CONSIGLIO DI STATO 14 gennaio 2013

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 14 Gennaio 2013
Numero: 159
Data di udienza: 4 Maggio 2012
Presidente: Leoni
Estensore: Rocco

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Premassima

* DIRITTO URBANISTICO – Piani di lottizzazione – Natura – Accordi sostitutivi – Approvazione di un piano di lottizzazione – P.A. – Rifiuto di stipulare la convenzione – Possibilità – Convenzione di lottizzazione – Art. 28, c. 5 L. n. 1150/1942 – Opere di urbanizzazione – Determinazione delle quote in proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti – Deroga – Imposizione dell’obbligo di realizzare le opere dell’intera lottizzazione a colui che acceda ex novo alla lottizzazione – Illegittimità. 

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Massima

 

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 14 gennaio 2013, n. 159

DIRITTO URBANISTICO – Piani di lottizzazione – Natura – Accordi sostitutivi.

I piani di lottizzazione, pur essendo assimilati sul piano funzionale ai piani particolareggiati di cui all’art. 16 della L. 17 agosto 1942 n. 1150, hanno natura negoziale, ossia di “accordi sostitutivi del provvedimento” (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 15 settembre 2003 n. 5152 e 19 febbraio 2008 n. 534), con la conseguenza che le relative convenzioni e gli atti ad esse prodromici sono assoggettati alla disciplina dettata dall’art. 11 della L. 7 agosto 1990 n. 241 ( cfr. in particolare Cons. Stato, Sez, IV, 13 gennaio 2005 n. 222)

(Riforma T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, n. 90/2010) – Pres.f.f. Leoni,  Est. Rocco – C.A. (avv. Marvasi) c. Comune di Parghelia (avv. Delfino)

DIRITTO URBANISTICO – Approvazione di un piano di lottizzazione – P.A. – Rifiuto di stipulare la convenzione – Possibilità.

L’approvazione di un piano di lottizzazione e del relativo schema di convenzione non impedisce all’amministrazione Comunale di rifiutare la stipula della convenzione, essendo l’amministrazione medesima legittimata a rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area e quindi, ove del caso, di decidere anche di non stipulare più la convenzione di lottizzazione (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. V, 12 aprile 2001 n. 2284).

(Riforma T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, n. 90/2010) – Pres.f.f. Leoni,  Est. Rocco – C.A. (avv. Marvasi) c. Comune di Parghelia (avv. Delfino)

 

DIRITTO URBANISTICO – Convenzione di lottizzazione – Art. 28, c. 5 L. n. 1150/1942 – Opere di urbanizzazione – Determinazione delle quote in proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti – Deroga – Imposizione dell’obbligo di realizzare le opere dell’intera lottizzazione a colui che acceda ex novo alla lottizzazione – Illegittimità.

E’ illegittima una previsione della convenzione che deroghi alla disciplina di principio recata dall’art. 28, c. 5 della L. n. 1150/1942, imponendo soltanto a colui che accede ex novo alla lottizzazione l’obbligo di provvedere alle opere dell’intera lottizzazione nel presupposto di pregresse sue asserite obbligazioni in veste diversa da quella di proprietario partecipante alla lottizzazione medesima, ovvero anche la sostanziale imposizione di una condizione che subordini la stipula della convenzione medesima all’assolvimento di tale obbligo; in altri termini, non si può pretendere di gravare il proprietario richiedente l’ampliamento del perimetro di una lottizzazione degli obblighi di facere e/o risarcitori connessi alla realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione ricadenti nella lottizzazione medesima avuto riguardo dell’accidentale coincidenza dell’essere stato il terzo medesimo direttore dei lavori della lottizzazione stessa.

