* VIA, VAS E AIA – Principio del tempus regit actus – Modifiche normative intervenute durante il procedimento – Fattispecie: approvazione del Piano regionale rifiuti in pendenza del procedimento di VIA per un impianto di trattamento.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 5^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 10 Aprile 2018
Numero: 2171
Data di udienza: 1 Marzo 2018
Presidente: Caringella
Estensore: Barreca
Premassima
* VIA, VAS E AIA – Principio del tempus regit actus – Modifiche normative intervenute durante il procedimento – Fattispecie: approvazione del Piano regionale rifiuti in pendenza del procedimento di VIA per un impianto di trattamento.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 10 aprile 2018, n. 2171
VIA, VAS E AIA – Principio del tempus regit actus – Modifiche normative intervenute durante il procedimento – Fattispecie: approvazione del Piano regionale rifiuti in pendenza del procedimento di VIA per un impianto di trattamento.
La corretta applicazione del principio tempus regit actum comporta che la Pubblica amministrazione deve considerare anche le modifiche normative intervenute durante il procedimento, non potendo considerare l’assetto normativo cristallizzato in via definitiva alla data dell’atto che vi ha dato avvio, con la conseguenza che la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato ad istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale, e non al tempo della presentazione della domanda da parte del privato, dovendo ogni atto del procedimento amministrativo essere regolato dalla legge del tempo in cui è emanato in dipendenza della circostanza che lo jus superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici.Il principio si completa con il presupposto di diritto secondo cui, fintantoché l’amministrazione non ha approvato il provvedimento definitivo, il privato richiedente non è titolare di una situazione sostanziale consolidata meritevole di tutela sotto il profilo del legittimo affidamento, ma di un’aspettativa (cfr. anche Corte Costituzionale, sentenza 1 aprile 2010, n. 124). Nella specie, mentre erano in corso la fase istruttoria del procedimento di VIA e il procedimento di autorizzazione unica per un impianto di trattamento rifiuti, era stato approvato il Piano regionale rifiuti, le cui prescrizioni risultavano incompatibili con la richiesta autorizzazione, che veniva pertanto denegata.
(Conferma T.A.R. SARDEGNA, Cagliari, n. 224/2011) – Pres. Caringella, Est. Barreca – S. s.r.l. (avv.ti Trullu, Vignolo e Massa) c. Regione Autonoma della Sardegna (avv. Ledda), Comune di Settimo San Pietro (avv.ti Pubusa e Macciotta), Regione Autonoma Sardegna (avv. Camba) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ - 10 aprile 2018, n. 2171SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 10 aprile 2018, n. 2171
Pubblicato il 10/04/2018
N. 02171/2018REG.PROV.COLL.
N. 09153/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9153 del 2011, proposto da:
Se Trand Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianfranco Trullu, Marcello Vignolo, Massimo Massa, con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104;
contro
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Tiziana Ledda, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Lucullo n.24;
Assessorato regionale della Difesa dell’Ambiente; Assessorato regionale EE.LL. – Servizio governo del territorio e tutela paesaggistica per la Provincia di Cagliari e Carbonia Iglesias; Direttore generale dell’Assessorato regionale della Difesa dell’Ambiente, Servizio di sostenibilità ambientale, Valutazione Impatti Ambientali (Savi) della Regione Autonoma Sardegna; Provincia di Cagliari; Arpas; non costituiti in giudizio;
Comune di Settimo San Pietro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Pubusa e Gianfranco Macciotta, domiciliato ex art. 25 cpa presso Cons. Stato, Segreteria in Roma, piazza Capo di Ferro 13;
Regione Autonoma Sardegna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandra Camba, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Lucullo n.24;
