La “vecchia”e la “nuova” Robin Tax: una strada da abbandonare
LUCA BRAGOLI
1. La “vecchia” Robin Tax
La cosiddetta Robin Tax è stata introdotta nel nostro ordinamento con il Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito con la Legge 6 agosto 2008, n. 133, che ha disposto una maggiorazione dell’aliquota IRES del 5,5% (e contestualmente la rivalutazione delle scorte con imposta del 16%) a carico di alcune categorie di operatori economici attivi nel settore dell’energia.
L’imposizione è stata in allora giustificata dalla volontà di colpire gli extra-profitti (cd. windfall profits) nel settore dell’energia, determinati dalla crescita “speculativa” delle quotazioni delle materie prime (in particolare grezzo e gas naturale).
In particolare, la “prima” Robin Tax ha colpito i soggetti con un volume di ricavi, nel periodo di imposta, superiore a 25 milioni di euro, operanti nei settori della: a) ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, b) raffinazione del petrolio, produzione o commercializzazione di benzine, petroli, gasoli per usi vari, oli lubrificanti e residuati, gas di petrolio liquefatto e gas naturale e c) produzione o commercializzazione di energia elettrica.
Allo stesso tempo, la normativa ha imposto un divieto agli operatori economici “incisi” di traslare l’onere derivante dalla maggiorazione d’imposta, sui prezzi al consumo (cd. divieto di traslazione), affidando all’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG) il compito di vigilare sulla puntuale osservanza da parte delle aziende assoggettate a tale divieto e di presentare, entro il 31 dicembre di ciascun anno, una relazione al Parlamento inerente gli effetti della nuova tassazione. Successivamente l’art. 56, comma 3 della legge n. 99 del 9 luglio 2009 (cd. Legge Sviluppo 2009) ha disposto un ulteriore aumento dell’aliquota Ires addizionale di un ulteriore 1% (dal 5,5% al 6,5%).
2. L’attività regolatoria e di controllo dell’AEEG
Al fine di dare esecuzione alle disposizioni legislative introdotte, l’AEEG ha emanato alcuni provvedimenti di natura regolatoria. In primis l’Autorità ha pubblicato la Delibera ARG/com 91/08 del 4 luglio 2008 avente ad oggetto “Disposizioni urgenti in materia di vigilanza sul rispetto del divieto di traslazione della maggiorazione d’imposta di cui all’articolo 81, comma 18, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112)”.
Con tale provvedimento l’ente regolatore ha adottato, in via di urgenza, le prime disposizioni necessarie per avviare la propria attività di vigilanza sull’osservanza del “divieto di traslazione”. In particolare, la Delibera ARG/com n. 91/08 ha previsto che “(…) per un efficace esercizio della suddetta funzione di vigilanza, l’Autorità è tenuta ad esercitare i poteri ad essa attribuiti dalla legge istitutiva (legge n. 481/95); in particolare al fine di garantire il puntuale rispetto del divieto di traslazione della maggiorazione d’imposta occorre che l’Autorità: (…) accerti le eventuali violazioni adottando le dovute misure prescrittive e sanzionatorie in caso di inosservanza delle proprie disposizioni”.
Successivamente il Regolatore ha emesso il documento di consultazione DCO 31/08 del 25 settembre 2008, avente ad oggetto i “Criteri per l’impostazione della vigilanza dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas sul divieto di traslazione nei prezzi al consumo della maggiorazione d’imposta di cui all’art. 81 del D.L. 112/2008, commi da 16 a 18”. In tale documento l’AEEG ha manifestato l’intenzione di ricorrere ad una metodologia di analisi che prevedesse più livelli di approfondimento in sequenza, attraverso l’individuazione di “un indicatore (di primo livello) che consenta di poter concentrare l’attività di analisi (di secondo livello) su soggetti per cui, sulla base del valore assunto dall’indicatore di primo livello, si possa ragionevolmente ritenere che vi sia stata traslazione dell’aumento di imposta nei prezzi”.