(Riforma T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, n. 90/2010) – Pres.f.f. Leoni,  Est. Rocco – C.A. (avv. Marvasi) c. Comune di Parghelia (avv. Delfino)
 

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Allegato

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Titolo Completo

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 14 gennaio 2013, n. 159

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SENTENZA

 

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 14 gennaio 2013, n. 159

N. 00159/2013REG.PROV.COLL.
N. 04831/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4831 del 2010, proposto da:
Colace Andrea, rappresentato e difeso dall’Avv. Tommaso Marvasi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Angelico 12;

contro

Comune di Parghelia (VV), in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio,rappresentato e difeso dall’Avv. Luciano Maria Delfino, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Maria Manuela Zoccali, via Giovanni Pierluigi da Palestrina, 48;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Calabria, Catanzaro, Sez. I, n. 90 dd. 8 febbraio 2010, resa tra le parti e concernente diniego dell’ampliamento perimetrale di piano di lottizzazione, con conseguente risarcimento del danno.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Parghelia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 maggio 2012 il Cons. Fulvio Rocco e udita per l’appellato Comune di Parghelia l’Avv. Manuela Marina Zoccali in sostituzione dell’Avv. Luciano Maria Delfino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.. Con nota Prot. n. 3931 del 6 ottobre 2004 l’Ing. Andrea Colace, proprietario di terreni adiacenti ad un’area assoggettata ad un piano di lottizzazione approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Parghelia (Vibo Valentia) n. 39 dd. 28 settembre 1998, ha presentato istanza a’ sensi dell’art. 30, commi 9 e 10, della L.R. 16 aprile 2002 n. 19 al fine di ottenere un’estensione perimetrale del piano di lottizzazione anzidetto tale, includervi anche i terreni di sua proprietà.

Con deliberazione n. 6 del 9 febbraio 2006 il Consiglio Comunale di Parghelia ha approvato l’adeguamento perimetrale richiesto dal Colace e ha approvato il relativo schema di convenzione.

Il contenuto di tale schema di convenzione non ha, peraltro, trovato l’adesione del Colace, e ciò in quanto – a suo dire – esso dovrebbe contemplare soltanto la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria strettamente necessarie per garantire la funzionalità dell’area interessata dall’ampliamento perimetrale e non già la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria già costruite e collaudate in base alla precedente lottizzazione ed ormai acquisite al patrimonio comunale.

Sempre secondo il Colace avrebbe dovuto essere modificata anche la previsione – parimenti contemplata nello schema di convenzione – dell’osservanza delle norme dettate in tema di prevenzione, igiene e sicurezza negli ambienti di lavoro, a suo avviso vincolante per gli immobili destinati ad attività produttive e non già per quelli a destinazione residenziale.

In dipendenza di tutto ciò il Colace ha quindi presentato una richiesta di modifica dello schema anzidetto, trasmettendo pure all’Amministrazione Comunale con nota Prot. n. 1819 del 7 maggio 2007 una proposta di schema di convenzione recante le modifiche da lui ritenute necessarie.

A ciò ha fatto seguito uno scambio di note tra le parti, originato dalla comunicazione del responsabile dell’Ufficio tecnico comunale recante la sospensione di ogni determinazione in ordine alle istanze presentate dal Colace.

Con nota Prot. n. 4526 dd. 9 ottobre 2008 il responsabile dell’Ufficio Tecnico, avendo rilevato anomalie relative alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria eseguite nell’area della lottizzazione, ha invitato l’impresa esecutrice dei lavori nella lottizzazione, nonché lo stesso Colace, a completare ovvero a rifare le opere medesime.

Lo stesso responsabile, inoltre, con susseguente nota Prot. n. 4690 del 21 ottobre 2008, parimenti indirizzata al Colace, ha comunicato che l’istruttoria della proposta di lottizzazione rimaneva subordinata al rilascio dei pareri delle Amministrazioni preposte ai diversi vincoli, il cui procedimento era già peraltro avviato, nonchè ha ribadito l’obbligo in capo dallo stesso Colace di eseguire o completare le opere di urbanizzazione primaria della lottizzazione denominata “Don Florio ed altri”.