per la riforma della sentenza del T.A.R. SARDEGNA – CAGLIARI, SEZ. II, n. 224/2011, resa tra le parti, concernente procedura di VIA relativa a progetto di realizzazione impianto pirolitico per recupero energetico
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna e del Comune di Settimo San Pietro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 marzo 2018 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Massa, Saru in dichiarata delega di Camba, Giardino su delega di Pabusa e Li Rosi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.La società S.E. Trand s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna ha respinto sia il ricorso proposto dalla stessa società nei confronti della Regione Sardegna, per l’annullamento della delibera della Giunta regionale n. 29/27 del 25 giugno 2009 (nella parte in cui ha escluso “dal giudizio positivo di compatibilità ambientale l’intervento di realizzazione dell’impianto di pirolisi”) e degli atti presupposti (tra cui il parere della Direzione Generale – SAVI- del 10 ottobre 2007, n. 34663 e la delibera del Consiglio Comunale di Settimo San Pietro del 18 febbraio 2009, n. 3); sia i motivi aggiunti concernenti la nota n. 8146 del 17 aprile 2009 (nella quale il sito è qualificato come non idoneo, stante i criteri sopravvenuti) e la relazione istruttoria dell’8 maggio 2009, a firma del responsabile del servizio V.I.A.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere al gravame, la Regione autonoma della Sardegna, in persona del suo Presidente e legale rappresentante pro tempore, ed il Comune di Settimo San Pietro, in persona del Sindaco in carica.
Tutte le parti hanno depositato memorie difensive; l’appellante anche memoria di replica.
All’udienza del 1° marzo 2018 è stata riservata la decisione.
2. In punto di fatto, va premesso che la società S.E. Trand gestisce un centro di stoccaggio e trattamento di rifiuti pericolosi e non pericolosi in conto terzi, ubicato in area di sua proprietà nella zona industriale di Settimo San Pietro (CA).
Il 14 settembre 2007 la società ricorrente, in collaborazione con l’Università di Cagliari, ha presentato una richiesta d’autorizzazione unica ai sensi del d. lgs. n. 152 del 2006 per la realizzazione e l’avvio, a completamento dell’esistente centro di stoccaggio, di un’unità tecnico-impiantistica di trattamento rifiuti col sistema della “pirolisi”, posizionata nello stesso recinto entro cui è in esercizio il centro di stoccaggio e trattamento dei rifiuti. Secondo l’appellante, l’ampliamento avrebbe il fine di completare il ciclo produttivo anche attraverso il recupero energetico da destinarsi alla stessa azienda, non altererebbe in alcun modo il flusso e la quantità dei rifiuti movimentati in ingresso e ridurrebbe sensibilmente quelli in uscita dallo stabilimento.
Il 10 ottobre 2007, con nota prot. n. 34663, il direttore del competente servizio presso l’assessorato regionale della difesa dell’ambiente ha richiesto che la domanda fosse sottoposta a V.I.A. e la ricorrente -pur avendo manifestato la propria opposizione- ha avviato il procedimento nell’aprile 2008, svolgendo -a suo dire- l’ultima integrazione documentale il 10 giugno 2008.
Mentre i due procedimenti, di V.I.A. e per l’autorizzazione unica, erano in corso, la Giunta regionale, con deliberazione n. 73/7 del 20 dicembre 2008, ha approvato il nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti. Questo, per quanto qui rileva, ha introdotto un limite minimo di distanza degli stabilimenti destinati al trattamento dei rifiuti di mille metri dai nuclei sensibili; rispetto all’impianto della ricorrente, il carcere minorile di Quartucciu, compreso tra i nuclei sensibili, si trova a distanza inferiore a 1000 metri, anche se superiore a 300 metri, che era il limite fissato dal piano provinciale di gestione dei rifiuti precedentemente vigente.
In ragione di tale fatto sopravvenuto, la deliberazione della Giunta regionale n. 29/27 del 25 giugno 2009 e gli altri atti impugnati hanno espresso un giudizio negativo sulla compatibilità ambientale del progetto presentato dalla ricorrente, limitatamente alla parte che riguarda l’impianto di pirolisi. Conseguentemente, non si è potuta accogliere la richiesta di autorizzazione unica.