Sulla base del DCO 31/08 l’Autorità ha pubblicato la Delibera VIS 109/08 dell’11 dicembre 2008, incentrata sui “Criteri e modalità di verifica del rispetto del divieto di traslazione della maggiorazione di imposta di cui all’art. 81, comma 18, del decreto-legge 25 giugno 2008, convertito con modificazioni in legge 6 agosto 2008, n. 133”. Con tale Delibera, l’Autorità ha dettato agli operatori interessati una serie articolata di prescrizioni relative ai dati da inviare per l’effettuazione della cd. “analisi di primo livello”. In particolare l’art. 3 ha stabilito che “entro 30 giorni dalla data di approvazione del bilancio d’esercizio, gli operatori devono inviarne copia all’Autorità unitamente all’eventuale bilancio consolidato”, indicando anche, nella relativa nota di trasmissione, “l’importo corrispondente all’addizionale di cui al comma 16 dell’art. 81”. Con la delibera VIS 109/08 l’Autorità ha inoltre dettato alcune prescrizioni relative alle verifiche sui dati contabili da comunicarle servendosi delle tabelle allegate alla delibera stessa. In buona sostanza, l’Autorità ha adottato un criterio di controllo basato sulla variazione del differenziale unitario fra costi e ricavi per prodotto o famiglia di prodotti (il c.d. margine di contribuzione diretto), introducendo, di fatto, una presunzione di violazione del divieto di traslazione nel caso di variazione positiva dei citati differenziali.
Con il documento di consultazione DCO n. 18/09 del 6 luglio 2009 avente ad oggetto “Criteri e modalità dell’analisi di secondo livello per l’accertamento della traslazione sui prezzi al consumo della maggiorazione d’imposta (art. 81, commi da 16 a 18 del d.l. 112/2008” l’Autorità ha sottoposto all’esame degli operatori interessati i criteri e le modalità per l’attività di svolgimento dell’analisi di secondo livello (cioè l’attività di verifica da parte dell’AEEG sul rispetto del divieto di traslazione della maggiorazione di imposta sui prezzi al consumo).1
A valle del DCO n. 18/09 è stata pubblicata la Delibera VIS 133/09 del 25 novembre 2009, avente ad oggetto “Criteri e modalità dell’analisi di secondo livello per la verifica del rispetto del divieto di traslazione della maggiorazione di imposta di cui all’articolo 81, comma 18 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni in legge 6 agosto 2008, n. 133; semplificazioni per la vigilanza di primo livello”, con cui l’AEEG ha definito le principali prescrizioni in ordine alle modalità di effettuazione dell’analisi di secondo livello.2
Parallelamente alla definizione del quadro regolatorio l’AEEG ha attivato una intensa attività di controllo. Come evidenziato nella propria Relazione Annuale sull’attività di vigilanza relativa alla Robin Tax, nel 2010 l’Autorità ha sottoposto a “sorveglianza” 525 imprese, da cui sono emersi 113 casi di variazioni dei margini di contribuzione per i quali sono scattati ulteriori verifiche e analisi. Nel corso del 2010 l’Autorità ha inoltre concluso 22 istruttorie su aziende del settore energetico, accertando nove casi di violazione del divieto di traslazione dell’imposta, per un totale complessivo di circa 2 milioni di euro.
3. Il contenzioso legato alla “vecchia” Robin Tax
La regolazione conseguente alle disposizioni introdotte con il D.L. 112/08 e la successiva azione di controllo dell’Autorità hanno costituito l’innesco per un articolato contenzioso con gli operatori prima amministrativo, successivamente tributario ed, in ultimo, costituzionale.
Gli operatori del settore hanno eccepito in generale l’incostituzionalità, sotto diversi profili, dell’intero “impianto normativo” della Robin Tax e hanno contestato l’ampiezza del ruolo ed i poteri dell’Autorità nell’attività di controllo sul divieto di traslazione dell’imposta (in particolare quello sanzionatorio), nonché i criteri e le modalità di implementazione di tale attività adottati con le proprie deliberazioni.
Dal punto di vista della costituzionalità, gli operatori ricorrenti hanno lamentato profili di illegittimità lato sensu procedurale, dal momento che non sarebbero sussistiti i presupposti di necessità e urgenza per l’adozione, tramite decreto legge, delle norme introdotte con il Decreto Legge n. 112/08 e sostanziale, poiché le disposizioni impugnate violerebbero il principio della libertà di iniziativa economica (artt. 3 e 41 Cost.). Inoltre la “perequazione tariffaria” introdotta non avrebbe effetti sulla capacità contributiva effettiva dei soggetti colpiti dall’aumento di imposta ma su una “capacità media e astrattamente ipotizzata” (artt. 3, 23 e 53 Costituzione). In ultimo alcuni operatori hanno evidenziato come le disposizioni relative alla cd. Robin Tax presentino profili di contrasto con la normativa Ue avendo effetti distorsivi della concorrenza (con la possibile configurazione di un aiuto di Stato indiretto per le imprese non colpite dall’inasprimento fiscale).
