcestruzzo, bentonite, polivinilcloruro (PVC), vetroresina, miscele cementizie e additivi per scavo meccanizzato. La presenza di alcuni materiali estranei, frammisti alle terre e rocce da scavo, non determinerà più tout court l’esclusione dall’applicazione della normativa in deroga a quella sui rifiuti1.
Quando i materiali da scavo possono considerarsi sottoprodotti
Riprendendo sostanzialmente il contenuto dell’art. 184 bis d.lgs. 152/2006, che individua i requisiti che devono essere soddisfatti affinché determinati materiali possano definirsi sottoprodotti2, l’art. 4 del DM sottrae dall’applicazione della disciplina sui rifiuti il materiale da scavo che possa considerarsi sottoprodotto, in quanto:
a) generato durante la realizzazione di un’opera, di cui costituisce parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale;
b) utilizzato in conformità al Piano di Utilizzo: i) nel corso dell’esecuzione della stessa opera, nel quale è stato generato, o di un’opera diversa, per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, ripascimenti, interventi a mare, miglioramenti fondiari o viari oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali; ii) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava;
c) idoneo ad essere utilizzato direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla “normale pratica industriale”;
d) per le modalità di utilizzo specifico, soddisfa i requisiti di qualità ambientale di cui all’allegato 4 del DM medesimo.
Oltre alla gestione dei materiali conformemente al Piano di Utilizzo – per il quale il DM stabilisce l’iter di presentazione, approvazione e modifica -, altro requisito fondamentale per la sottrazione dei materiali da scavo alla normativa sui rifiuti è l’utilizzo diretto, senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla “normale pratica industriale”.
La “normale pratica industriale” per i materiali da scavo
Il concetto di “normale pratica industriale”, introdotto dall’art. 5 della Direttiva 98/2008/CE e ripreso dal legislatore italiano, ha suscitato fin da principio forti interrogativi data la sua indeterminatezza e fumosità3. Al fine di interpretare correttamente la suddetta locuzione4, si attendevano pertanto con favore (e timore) le prime indicazioni da parte del Ministero dell’ambiente ai sensi del c. 2 dell’art. 184 bis d.lgs. 152/2006, nonché le prime pronunce giurisprudenziali sul tema.
Le istruzioni regolamentari, a livello nazionale5, sono finalmente pervenute con il DM 121/2012. L’allegato 3 del decreto chiarisce infatti che: “costituiscono un trattamento di normale pratica industriale quelle operazioni, anche condotte non singolarmente, alle quali può essere sottoposto il materiale da scavo, finalizzate al miglioramento delle sue caratteristiche merceologiche per renderne l’utilizzo maggiormente produttivo e tecnicamente efficace. Tali operazioni in ogni caso devono fare salvo il rispetto dei requisiti previsti per i sottoprodotti, dei requisiti di qualità ambientale e garantire l’utilizzo del materiale da scavo conformemente ai criteri tecnici stabiliti dal progetto”.
Il decreto non si limita peraltro ad una definizione generale e di principio, ma individua specificatamente anche quelle operazioni ordinariamente6 effettuate nella pratica industriale che possono essere ricondotte al concetto di “normale pratica industriale”; nello specifico si tratta delle attività:
• di selezione granulometrica del materiale da scavo;
• di riduzione volumetrica mediante macinazione;
• di stabilizzazione a calce, a cemento o altra forma idoneamente sperimentata per conferire ai materiali da scavo le caratteristiche geotecniche necessarie per il loro utilizzo, anche in termini di umidità;
• di stesa al suolo per consentire l’asciugatura e la maturazione del materiale da scavo al fine di conferire allo stesso migliori caratteristiche di movimentazione, l’umidità ottimale e favorire l’eventuale biodegradazione naturale degli additivi utilizzati per consentire le operazioni di scavo;
• di riduzione della presenza nel materiale da scavo degli elementi/materiali antropici (ivi inclusi, a titolo esemplificativo, frammenti di vetroresina, cementiti, bentoniti), eseguita sia a mano che con mezzi meccanici, qualora questi siano riferibili alle necessarie operazioni per esecuzione dell’escavo.
Considerazioni sulla tipologia dei trattamenti ricondotti alla normale pratica industriale
Il DM riconduce “formalmente” alla normale pratica industriale alcuni trattamenti non minimali, che potrebbero anche determinare un mutamento della struttura e della costituzione chimico fisica del materiale prodotto (es. la stabilizzazione a calce, che comporta un miglioramento delle caratteristiche meccaniche, sfrutta l’interazione delle particelle umide dell’argilla con la calce).