2.1. La società ricorrente ha sostenuto l’inapplicabilità delle norme sopravvenute (Piano regionale di gestione dei rifiuti approvato con delibera del 20 dicembre 2008) sia perché approvate dopo la presentazione della domanda di autorizzazione e l’avvio della procedura di V.I.A., sia perché l’impianto da autorizzare avrebbe dovuto essere considerato come ampliamento dell’impianto già autorizzato, e non come nuovo impianto, perciò non soggetto a VIA.
La sentenza impugnata ha respinto entrambe le censure.
3. Con l’atto di appello la società S.E. Trand ripropone soltanto la prima, contestando la sentenza impugnata nella parte in cui ha affermato l’immediata applicabilità ai procedimenti in corso dei criteri di valutazione fissati nel Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti approvato con delibera del 20 dicembre 2008.
L’appellante deduce che una questione di principio “assolutamente identica” a quella in esame si sarebbe posta nel momento in cui, con la direttiva 85/337/CEE, è stata introdotta la procedura di valutazione dell’impatto ambientale; che la sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 18 giugno 1998, n. 81/96 -ispirata a contemperare la fondamentale esigenza di protezione dell’ambiente con quella di certezza delle norme e di corretto esercizio delle potestà pubbliche che limitano l’iniziativa economica privata- ha stabilito che il principio della valutazione obbligatoria dell’impatto ambientale non si applica qualora il procedimento di autorizzazione sia stato avviato prima del 3 luglio 1988 e sia ancora in corso a tale data; che questo insegnamento della Corte di Giustizia è stato recepito e corroborato dall’art. 3, punto 2, della direttiva 97/11/CE, che ha modificato la direttiva suddetta, stabilendo che, per le domande già proposte ai sensi di quest’ultima, si sarebbero dovute applicare le disposizioni della direttiva 85/337/CEE nella versione originaria.
Quindi, l’appellante osserva che nel nostro ordinamento i tempi per conseguire, prima, la VIA e, poi, l’autorizzazione unica sono molto lunghi, in media pari a due anni o superiori; che le norme sopravvenute nelle more non dovrebbero andare a discapito del privato richiedente -in base all’affermazione contenuta nella sentenza su citata per la quale è necessario “evitare che siano appesantite e ritardate, a causa delle specifiche prescrizioni [sopraggiunte nel corso del procedimento] procedure già complesse … e formalmente avviate prima di tale data”; che il T.a.r. Sardegna non avrebbe dato alcun rilievo a questi principi di equità e ragionevolezza nell’esercizio delle potestà pubbliche; che perciò la sentenza sarebbe ingiusta e illegittima per erronea applicazione del principio tempus regit actum, oltre che dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 11 delle preleggi, nonché per violazione del piano provinciale di gestione dei rifiuti approvato il 7 settembre 2004, che si sarebbe dovuto applicare, e per violazione del piano regionale di gestione dei rifiuti approvato il 20 dicembre 2008, che invece non avrebbe potuto essere applicato.
Aggiunge l’appellante che, comunque, l’orientamento seguito nella sentenza impugnata non sarebbe compatibile con l’ordinamento comunitario e, in particolare, con la direttiva 357/1985, come interpretata dalla sentenza della Corte di Giustizia su menzionata. In via subordinata, chiede quindi che venga disposto rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’art. 267, comma 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea in vigore dal 1° dicembre 2009, “per chiarire se sia compatibile con i principi fondamentali dell’ordinamento comunitario e con le direttive 1985/337/CEE, 97/11/CE e 2003/25/CE –alla luce anche della puntuale disposizione contenuta nell’art. 3, n. 2, della direttiva 97/1/CE- che la procedura autorizzatoria e in particolare il provvedimento di verifica della compatibilità ambientale di un intervento siano subordinate non solo alle norme vigenti al momento della domanda ma anche a quelle sopraggiunte sino al rilascio dell’autorizzazione definitiva”, fatti salvi i casi di esigenze di tutela inderogabili, qui non ricorrenti.