3.1 Le sentenza del TAR della Lombardia
Il Tar Lombardia, con sentenze pubblicate in data 17 giugno 2009 (nn. da 4041 a 4053/2009), 28 luglio 2009 (nn. da 4473 a 4483/2009), 25 settembre 2009 (nn. da 4732 a 4742/09), 6 novembre 2009 (nn. da 4968 a 4979/09) e 24 novembre 2009 (nn. 5118 a 5132/09) ha dichiarato improcedibili i ricorsi avverso la delibera n. 91/08, accogliendo parzialmente i ricorsi avverso la delibera n. 109/08. Tale ultima delibera è stata censurata limitatamente all’art. 2 che prevede l’obbligo di ciascun operatore di inviare una dichiarazione in cui attestano di aver adottato e attuato decisioni e disposizioni gestionali dirette ad escludere la possibilità di traslazione sui prezzi al consumo della maggiorazione di imposta.
I principali spunti di principio che si possono trarre dalle sentenze del TAR Lombardia sono i seguenti:
– il metodo di analisi utilizzato dall’Autorità è ritenuto congruente con i compiti che le sono stati assegnati dal Legislatore, sia per quanto riguarda la scelta di articolare la vigilanza in più fasi di approfondimento successive, sia per quanto riguarda il parametro adottato come indicatore di primo livello (variazione del margine di contribuzione unitario o, in alternativa, dello stacco dei prezzi dell’operatore rispetto alla media europea);
– la questione relativa alla legittimità costituzionale delle disposizioni sulla cd. Robin Tax, non è di competenza del giudice amministrativo, ma avrebbe dovuto essere sollevata nell’ambito di un eventuale giudizio incidentale di fronte al giudice tributario;
– l’AEEG “può legittimamente accertare i fenomeni traslativi dell’imposta al fine di riferirne all’organo di rappresentanza della collettività nazionale, ma non può in alcun modo reprimerli”;
– i poteri attribuiti dall’art. 81 del D.L. n. 112/2008 all’Autorità sono limitati ad una funzione conoscitiva e di segnalazione al Parlamento, in nessun caso l’Autorità avrebbe potuto disporre di veri e propri poteri sanzionatori sul divieto di traslazione (se non nei limiti strettamente necessari ad adempiere alla funzione “conoscitiva” stessa);3
– i poteri attribuiti dall’art. 81 del D.L. n. 112/2008 all’Autorità non devono condizionare direttamente le scelte dell’impresa nel processo di libera determinazione dei prezzi sul mercato;4
– la mancata trasmissione delle motivazioni relative alle eventuali variazioni in aumento dei margini non può far scattare ipso facto una presunzione di violazione del divieto di traslazione (nemmeno nell’ipotesi in cui le motivazioni inviate dalle imprese non vengano giudicate sufficienti ad escludere la possibilità di un’eventuale traslazione di imposta);
– la funzione di vigilanza affidata all’AEEG si risolve in “un sistema di controllo referente che ha come misura finale la presentazione di una relazione annuale al Parlamento in ordine agli effetti economici della maggiorazione I.R.E.S. sui prezzi al consumo e sui profitti delle imprese che ne sono soggette”, e che pertanto l’Autorità non può adottare “misure dirette a prevenire o reprimere fenomeni traslativi dell’imposta”.
Alcuni operatori hanno inoltre impugnato successivi provvedimenti prescrittivi5 dell’Autorità (originati dall’attività di controllo del Regolatore), ottenendo dal TAR della Lombardia pronunce di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati. Tali sospensive hanno trovato fondamento nel fatto che, come evidenziato in precedenza, il D.L. n. 112/2008 non attribuisce all’AEEG poteri di prescrizione o di sanzione nei casi di traslazione.
3.2 Il Consiglio di Stato
A valle delle pronunzie di primo grado da parte del TAR Lombardia è intervenuta la sentenza n. 5151/2011 da parte del Consiglio di Stato. Il Consiglio di Stato ha innanzitutto confermato la giurisdizione del giudice amministrativo, e non del giudice tributario in quanto: (a) i ricorsi impugnatori hanno ad oggetto immediato e diretto le delibere dell’AEEG in materia di vigilanza, sul rispetto del divieto di traslazione della maggiorazione d’imposta e modalità di verifica di tale divieto, e non la contestazione dei presupposti di fatto e di diritto della pretesa avanzata dall’Amministrazione finanziaria, ossia l’an o il quantum di un particolare tributo; (b) il divieto di traslazione d’imposta non riguarda direttamente le parti del rapporto tributario, ossia l’amministrazione finanziaria e i soggetti passivi, ma i soggetti passivi dell’addizionale e i consumatori finali; (c) peraltro il giudice tributario non potrebbe in alcun caso procedere all’annullamento degli atti dell’AEEG a differenza del giudice amministrativo.