L’inclusione di tali trattamenti tra quelli “ordinari”, seppur in linea con l’orientamento comunitario (cfr. Comunicazione 59/20077 e Direttiva 2008/98/CE8 ) e nazionale (cfr. d.l. 171/20089 e Deliberazione della giunta Provinciale di Bolzano n. 189/200910) in tema di sottoprodotti, risulta tuttavia in netto contrasto con la criticata pronuncia della Cassazione penale del maggio di quest’anno (sent. n. 17435/201211), secondo la quale anche le attività minimali di cernita, vagliatura, frantumazione o macinazione, costituendo già di per sé un trattamento, non possono ritenersi comprese tra quelle costituenti la normale pratica industriale e, conseguentemente, i materiali che necessitano di tali operazioni dovrebbero essere sottoposti inevitabilmente alla disciplina in tema di rifiuti.
Le indicazioni fornite dal DM avvalorano invece l’orientamento dottrinale meno restrittivo12 e più allineato con i principi comunitari, secondo il quale non sarebbe possibile circoscrivere eccessivamente la portata della discussa espressione. Alla ”normale pratica industriale” dovrebbero essere ricondotti tutti quei trattamenti che, secondo una prassi consolidata in uno specifico settore di riferimento, caratterizzano un dato ciclo di produzione di beni e che sono sostanzialmente assimilabili a quelli a cui l’impresa sottopone anche il prodotto industriale ricavato dalla materia prima; trattamenti volti ad adeguare e/o integrare il materiale alle specifiche esigenze di produzione, di utilizzo o di commercializzazione.
L’importante principio ricavabile del DM – secondo il quale un trattamento anche non minimale può rientrale nella “normale pratica industriale” e, quindi, non escludere automaticamente un determinato materiale dalla nozione di sottoprodotto – non può che ritenersi determinante nell’interpretazione applicativa dell’art. 184 bis d.lgs. 152/2006. In assenza di ulteriori provvedimenti legislativi e regolamentari, è pertanto auspicabile che le indicazioni fornite dal Ministero per i materiali da scavo possano trovare al più presto accoglimento in giurisprudenza, superando così la precedente pronuncia della Cassazione sul tema.
* Avvocato, Studio Legale GTA
1 Cfr. es. Cass. pen., sent. n. 18364 dell’11.3.2008.
2 Articolo 184-bis d.lgs. 152/2006: «1. E’ un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.
2. Sulla base delle condizioni previste al comma 1, possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. All’adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in conformità a quanto previsto dalla disciplina comunitaria».
3 Muratori, Sottoprodotti: la Suprema Corte in difesa del sistema Tolemaico?, in Ambiente & Sviluppo 7/2012; Maglia, Normale pratica industriale: la contraddittoria e pericolosa interpretazione della Cassazione, in Ambiente & Sviluppo 7/2012; Paone, I sottoprodotti e la nomale pratica industriale: una questione spinosa (nota a Cass. n. 16727/2011), in Ambiente&Sviluppo, n. 7/2012; Amendola, Sottoprodotto e normale pratica industriale: finalmente interviene la Cassazione, in www.lex ambiente.it; Tumbiolo, La Corte di Cassazione si pronuncia sulla nozione di sottoprodotto, trattamento e normale pratica industriale, in www.ambientediritto.it; Gavagnin, La “normale pratica industriale” nell’interpretazione della Cassazione: chiarezza non ancora fatta, in www.ambientediritto.it; Amendola, Sottoprodotti: le prime sentenze e le prime elaborazioni della dottrina, in www.industrieambiente.it; Amendola, Il Quarto decreto correttivo della normativa. Primi appunti: in particolare sull’ambito di applicazione, in www.lexambiente.it; Giampietro, Quando un residuo produttivo va qualificato “sottoprodotto” (e non “rifiuto”) secondo l’art. 5 della direttiva 288/98/CE, in www.ambientediritto.it; Ruga-Riva, Diritto penale dell’ambiente, Torino, 2011, 105.
4 Interpretazione doverosa posto che la giurisprudenza è univoca nel ritenere che l’onere di dimostrare l’effettiva sussistenza di tutte le condizioni di legge per l’applicazione di un regime gestionale di favore rispetto a quello in materia di rifiuti, grava su colui che lo invoca. Cfr. es. Cass. pen. sen. n. 16727/2011 e Cass. pen. sent. n, 15680/20120.