3.1. Dunque, l’unica questione rilevante ai fini della decisione attiene al principio tempus regit actum ed alla sua applicazione al procedimento amministrativo, avendo l’appellante prestato acquiescenza al capo della sentenza che ha ritenuto applicabile il procedimento di V.I.A. all’impianto di pirolisi (considerato perciò impianto nuovo, e non mero ampliamento del preesistente) ed essendo le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità del gravame -sollevate dal Comune di Settimo San Pietro e dalla Regione, rispettivamente per la mancata impugnazione del Piano approvato nel 2008 e per la mancata impugnazione del Piano approvato, con delibera sopraggiunta in corso di causa, nel 2016- condizionate dall’accoglimento o meno dell’unico motivo, che concerne appunto l’applicabilità delle normative via via sopravvenute.
Gli enti appellati contrastano gli assunti della società appellante richiamando l’orientamento giurisprudenziale che ritiene che la normativa sopravvenuta non sia invocabile soltanto quando il procedimento amministrativo abbia già esaurito la fase più significativa dal punto di vista sostanziale, ossia la fase decisoria e deliberativa dell’atto impugnato.
La Regione autonoma della Sardegna, inoltre, a prescindere dalla questione di diritto, osserva che, nel caso della richiesta presentata dalla S.E. Trand, il procedimento di V.I.A. non si sarebbe potuto reputare iniziato alla data del 20 dicembre 2008 (quando venne approvato il Piano regionale di gestione dei rifiuti), poiché l’art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che, qualora la documentazione presentata a corredo dell’istanza di V.I.A. risulti incompleta, il progetto si intende non presentato e l’art. 6 dell’allegato B alla delibera della Giunta regionale n. 5/11 del 15 febbraio 2005 dispone, a sua volta, che il procedimento si intende avviato a condizione che la domanda sia regolare e completa, laddove –nel caso di specie- essendo emerse carenze documentali in occasione della conferenza di servizi del 10 ottobre 2008, la S.E. Trand provvide a riscontrare la relativa nota informativa del 5 novembre 2008 soltanto in data 23 dicembre 2008, quindi dopo l’approvazione del Piano regionale in data 20 dicembre 2008.
4. L’appello è infondato.
L’applicazione del principio tempus regit actum che la sentenza impugnata ha fatto al procedimento amministrativo di V.I.A., instaurato dall’appellante, è corretta.
La legge n. 241 del 1990 disciplina all’art. 2 il termine di conclusione del procedimento, ma non contiene una disciplina generale applicabile alle diverse fasi del procedimento, né previsioni specifiche riguardanti la sopravvenienza di norme, primarie e secondarie, in corso di procedimento.
L’indirizzo giurisprudenziale prevalente è quello applicato dal primo giudice, che, così come richiamato dalle parti appellate, è stato ribadito in arresti recenti di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, IV, 13 aprile 2016, n. 1450; id., 16 dicembre 2016, n. 5339), secondo cui la norma sopravvenuta costituisce diritto applicabile da parte dell’Amministrazione nel caso in cui la fase istruttoria del procedimento non sia ancora conclusa e comunque prima dell’adozione del provvedimento finale, perché lo ius superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici da recepire nell’atto amministrativo da emanare (cfr. Cons. Stato, V, 23 ottobre 2014, n. 5249; id., IV, 14 gennaio 2016, n. 83; id., V, 12 maggio 2015, n. 2356; id., IV, 12 marzo 2015, n. 1313 ed altre).
Il principio di diritto, che si intende qui ribadire, è affermato nei seguenti termini: “la corretta applicazione del principio tempus regit actum comporta che la Pubblica amministrazione deve considerare anche le modifiche normative intervenute durante il procedimento, non potendo considerare l’assetto normativo cristallizzato in via definitiva alla data dell’atto che vi ha dato avvio, con la conseguenza che la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato ad istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale, e non al tempo della presentazione della domanda da parte del privato, dovendo ogni atto del procedimento amministrativo essere regolato dalla legge del tempo in cui è emanato in dipendenza della circostanza che lo jus superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici.”