In sostanza il Consiglio di Stato ha confermato il diritto dell’Autorità a svolgere l’attività di vigilanza nei modi stabiliti nelle delibere, fatta salva però la preclusione per il Regolatore della prevenzione ovvero del sanzionamento della traslazione nel caso in cui ne riscontri i presupposti.
Il Consiglio di Stato ha, infatti confermato che gli obblighi di informazione gravanti sugli operatori a beneficio dell’AEEG non si risolvono in un meccanismo generalizzato di controllo sulla formazione dei prezzi, né precludono agli operatori la possibilità di variare il prezzo dei prodotti dei settori di mercato interessati, ma sono invece finalizzati ad individuare le imprese su cui condurre una più dettagliata e approfondita indagine.
Il metodo utilizzato dall’AEEG non è stato quindi ritenuto irragionevole o sproporzionato dal Consiglio di Stato in quanto congruente con i compiti di vigilanza attribuitigli dal legislatore. In tal senso, l’attribuzione legislativa dei compiti di vigilanza sull’osservanza del divieto di traslazione dell’addizionale, determinerebbe per necessità logico-giuridica, l’attribuzione della competenza a esercitare i poteri di indagine previsti dall’art. 2 della legge n. 481/1995, anche a settori ulteriori e diversi rispetto a quello dell’energia elettrica e gas.
Peraltro, secondo il Consiglio di Stato, l’obbligo di motivazione, in caso di variazione del differenziale unitario fra costi e ricavi per prodotti o famiglia di prodotti, o del differenziale tra distacco UE e quello del singolo operatore, non si risolve affatto in una presunzione di violazione del divieto di traslazione, ma costituisce solo un primo criterio di selezione delle imprese su cui effettuare accertamenti più approfonditi, il cui eventuale esito positivo, in linea con i principi generali che presiedono alla distribuzione dell’onere della prova nei procedimenti “sanzionatori”, va comunque provato dall’Autorità procedente.
Differentemente dalle sentenze del Tar Lombardia, il Consiglio di Stato si è pronunciato anche rispetto alle sollevate questioni di legittimità costituzionale e comunitaria, che sono state ritenute manifestamente infondate, in quanto: (a) il ricorso alla decretazione d’urgenza sarebbe stato giustificato dall’eccezionale necessità ed urgenza rappresentati dallo straordinario aumento dei prezzi del petrolio nell’anno 2008; (b) l’individuazione dei soggetti incisi dalla maggiorazione d’imposta e dal relativo divieto di traslazione pare rispettosa del principio di progressività contributiva di cui all’art. 53 della Cost., e si limita a introdurre un’addizionale di imposta in un determinato settore strategico, identificato dal legislatore, sulla base di una valutazione discrezionale non eccedente i limiti dell’irragionevolezza e dell’arbitrarietà6; (c) l’art. 101 del Trattato CE riguarda solo i comportamenti anticoncorrenziali adottati dalle imprese di propria iniziativa e non già gli effetti distorsivi della concorrenza eventualmente derivanti da normative nazionali.7
Per il Consiglio di Stato deve inoltre escludersi anche la violazione degli articoli 107 e 108 del Trattato CE in tema di divieto di aiuti di stato in quanto: (i) la maggiorazione IRES costituisce espressione del potere normativo in materia di imposte dirette di competenza esclusiva degli Stati Membri, e la misura tributaria adottata è giustificata dalla logica interna del sistema tributario, secondo i principi di progressività contributiva e logica redistributiva del sistema stesso; (ii) si tratta di una misura generale di politica economica non diretta a sostenere e/o a favorire (neppure indirettamente) una certa attività o tipologia di impresa. Infatti l’unico effetto in termini di sopportazione di maggiori costi in conseguenza del maggior onere tributario trova sufficiente ratio nella finalità redistributiva immanente all’interno della misura fiscale esaminata, improntata al criterio di progressività, escludendo quindi, qualsiasi efficienza selettiva della misura stessa.
3.3 Il contenzioso tributario e la Consulta
Alcuni operatori hanno agito anche di fronte al giudice tributario, chiedendo la restituzione delle imposte versate a seguito dell’introduzione della Robin Tax sostenendone l’illegittimità costituzionale. Nel marzo 2011 un’ordinanza della Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia8 ha giudicato fondate e rimesso alla Consulta alcune questioni di legittimità. In particolare esse riguardano l’introduzione dell’addizionale Ires mediante decreto-legge in assenza dei necessari presupposti di necessità ed urgenza, il mancato accertamento della capacità contributiva del destinatario nonché la violazione del principio d’uguaglianza, della progressività dell’imposizione, dei principi del libero mercato e della tutela della concorrenza (profili su cui peraltro si è pronunciato medio tempore il Consiglio di Stato con la sentenza n. 5152/2011). Ad oggi la Corte costituzionale non si è ancora espressa sulle questioni sollevate.