5 A livello provinciale, cfr. Deliberazione della giunta Provinciale di Bolzano n. 189/2009 “criteri per la classificazione di terre e rocce da scavo, anche di gallerie, come sottoprodotti”, la quale al punto 2.5.2. prevede che “il materiale da scavo può essere utilizzato in sostituzione di materie prime in quanto corrisponde a materie elencate nell’elenco prezzi informativi per opere edili e non edili della Provincia autonoma di Bolzano o simile. Il materiale da scavo che ha già le caratteristiche delle materie prime può essere trattato, anche al di fuori del cantiere, nell’ambito della normale pratica industriale per esempio per selezionarlo in singole frazioni, macinarlo, essiccarlo o vagliarlo”.
6 “Deve propendersi, ad avviso del Collegio, per un’interpretazione meno estensiva dell’ambito di operatività della disposizione in esame e tale da escludere dal novero della normale pratica industriale tuti gli interventi manipolativi del residuo diversi da quelli ordinariamente effettuati nel processo produttivo nel quale esso viene utilizzato” (Cass. pen., sent. 17453/2012).
7 Che precisa come la catena del valore di un sottoprodotto preveda spesso una serie di operazioni necessarie per poter rendere il materiale riutilizzabile “dopo la produzione, esso può essere lavato, seccato, raffinato o omogenizzato, lo si può dotare di caratteristiche particolari o aggiungervi altre sostanze necessarie al riutilizzo, può essere oggetto di controlli di qualità..”.
8 Che individua come prioritaria la riduzione della produzione di rifiuti sin dall’origine
9 Cfr. es. l’art. 2 bis del d.l. 171/2008, convertito con l. n. 205/2008, che, in tema di biomasse combustibili in relazione alla vinaccia ed al biogas formatosi nei processi di distillazione, aveva considerato i trattamenti di tipo meccanico-fisico come la cernita e la frantumazione, l’attività di lavaggio, distillazione ed essicazione compatibili con il concetto di sottoprodotto “1. Le vinacce vergini nonché le vinacce esauste ed i loro componenti, bucce, vinaccioli e raspi, derivanti dai processi di vinificazione e di distillazione, che subiscono esclusivamente trattamenti di tipo meccanico fisico, compreso il lavaggio con acqua o l’essiccazione, nonché, previa autorizzazione degli enti competenti per territorio, la pollina, destinati alla combustione nel medesimo ciclo produttivo sono da considerare sottoprodotti soggetti alla disciplina di cui alla sezione 4 della parte II dell’allegato X alla parte quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
2. E’ sottoprodotto della distillazione anche il biogas derivante da processi anaerobici di depurazione delle borlande della distillazione destinato alla combustione nel medesimo ciclo produttivo, ai sensi della sezione 6 della parte II dell’allegato X alla parte quinta del citato decreto legislativo n. 152 del 2006”.
10 Cfr. punto 2.5.2., punto a), della Deliberazione della giunta Provinciale di Bolzano n. 189/2009, la quale prevede che “Il materiale da scavo può essere utilizzato in sostituzione di materie prime in quanto corrisponde a materie elencate nell’elenco prezzi informativi per opere edili e non edili della Provincia autonoma di Bolzano o simile. Il materiale di scavo che ha già le caratteristiche delle materie prime può essere trattato, anche al di fuori del cantiere, nell’ambito della normale pratica industriale per esempio per selezionarlo in singole frazioni, macinarlo, essiccarlo o vagliarlo”.
11 Cfr. Fimiani, Normale pratica industriale: l’intervento è tale solo se rientra tra le operazioni che l’impresa normalmente effettua sulla materia prima sostituita dal sottoprodotto, in Rifiuti, n. 7/2012, pg. 23 e ss.
12 Cfr. Maglia, Normale pratica industriale: la contraddittoria e “pericolosa” interpretazione della Cassazione (nota a Cass. n. 17453/2012), in Ambiente&Sviluppo, n. 7/2012; Muratori, Sottoprodotti: la Suprema Corte in difesa del sistema Tolemaico? (nota a Cass. n. 17453/2012), in Ambiente&Sviluppo, n. 7/2012; Gavagnin, La “normale pratica industriale” nell’interpretazione della Cassazione: chiarezza non ancora fatta, in www.ambientediritto.it.
Pubblicato su AmbienteDiritto.it il 15 novembre 2012