1.2. In dipendenza di ciò, con ricorso proposto sub R.G. 1432 del 2008 innanzi al T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, il Colace ha chiesto l’accertamento del proprio diritto sia all’ampliamento perimetrale del piano di lottizzazione stipulato il 5 novembre 1999 tra il Comune di Parghelia ed il Sacerdote don Giuseppe Florio, sia alla stipula di una convenzione di lottizzazione conforme allo schema da lui presentato all’Ufficio Tecnico Comunale con nota Prot. n. 1819 dd. 7 maggio 2007, con conseguente condanna del Comune di Parghelia a stipulare la convenzione di lottizzazione in conformità alle proprie richieste contenute nella nota anzidetta, nonché al risarcimento dei danni discendenti dal diniego a lui opposto al riguardo.

Lo stesso Colace ha chiesto – altresì – l’annullamento, ove occorra, della nota Prot. 4690 del 21 ottobre 2008, con la quale il responsabile dell’Ufficio tecnico comunale ha subordinato la stipulazione della proposta di convenzione al rilascio dei pareri di competenza degli enti preposti ed all’esecuzione o completamento delle opere di urbanizzazione primaria della lottizzazione “Don Florio e altri”, nonché della nota Prot. 4526 dd. 9 ottobre 2008 del medesimo responsabile e con la quale egli è stato ulteriormente invitato a provvedere al completamento, ovvero al rifacimento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria relative alla lottizzazione anzidetta.

Il Colace ha dedotto al riguardo l’avvenuta violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, buona fede e correttezza, oltrechè ingiustizia manifesta, affermando che le opere di urbanizzazione nella lottizzazione Florio sarebbero state già da tempo realizzate e collaudate e che il Comune, con la propria condotta, tenterebbe di addossare su di lui obblighi finalizzati a riparare danni dovuta all’attività di edificazione svolta dai proprietari e alla mancanza di controlli di competenza della stessa Amministrazione Comunale.

Sempre secondo il Colace, inoltre, risultava del tutto assurda la scelta del Comune di subordinare la stipulazione delle convenzione al completamento da parte sua delle opere di urbanizzazione secondaria, laddove l’art. 8 della L. 6 agosto 1967 n. 765 prevede l’assunzione da parte dei lottizzanti solo di una quota parte degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione secondaria; e parimenti assurdo risultava il riferimento condizionante al rilascio del parere del Servizio tecnico regionale, a’ sensi dell’art. 13 della L. 2 febbraio 1974 n. 64 dettato in tema di edilizia nelle zone sismiche, non potendosi addossare sul richiedente l’ampliamento le conseguenze delle omissioni dell’Amministrazione Comunale.

Da ultimo, il Colace ha affermato che il comportamento dell’Amministrazione Comunale aveva leso il proprio legittimo affidamento alla stipulazione della convenzione e, rilevata la violazione dei principi di buona fede e correttezza desumibili dagli artt. 1337 e 1338 cod. civ., ha chiesto la condanna del Comune medesimo al risarcimento dei danni da lui asseritamente subiti.

1.3. Si è costituito in tale primo grado di giudizio il Comune di Parghelia, affermando l’infondatezza delle richieste del Colace e sottolineando l’avvenuto accertamento della non corretta esecuzione delle opere di urbanizzazione nell’ambito della lottizzazione Florio.

Da tali accertamenti – ha rimarcato la difesa del Comune – risultava che le opere di urbanizzazione realizzate non corrispondevano agli schemi grafici, che la maggior parte dei tratti delle condotta fognaria era interrotta e non funzionante, oltrechè non collegata alla rete principale, che la sede stradale non era stata correttamente eseguita a causa della non corretta bitumazione, e che constava – altresì – la mancata realizzazione delle aree di parcheggio, la mancanza di aree destinate a standards e che la larghezza della carreggiata era inferiore ai minimi stabiliti dalla disciplina vigente.