4. La “nuova” Robin Tax
Con il Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138 (cd. Manovra Bis o Manovra di Ferragosto), convertito con la Legge 14 settembre 2011 n. 148, è stato introdotto un inasprimento (dal 6,5% al 10,5%) dell’addizionale IRES introdotta nel 2008 (come già descritto, la “vecchia” Robin Tax) ed una estensione dei soggetti passivi (comprendendo, tra l’altro, tra i settori interessati anche quello della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili).
La “nuova” Robin Tax ha previsto:
– l’aumento dell’addizionale IRES (aliquota Robin Tax) dal 6,5% al 10,5% per i periodi d’imposta 2011, 2012 e 2013: l’incremento dell’aliquota è temporaneo in quanto l’aumento del 4% opera (soltanto) per i tre periodi d’imposta successivi a quello in corso al 31 dicembre 2010 (in pratica, si tratta del 2011, del 2012 e del 2013 per i soggetti con periodo d’imposta coincidente con l’anno solare). Dal 2014 l’aliquota dell’addizionale ritornerà al 6,5% per tutti i soggetti interessati;
– l’estensione dell’ambito dei soggetti incisi dal prelievo includendo, tra i nuovi contribuenti, anche tutte le imprese produttrici di energia elettrica da fonti rinnovabili, fino ad oggi escluse. Più in dettaglio, l’addizionale IRES 2008 è stata estesa anche, al trasporto, distribuzione del gas naturale, alla trasmissione, al dispacciamento e alla distribuzione dell’energia elettrica (oltre che alla sua produzione e commercializzazione, come già previsto), alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. Il prelievo deve quindi intendersi ora operante anche per tutte le imprese dei settori eolico, solare, fotovoltaico, biomasse;
– la modifica in diminuzione dei limiti quantitativi che danno luogo all’assoggettamento all’addizionale: a seguito della manovra, il prelievo si applica se, nel precedente periodo di imposta, contemporaneamente: i ricavi eccedono 10 milioni di euro ed il reddito imponibile supera 1 milione di euro;
– la decorrenza delle nuove disposizioni si applica a partire dal periodo d’imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2010;
– la conferma del divieto in capo agli operatori economici dei settori interessati dall’imposizione di traslare l’onere della maggiorazione d’imposta sui prezzi al consumo.
5. Le critiche delle istituzioni e delle associazioni di categoria alla Robin Tax
Le disposizioni introdotte ad agosto 2011 sono state oggetto di severe critiche da parte non solo delle associazioni di categoria, ma anche di alcuni importanti soggetti istituzionali.9 Confindustria ha evidenziato come la Robin Tax sul settore energetico rischi di incrementare ulteriormente i costi dell’energia che già pesano enormemente sulla competitività delle imprese italiane.10
Unione Petrolifera dal canto suo ha affermato che per il settore petrolifero (già pesantemente colpito dal 2008 dalla “vecchia” Robin Tax al 6,5%) l’aumento al 10,5% è una misura iniqua e inaccettabile, che ha la conseguenza di bloccare gli investimenti del settore, determinando una probabile riflessione sulla permanenza sul mercato nazionale da parte degli operatori nazionali ed esteri. Unione Petrolifera ha inoltre sottolineato come il divieto di traslazione dell’addizionale IRES abbia sino ad oggi comportato un complesso ed oneroso sistema di controllo da parte dell’AEEG, che in pratica non ha avuto alcun esito “concreto” (nonostante siano state analizzate circa 500 imprese).11
L’ANEV (Associazione degli operatori eolici) ha rilevato come tale misura colpisca ulteriormente il settore eolico che era già stato negli ultimi anni oggetto di attacchi che hanno determinato un blocco delle nuove iniziative.12
Anche importanti istituzioni hanno preso posizione in modo piuttosto netto contro la Robin Tax. L’AEEG13 ha messo in evidenza come i fondamentali del settore dell’energia non siano tali da giustificare che l’aumento della Robin Tax sia circoscritto al solo settore energetico. L’AEEG ha inoltre sostenuto che la tassa ridurrà la propensione agli investimenti nelle attività svolte in regime di mercato (in particolare nel settore delle energie rinnovabili), con effetti negativi “indotti” sui prezzi dell’energia elettrica conseguenti alla contrazione dell’offerta.
Sui servizi a rete, l’Autorità ha messo in evidenza come la Robin Tax, diminuendo la remunerazione riconosciuta agli investimenti nel settore, metta a rischio lo sviluppo della infrastrutturazione energetica del Paese.