Il principio si completa con il presupposto di diritto, parimenti affermato da dottrina e giurisprudenza, secondo cui, fintantoché l’amministrazione non ha approvato il provvedimento definitivo, il privato richiedente non è titolare di una situazione sostanziale consolidata meritevole di tutela sotto il profilo del legittimo affidamento, ma di un’aspettativa (cfr. anche Corte Costituzionale, sentenza 1 aprile 2010, n. 124).
4.1. Peraltro, nel caso di specie, come pure evidenziato dalla difesa della Regione Sardegna, non si è avuta una situazione di inerzia del procedimento imputabile alla stessa Regione, tale che per condotta, dolosa o colposa, ascrivibile a quest’ultima la società richiedente sia incorsa nella più restrittiva disciplina sopravvenuta.
Ed invero, alla sollecita fissazione della prima conferenza istruttoria (in data 10 ottobre 2008) -dopo che il progetto in esame era stato presentato al pubblico soltanto in data 31 luglio 2008 e che si era avuto il periodo di sospensione feriale dal 1° al 31 agosto, come da delibere regionali richiamate in atti- ed alla richiesta di chiarimenti e di integrazioni rivolta alla società in data 5 novembre 2008, la S.E. Trand aveva fornito riscontro solo in data 23 dicembre 2008 (dopo l’approvazione del nuovo Piano regionale di gestione dei rifiuti); comunque, l’intero procedimento, dopo la seconda conferenza istruttoria del 4 febbraio 2009, si è concluso entro il termine di legge con l’adozione della delibera impugnata.
Quindi, il Piano regionale rifiuti è sopraggiunto quando era legittimamente in corso la fase istruttoria del procedimento amministrativo di V.I.A..
4.2. Dato quanto fin qui detto, non è necessario indagare se, come sostenuto dalla Regione, l’istanza fosse talmente incompleta da imporre l’applicazione delle norme richiamate negli scritti difensivi che importano lo spostamento in avanti della data di inizio del procedimento al momento in cui la richiesta sia corredata dalla documentazione ritenuta indispensabile dall’amministrazione ovvero se, al contrario, si sia trattato del dialettico, normale, svolgimento della fase procedimentale istruttoria.
Piuttosto, è sufficiente aggiungere, a confutazione degli argomenti dell’appellante fondati sulla richiamata sentenza della Corte di Giustizia, che le norme sopravvenute qui in discussione non attengono all’introduzione di adempimenti procedurali, tali che il loro compimento potrebbe “appesantire o ritardare” la procedura in corso. Esse sono invece contenute in atti pianificatori generali, per definizione volti a perseguire l’interesse pubblico generale ed, in particolare, la tutela dei diritti fondamentali alla salute ed alla salubrità dell’ambiente e del territorio, che perciò sono di immediata applicazione, non potendo essere sacrificati per tutelare una posizione privata di mera aspettativa, in vigenza della precedente normativa sostanziale, oramai inadeguata a garantire la tutela dei detti beni primari.
Per la stessa ragione va disattesa la richiesta di rinvio pregiudiziale, peraltro formulata in riferimento ad una disposizione -quella contenuta nell’art. 3, n. 2, della direttiva 97/11/CE- che non è espressione di un principio generale, ma di una deroga, perciò appositamente prevista.
In conclusione, l’appello va respinto.
Considerata la peculiarità della vicenda processuale, connotata dalla sopravvenienza diversi atti di pianificazione generale, sussistono giusti motivi per compensare le spese del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere
Alessandro Maggio, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Giuseppina Luciana Barreca
IL PRESIDENTE
Francesco Caringella
IL SEGRETARIO