1.4. Con sentenza n. n. 90 dd. 8 febbraio 2010 la Sez. I dell’adito T.A.R. ha respinto il ricorso del Colace.

Giova da subito evidenziare che il giudice di primo grado ha innanzitutto precisato che l’Ing. Colace era stato progettista e direttore dei lavori delle opere di urbanizzazione della lottizzazione Florio: precisazione, ad avviso dello stesso giudice, “importante in quanto rende ragione del fatto che la nota del 9 ottobre 2008, con la quale si è invitata la Ditta in indirizzo al completamento e/o rifacimento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, sia stata indirizzata anche all’Ing. Colace. Dalla lettura della nota risulta che il soggetto destinatario dell’invito, o diffida, all’esecuzione dei lavori di completamento o rifacimento è la Ditta Florio, la prima in indirizzo, e non l’ing. Colace. La lettera è indirizzata anche a quest’ultimo in quanto, in caso di mancata esecuzione dei lavori entro un termine, vengono prospettate conseguenze anche a carico del direttori dei lavori per le opere a suo tempo realizzate. Non appare, quindi, esatto che vi sia stato invito o diffida a carico dell’Ing. Colace per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria o secondaria” (cfr. pag. 5 e ss. della sentenza impugnata).

Posto ciò, il giudice di primo grado ha reputato necessario definire le ragioni cui è collegata la materia del contendere, che a suo dire si rinvengono nell’esame delle previsioni dell’art. 4 dello schema di convenzione approvato con la delibera consiliare n. 6 del 9 febbraio 2006 e dal raffronto di esse con quelle dell’art. 4 dello schema di convenzione proposto dallo stesso Colace con la sua nota dd. 7 maggio 2007.

In tal senso il giudice di primo grado ha evidenziato che l’art. 4 dello schema di convenzione approvato dal Consiglio Comunale prevede la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria quali strade residenziali, spazi di sosta e parcheggi, fognatura, acque bianche e depurazione scarichi, rete idrica, rete e distribuzione energia elettrica, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato, con la precisazione che le caratteristiche di tali opere sono enunciate negli allegati allo schema di convenzione medesimo.

Viceversa – rimarca sempre il giudice di primo grado – lo schema di convenzione proposto dall’Ing. Colace prevede esclusivamente gli allacci alla rete idrica e alla rete fognaria, e da ciò risulterebbe, oltreché da quanto specificato dal Comune nelle proprie difese, che la materia del contendere non sarebbe costituita dal deterioramento delle opere eseguite, ovvero non sarebbe soltanto questo, ma la mancata esecuzione o, comunque, la cattiva esecuzione di alcune fondamentali opere di urbanizzazione.

In tal senso, quindi, il Comune avrebbe legittimamente inteso condizionare l’estensione della lottizzazione alla corretta e completa esecuzione delle opere di urbanizzazione dell’area lottizzata: pretesa che il giudice di primo grado ha reputato non sia fuor di luogo, posto che la richiesta estensione non darebbe luogo ad una nuova lottizzazione, ma si inserirebbe in una lottizzazione unitaria, trattandosi – per l’appunto – di un’estensione di quella ab origine assentita; né costituirebbe ostacolo alla pretesa del Comune il fatto che le opere di urbanizzazione siano state collaudate, non costituendo ciò garanzia assoluta di corretta esecuzione valevole in relazione a vicende successive, quale una richiesta di estensione della lottizzazione: in tale ipotesi, infatti, secondo il giudice di primo grado il Comune sarebbe comunque tenuto a valutare che sussistano opere di urbanizzazione correttamente eseguite e che, comunque, esse siano sufficienti ed adeguate.

Trattandosi di una lottizzazione unitaria – sempre secondo il T.A.R. – neppure si tratterebbe tanto di accertare, ai fini dell’assenso all’estensione, chi debba rispondere dell’inesatta esecuzione delle opere di urbanizzazione – accertata, peraltro, ad opera di ditta incaricata – ma di stabilire se le opere stesse possano ritenersi bastevoli ed adeguate in relazione alla lottizzazione nel suo complesso.

Né andrebbe sottaciuto che lo schema di convenzione avversato dal Colace ha formato oggetto di approvazione di una delibera consiliare, recante l’espressione della volontà dell’organo competente in ordine alla vicenda di cui si tratta; e, se così è, un mutamento dell’avviso da parte dello stesso Comune dovrebbe, comunque, passare necessariamente attraverso una nuova pronuncia dello stesso organo o degli altri organi straordinari incaricati della gestione.