In ultimo, per quanto concerne il divieto di traslazione, il meccanismo di vigilanza – l’AEEG – ha affermato che esso risulta essere di difficile e laboriosa attuazione, soprattutto in mancanza dell’attribuzione di espliciti poteri sanzionatori e prescrittivi.
La Corte dei Conti14 ha espresso per voce del suo presidente alcune osservazioni critiche secondo cui:
– la Robin Tax potrebbe avere effetti indesiderati sugli investimenti e sui consumatori (in particolare per quanto riguarda l’operatività della clausola che vieta alle imprese interessate dal prelievo, di traslarne l’onere sui prezzi al consumo, innescando significativi effetti redistributivi);
– non vanno sottovalutate le difficoltà a suo tempo richiamate dall’Autorità competente a sorvegliare l’osservanza del divieto (già previsto dal Decreto Legge n. 112/2008);
– occorre chiedersi quali saranno, da un lato, gli effetti della misura in termini di ridimensionamento dei dividendi versati all’azionista Tesoro dalle aziende a controllo pubblico del settore, e, dall’altro, i possibili contraccolpi per lo sviluppo dell’industria energetica.
6. Considerazioni conclusive
Come qualche attento economista15 ha giustamente osservato, la Robin Tax agisce inopportunamente attraverso la leva fiscale – e non quella “liberisticamente” più accettabile dell’ampliamento dell’”arena competitiva” – seguendo un opinabile assioma equitativo-redistributivo (cioè l’esistenza di un extra-profitto in capo agli operatori di un certo settore e l’opportunità di tassarlo in modo differenziato). In questo modo allo stesso tempo si aumenta indebitamente la pressione fiscale, creando un effetto distorsivo a livello concorrenziale e si mortificano le aziende più abili a svolgere la loro missione (creare valore ed utili), deprimendone gli investimenti futuri e lo sviluppo.
Al di là delle osservazioni di principio, il quadro analitico delineato in precedenza spinge ad alcune ulteriori considerazioni critiche.
Le addizionali IRES sono state introdotte nel 2008 sulla base di una sostanziale “mistificazione ideologica”. La loro approvazione è stata infatti giustificata agli occhi dell’opinione pubblica dalla necessità di colpire i windfall profits nel settore dell’energia, assicurati dalla “lievitazione” delle quotazioni del greggio e del gas naturale. Nella realtà dei fatti, però, quegli extra-profitti sono stati appannaggio di pochissimi operatori di caratura internazionale, più precisamente quelli attivi nel settore dell’estrazione (cd. upstream) e sono stati realizzati al di fuori dell’Italia. La nuova imposizione fiscale ha invece interessato in generale tutti gli operatori domestici, anche quelli attivi in settori, come quello della raffinazione che, proprio a partire dal 2008, ha dovuto affrontare una situazione di crisi sempre più marcata. Tale evidenza svela come, al di là della “propaganda”, sin dall’inizio l’unica concreta ratio dietro a tale forma di tassazione sia stata quella di “fare cassa” in modo rapido per esigenze contingenti di finanza pubblica16. Prova ne è il fatto che la Robin Tax è stata mantenuta telle quelle anche quando, successivamente al 2008, le quotazioni del grezzo sono sensibilmente calate ed è stata inseverita ed estesa nel 2011 per far fronte alla urgente necessità di abbattere il deficit del bilancio dello Stato.
Anche il “divieto di traslazione” e la sua applicazione (inclusa l’articolata regolazione di corredo), al netto degli esiti del contenzioso amministrativo e della sostanziale impraticabilità in concreto, paiono essere logica conseguenza della medesima forzatura ideologica. Ed allo stesso modo, non reggono alla prova dei fatti: da una parte la corposa attività di vigilanza non ha dato alcun frutto sostanziale (i pochi provvedimenti sanzionatori comminati dall’AEEG sono stati annullati dal TAR), e dall’altra il Consiglio di Stato ha potuto giustificarne la legittimità solo in virtù del fatto che l’“apparato” predisposto dal legislatore non prevede sanzioni, ma un mero potere di “segnalazione” al Parlamento.17 Apparato che, per quanto spuntato, comporta pur sempre oneri amministrativi aggiuntivi per il sistema pubblico, così come per le imprese.
Non può peraltro escludersi che nel prossimo futuro tutto o parte dell’impianto normativo della Robin Tax possa essere oggetto di censura da parte della Corte costituzionale, anche in considerazione dell’evidente lesione del principio della neutralità del sistema fiscale.
Sotto un profilo più sostanziale, come evidenziato a più riprese ed in diverse sedi dagli stakeholders più qualificati, la Robin Tax è per il settore dell’energia una misura:
– discriminatoria ed ingiustificata in quanto – sulla base di supposti extra-profitti – colpisce solamente gli operatori energetici, che affrontano invece una difficile congiuntura, andando a ridurre ulteriormente margini già limitati;
– recessiva ed inflattiva, in quanto inibisce nuovi investimenti nel settore, e quindi determina da un lato una contrazione dell’offerta (incrementando ulteriormente i costi dell’energia che già pesano sulla competitività delle imprese italiane), e dall’altro l’abbandono dell’Italia da parte degli operatori nazionali ed esteri più qualificati;
– controproducente (per lo Stato) in quanto porta ad una contrazione dei dividendi versati all’”azionista Tesoro” dalle aziende a controllo pubblico del settore.
Appare quindi evidente come le addizionali all’imposta sul reddito delle società che operano nel settore energetico – dal gas al petrolio all’elettricità – siano poco opportune, specialmente nei periodi di crisi. Un Paese, come l’Italia, con un fabbisogno energetico elevato, con poche risorse per soddisfarlo ed un deficit strutturale di crescita ed investimenti (soprattutto dall’estero) dovrebbe, infatti, favorire e non penalizzare chi opera nel settore dell’energia18 (ed in particolare nelle fonti rinnovabili).19
È per queste ragioni di principio e sostanziali, unitamente ai profili critici di natura giuridica già evidenziati, che pare ragionevole, se non addirittura necessario, che il legislatore “ritorni sui suoi passi”, eliminando, con giustificata urgenza, questa forma di tassazione “di settore” dai presupposti fallaci e dagli effetti aberranti.
1 In sintesi, nel predetto documento l’Autorità ha richiesto, in primo luogo, agli operatori se avessero delle proposte per migliorare l’efficienza del Sistema informativo posto in essere dall’AEEG. In secondo luogo, dopo aver sinteticamente descritto i principi a cui si sarebbe ispirata la futura attività di vigilanza (cosiddetta di secondo livello), l’Autorità ha chiesto agli operatori di indicare gli ulteriori eventuali elementi di approfondimento ritenuti necessari al fine di consentire all’Autorità un’efficace azione di vigilanza.
2 In particolare l’art. 2 della citata deliberazione ha previsto che “2.1 Sono sottoposti all’analisi di secondo livello: a) gli operatori che non hanno dato corso agli adempimenti previsti dalla deliberazione VIS 109/08 o dalla presente deliberazione o che, pur dando corso agli adempimenti, hanno fornito dati e informazioni errati e/o incompleti o non hanno proceduto ad eliminare le anomalie riscontrate nei dati trasmessi; b) gli operatori che non hanno trasmesso adeguate motivazioni ai sensi della deliberazione VIS 109/08.
2.2 Nei confronti di ciascuno degli operatori di cui al precedente comma 1 sarà avviato un procedimento individuale finalizzato ad accertare l’eventuale violazione del divieto di traslazione.
2.3 Nell’avvio dei procedimenti individuali l’Autorità adotterà criteri di priorità concernenti: a) la rilevanza economica, in valore assoluto, della presunta traslazione; b) la rilevanza, in termini percentuali, della presunta traslazione in rapporto alla maggiorazione IRES.
2.4 Per lo svolgimento delle necessarie attività ispettive l’Autorità può richiedere la collaborazione della Guardia di Finanza ai sensi dell’art. 3 del decreto legislativo n. 68/01 e del relativo Protocollo di Intesa”.
3 Le sentenze affermavano che il giudizio, demandato dall’art. 81 all’Autorità, assumeva una particolare “autorevolezza” e forza dissuasiva, provenendo da un soggetto dotato di alta competenza tecnica ed indipendente dagli attori del mercato, ma non si traduce in misure preventive o repressive, bensì comporta soltanto un “… referto al Parlamento …”, che sarebbe stato libero di assumere o meno conseguenti contromisure. Solo entro tali limiti doveva essere interpretato ed applicato il potere di indagine e di acquisizione delle informazioni che il TAR ha riconosciuto essere esercitabile e sanzionabile dall’AEEG (anche ai sensi della legge n. 481/95). In sintesi il TAR, affermava che detti poteri “possano essere esercitati anche per l’esercizio delle funzioni di vigilanza attribuire all’AEEG dall’art. 81 comma 18 del D.L. 112/08”, ma precisava: “ … nei limiti in cui essi siano necessari per adempiere alla funzione conoscitiva in cui tale attribuzione si sostanzia”.