Per quanto poi attiene alla nota Prot. 21 ottobre 2008 a firma del responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale, il giudice di primo grado ha affermato che con essa l’Amministrazione Comunale avrebbe inteso soltanto ribadire l’esigenza, del tutto scontata, dell’emissione dei pareri previsti dalla legge e riaffermare la posizione del Comune medesimo in ordine alla necessità dell’esecuzione del completamento delle opere di urbanizzazione della lottizzazione Florio.

Da tutto ciò discenderebbe la conseguenza che nel comportamento del Comune non sarebbe ravvisabile alcuna violazione dei principi di correttezza e di buona fede desumibili dagli artt. 1337 e 1338 cod. civ., posto che l’operato del Comune stesso sarebbe stato dettato “da una condivisibile considerazione unitaria dell’episodio lottizzatorio, … sia in quanto tale posizione è cristallizzata in un formale provvedimento amministrativo dell’organo consiliare, rimasto inoppugnato” (cfr. pag. 9 della sentenza impugnata).

Il giudice di primo grado ha compensato integralmente tra le parti le spese del relativo grado di giudizio.

2.1. Il Colace chiede ora la riforma di tale sentenza, sostanzialmente riproponendo le medesime censure già da lui dedotte in primo grado e riferendole alla sentenza medesima, ma anche evidenziando che – a differenza di quanto affermato nella sentenza impugnata – la deliberazione consiliare n. 6 dd. 9 febbraio 2006, recante l’approvazione dello schema di convenzione deputato all’ampliamento del perimetro della lottizzazione in questione, si configurerebbe quale mero atto endoprocedimentale e non già quale provvedimento definitivo rimasto in oppugnato: e ciò anche in considerazione che nella specie lo schema di convenzione medesimo non solo non è stato approvato dalla parte privata e che si è comunque aperta una trattativa tra parte pubblica e parte privata per la sua modificazione.

2.2. Si è costituito anche in tale ulteriore grado di giudizio il Comune di Parghelia, replicando puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la reiezione del ricorso.

Risulta sin d’ora utile, peraltro, evidenziare talune significative precisazioni in fatto contenute nella memoria susseguentemente prodotta dall’Amministrazione Comunale a sostegno delle proprie ragioni.

La difesa del Comune ha innanzitutto precisato che l’Amministrazione elettiva di Parghelia ebbe a trasmettere con nota Prot. n. 3224 dd. 24 gennaio 2005 gli elaborati progettuali relativi all’intervento edilizio del Colace al Dipartimento Urbanistica e Governo del Territorio della Regione Calabria, il quale ha restituito gli stessi con allegato parere favorevole alla proposta di ampliamento, e che peraltro risulta a tutt’oggi mancante il pur parimenti necessario parere geomorfologico del Dipartimento Lavori Pubblici – Settore Geologico regionale della stessa Amministrazione Regionale.

“Inopinatamente malgrado l’assenza di tale obbligatorio parere il Consiglio Comunale, con delibera n. 6 del 9 febbraio 2006, ha, comunque, adottato l’adeguamento perimetrale richiesto ed il relativo schema di convenzione, condizionando, però, l’atto abilitativo de quo alla verifica dell’oggettiva, effettiva e completa realizzazione delle opere di urbanizzazione nell’ambito territoriale della lottizzazione principale (Florio) a cui le nuove opere di urbanizzazione del Colace avrebbero dovuto essere raccordate” (così, testualmente, a pag. 3 la memoria dd. 26 marzo 2012 depositata dalla difesa del Comune.