4 Precisava testualmente il TAR Lombardia nella sentenza n. 4734/2009: “…dovendo svolgersi entro le suddette coordinate il potere di vigilanza della AEEG sul divieto di traslazione, diversamente da quanto accade per l’espletamento degli altri compiti di tale Autorità, non ha una portata regolatoria del mercato, ma meramente “conoscitiva”. In altre parole l’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas, al fine di impedire il verificarsi del fenomeno traslativo, non può in alcun modo condizionare direttamente le scelte di impresa bloccando i prezzi o sanzionando in altro modo aumenti che essa ritenga ricollegabili alla maggiorazione del carico fiscale…”.
5 Quali ad esempio l’obbligo all’operatore di predisporre entro un dato termine misure adeguate a rimuovere gli effetti di una supposta “traslazione”.
6 In quanto il settore dell’energia sarebbe fonte tendenziale di margini di profitto di particolare entità, giustificativi della maggiorazione tributaria e del divieto di traslazione sui prezzi al consumo, in funzione redistributiva dei costi derivanti dall’impatto dell’aumento del prezzo del greggio sull’intero assetto economico-sociale del Paese
7 Peraltro – secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato – le aziende rimangono libere di formare i prezzi secondo le proprie strategie commerciali (salvo il divieto di traslazione dell’onere addizionale) e la variazione del margine di contribuzione è solo un criterio di controllo di “primo livello” per individuare le imprese su cui svolgere indagini più approfondite onde escludere un’eventuale traslazione sul prezzo finale, senza comportare una determinazione autoritativa dei prezzi.
8 Ordinanza n. 9 del 26 marzo 2011 della Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia.
9 Le Commissioni parlamentari Industria ed Ambiente, nel corso dell’iter di conversione del decreto legge, hanno chiesto di mantenere al 6,5% l’aliquota IRES, escludendo dall’applicazione le società operanti nel settore delle energie da fonti rinnovabili e valutando l’eventuale estensione, al fine di mantenere il gettito previsto, ad altri settori regolati, e di modificare le modalità previste di aumento dell’IRES, che pone a serio rischio gli investimenti sulle ricerca, allargando la platea dei contribuenti obbligati sia per dimensione aziendale che per categoria produttiva.
10 Audizione di Confindustria tenutasi il 25 agosto 2011 presso le Commissioni Bilancio riunite di Camera e Senato
11 Nota Unione Petrolifera del 25 agosto 2011
12 Comunicato ANEV del 24 agosto 2011
13 PAS n. 16 del 26 agosto 2011 (segnalazione AEEG al Parlamento ed al Governo in ordine ad alcuni effetti dell’art. 7 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 nei settori dell’energia
14 Audizione del presidente della Corte dei Conti Luigi Giampaolino di fronte alle commissioni Bilancio riunite di Camera e Senato del 30 agosto 2011
15 A. Martino, Non amo le tax e a Robin Hood preferisco chi lo ha impiccato, Libero Quotidiano, 29 giugno 2008, pag. 12; C. Stagnaro, What would Robin do?, The Wall Street Journal Europe, 7 agosto 2008, pag. 12; A. Salvi, Robin Hood, i petrolieri e la rivolta di Atlante, in Libero Mercato, 10 settembre 2008, pag. 1.
16 Sul punto: M. Galeotti e A. Sileo, La mesta parabola della Robin Tax, su www.lavoce.info, 15.09.2009
17 In questa prospettiva la richiesta dell’AEEG, contenuta nella PAS n. 16/2011, di essere dotata di specifici poteri sanzionatori, ove accolta, potrebbe avere effetti controproducenti, facendo emergere in radice i profili di illegittimità costituzionale che sono stati ad oggi “inibiti” proprio dall’assenza di un apparato sanzionatorio in capo al regolatore.
18 Tra gli altri: E. Narduzzi, Robin Tax, un’ombra sugli investimenti in energia…, Milano Finanza, 18 agosto 2011, pag 10; F. Testa e C. Di Mario, Il corto circuito della Robin Tax, Il Sole 24Ore, 24 settembre 2011, pag. 12; F. Galimberti, La “Robin Hood Tax” non centra il bersaglio, Il Sole 24Ore, 30 settembre 2011, pag. 16.
19 Per le fonti rinnovabili, in particolare, la Robin Tax si rivela vessatoria (anche in considerazione dei “tagli” il settore ha dovuto subire) e dannosa, dal momento che rischia di pregiudicare in modo rilevante il rilancio a livello nazionale della green-economy, che garantirebbe rilevanti benefici in termini di produzione di ricchezza, occupazione e sostegno all’industria nazionale ed il raggiungimento degli obiettivi comunitari stabiliti a livello comunitario dal cd. Pacchetto 20/20/20.
Pubblicato su AmbienteDiritto.it l’11/01/2012