Lo stesso Comune ha quindi testualmente precisato che “nelle more dello svolgersi del procedimento di ampliamento ad oggi non ancora concluso (manca il prescritto parere geomorfologico) sono pervenute all’Amministrazione tutta una serie di circostanziate denunce avanzate da numerosi proprietari (Sigg. Certo Domenico, Belvedere Tommaso, Schiariti Salvatore e Minutolo Domenico) di lotti inclusi nella lottizzazione principale i quali hanno lamentato l’assenza o la non perfetta esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria da parte del lottizzante Florio di cui il Colace era stato il progettista ed il direttore dei lavori ed alle quali il nuovo intervento avrebbe dovuto allacciarsi. Alla luce dell’obiettiva evidenza della intervenuta sussistenza delle denunce avanzate dai surriferiti Signori, da una parte e delle insistenti pressioni dell’ing. Colace, dall’altra, la Commissione straordinaria – nel frattempo insediatasi in Parghelia a seguito dello scioglimento dell’Amministrazione elettiva accusata di infiltrazioni mafiose – a fartempo dal mese di settembre 2007, riscontrando non ancora concluso l’iter procedimentale della nuova lottizzazione e paventando ipotesi di reato nella vicenda ha provveduto, ad informare ufficialmente della situazione i Carabinieri di Tropea (nota n. 4209 del 25 settembre 2008) i quali si sono subito attivati nelle indagini di rito acquisendo presso l’Ufficio Tecnico Comunale di Parghelia tutta la documentazione inerente al piano di lottizzazione in questione, giusta verbale del 16 ottobre 2008. Sul piano amministrativo la Commissione straordinaria, all’epoca insediata, ha disposto, prima e contestualmente alla proposizione dell’esposto penale, l’avvio di idonea indagine in merito all’oggetto delle denunce dei ricordati privati ed affidato alla S.O.F.I.A. S.r.l. con sede in Vibo Valentia, alla via A. De Gasperi il compito di esperire le indagini necessarie ad accertare, attraverso l’uso del sistema Georadar, l’esistenza e/o la regolarità di esecuzione delle opere di urbanizzazione nella lottizzazione Florio e quindi il fondamento delle denunce stesse.

In pari tempo ha disposto la sospensione dell’iter relativo alla richiesta dell’Ing. Colace.

Non è inutile riferire che le risultanze dell’indagine esperite a mezzo Georadar e supportate da accertamenti sopralluogo eseguiti nei giorni 9 settembre 2008 e 10 settembre 2008 hanno rilevato irregolarità nell’esecuzione delle opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione Florio.

Le combinate superiori indagini hanno accertato, malgrado la formale esistenza di un atto di collaudo:

a) che le opere di urbanizzazione primaria realizzate nella lottizzazione Florio, sotto la direzione dei lavori dell’Ing. Colace, non corrispondono agli schemi grafici esecutivi nelle tavole di progetto;

b) che a seguito dell’apertura dei tombini posti lungo il tragitto contrassegnato con la voce S3 la maggior parte dei tratti della relativa condotta risulta essere interrotta o mal funzionante ed inoltre non collegata alla rete principale;

c) le sedi stradali risulta irregolarmente eseguita e cioè:

1) non correttamente bitumata nella consistenza;

2) non sono state realizzate le aree di parcheggio;

3) non risulta traccia delle aree che avrebbero dovuto essere destinate a standards (verde, istruzione, attrezzature di interesse collettivo).

d) la larghezza delle carreggiate stradali è risultata essere inferiore ai minimi previsti dal nuovo codice della strada ed al D.M. 5 maggio 2001” (cfr. ibidem, pag. 3 e ss.).

In buona sostanza, ad avviso della difesa del Comune le risultanze dell’indagine tecnico amministrativa condotta avrebbero indiscutibilmente dimostrato:

1) il fondamento delle denunce dei predetti Certo Domenico, Belvedere Tommaso, Schiariti Salvatore e Minutolo Domenico;

2) che le opere di urbanizzazione primaria della lottizzazione Florio eseguite sotto la direzione dei lavori dell’Ing. Colace non sono state realizzate in conformità con gli elaborati di progetto di guisa che la loro mancanza, o non completa o difforme esecuzione avrebbe inficiato tutti i titoli edilizi rilasciati nell’ambito del piano di lottizzazione di cui trattasi, a’ sensi dell’art. 12, comma 2, del T.U. approvato con D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380.

3) che la pretesa avvenuta acquisizione al patrimonio del Comune delle opere di urbanizzazione della lottizzazione Florio, in realtà non sarebbe mai avvenuta atteso che, al contrario di quanto affermato dal Colace, l’atto di acquisizione – di stretta competenza del Consiglio Comunale di Parghelia – delle opere in questione non si sarebbe mai concretizzato, non potendosi configurare come provvedimento idoneo al trasferimento quanto dichiarato dal Geom. Sganga – funzionario peraltro tuttora sospeso dal servizio a seguito di condanna penale nella vicenda che ha portato allo scioglimento dell’Amministrazione elettiva – all’epoca responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale di Parghelia.

L’Amministrazione Comunale ha quindi rimarcato che, a seguito di tutto ciò, l’attuale responsabile dell’Ufficio Tecnico di Parghelia, fermo restando l’ordine di sospensione del 30 aprile 2008 impartito con note Prot. 1794 e 1985 di pari data (mai impugnate dal Colace), ha invitato con nota Prot. n. 4526 dd. 9 ottobre 2008 il medesimo Colace ad effettuare “il completamento e/o il rifacimento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria” relative alla lottizzazione Florio” entro il 31 dicembre 2008: invito, per l’appunto, non accolto.

3. Alla pubblica udienza del 4 maggio 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.

4.1. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va accolto entro i limiti qui appresso descritti.

4.2. Va innanzitutto rimarcato che i piani di lottizzazione, pur essendo assimilati sul piano funzionale ai piani particolareggiati di cui all’art. 16 della L. 17 agosto 1942 n. 1150, hanno natura negoziale, ossia – in particolare – di “accordi sostitutivi del provvedimento” (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 15 settembre 2003 n. 5152 e 19 febbraio 2008 n. 534), con la conseguenza che le relative convenzioni e gli atti ad esse prodromici sono assoggettati alla disciplina dettata dall’art. 11 della L. 7 agosto 1990 n. 241 ( cfr. in particolare Cons. Stato, Sez, IV, 13 gennaio 2005 n. 222); e, in particolare, da ciò discende che ogni controversia riguardante la validità della clausola di una convenzione urbanistica rientrava all’epoca dei fatti di causa, a’ sensi del comma 5 del medesimo art. 11 (e rientra, ad oggi, a’ sensi dell’attualmente vigente art. 133, comma 1, lett. a, n. 2 cod. proc. amm.) nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, notoriamente contraddistinta da una cognizione piena ed estesa quindi anche ai diritti mediante la proposizione di un’azione anche indipendentemente dall’impugnazione di singoli atti amministrativi connessi al rapporto controverso: azione che pertanto non ha carattere impugnatorio e non soggiace a termini di decadenza.

Del resto, risulta altrettanto assodato che l’approvazione di un piano di lottizzazione e del relativo schema di convenzione non impedisce all’amministrazione Comunale di rifiutare la stipula della convenzione, essendo l’amministrazione medesima legittimata a rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area e quindi, ove del caso, di decidere anche di non stipulare più la convenzione di lottizzazione (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. V, 12 aprile 2001 n. 2284).

L’insieme di tali considerazioni consente pertanto di concludere nel senso che – a differenza di quanto incidentalmente affermato dal giudice di primo grado – nessuna preclusione discende per la tutela della posizione del Colace dalla circostanza che questi ha nella specie omesso di impugnare la deliberazione consiliare n. 6 dd. 9 febbraio 2006, recante l’approvazione dello schema della convenzione relativa all’ampliamento dell’area di lottizzazione da lui segnatamente chiesto.

Né, a differenza di quanto affermato dalla difesa del Comune, la posizione del medesimo Colace risulta pregiudicata dalla mancata impugnazione da parte sua della sospensione di ogni determinazione in ordine alle istanze da lui presentate, disposta con note Prot. 1794 e 1985 dd. 30 aprile 2008, trattandosi di atti all’evidenza soprassessori e che, in quanto tali, non solo non consolidavano in via definitiva in capo all’attuale appellante una lesione della propria sfera giuridica, ma sono stati comunque superati dalle susseguenti note, qui per l’appunto impugnate e per effetto delle quali è stato imposto in capo allo stesso Colace l’obbligo di provvedere ad eliminare le deficienze riscontrate sulle opere di urbanizzazione dell’intera lottizzazione.

4.3. Ciò posto, e come a ragione ha rimarcato il Colace sin dall’atto introduttivo del giudizio di primo grado da lui proposto, l’illegittimità perpetrata dall’Amministrazione Comunale nei suoi confronti attiene alla confusione deliberatamente posta in essere da quest’ultima tra il ruolo di direttore dei lavori della precedente lottizzazione “Don Florio” e di richiedente in epoca successiva l’ampliamento della detta lottizzazione.

Le due posizioni sono completamente differenti, e la domanda proposta dal proprietario Colace al fine di ottenere l’ampliamento dell’area della lottizzazione non può costituire presupposto per il Comune di far valere in sede di convenzione le pur esistenti irregolarità nell’esecuzione delle opere della lottizzazione medesima a carico del richiedente l’ampliamento, qualunque questi sia.

Non è infatti questa la sede deputata a far sì che il Comune si rivalga su un pur possibile responsabile delle irregolarità anzidette, posto che l’ordinamento consente all’Amministrazione Comunale altri e ben più congrui strumenti, primo tra tutti l’azione di responsabilità in sede civile, al fine di conseguire la condanna al pagamento dei danni e/o all’adempimento in via specifica nei confronti di coloro che erano materialmente responsabili della completa e idonea esecuzione dei lavori, ivi eventualmente compreso lo stesso Colace.

In tale contesto, quindi, l’autotutela privata posta in essere dal Comune mediante l’autoritativa imposizione al medesimo Colace non è praticabile, posto che questi, nella sua personale veste di lottizzante, ha diritto a veder inderogabilmente applicato nei suoi confronti l’art. 28, comma 5, della L. 17 agosto 1942 n. 1150 come aggiunto dall’art. 8 della L. 6 agosto 1967 n. 765 laddove espressamente dispone che “la quota è determinata in proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni”, ossia avuto riguardo alle proprietà che partecipano alla lottizzazione.

Una previsione della convenzione stipulata tra il Comune e il Colace che deroghi a tale disciplina di principio imponendo soltanto a colui che accede ex novo alla lottizzazione l’obbligo di provvedere alle opere dell’intera lottizzazione nel presupposto di pregresse sue asserite obbligazioni in veste diversa da quella di proprietario partecipante alla lottizzazione medesima, ovvero anche la sostanziale imposizione di una condizione che subordini la stipula della convenzione medesima all’assolvimento di tale obbligo si configurano comunque come evidenti violazioni del principio di ordine generale sancito dall’anzidetta disciplina di legge; ossia – detto altrimenti – non si può pretendere di gravare il proprietario richiedente l’ampliamento del perimetro di una lottizzazione degli obblighi di facere e/o risarcitori connessi alla realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione ricadenti nella lottizzazione medesima avuto riguardo dell’accidentale coincidenza dell’essere stato il terzo medesimo direttore dei lavori della lottizzazione stessa.

Contraddittoria, sul punto, risulta la sentenza impugnata laddove afferma che sostanzialmente l’Amministrazione Comunale avrebbe diffidato l’impresa costruttrice delle opere ricadenti nella lottizzazione e non già il Colace ad ovviare alle manchevolezze delle opere medesime, e che il sostanziale diniego a lui opposto riguarderebbe il diverso profilo dell’attuale, conclamata inadeguatezza delle opere medesime in relazione alla lottizzazione nel suo complesso, non sottacendo che lo schema di convenzione avversato dal Colace ha comunque formato oggetto di approvazione di una delibera consiliare recante l’espressione della volontà dell’organo competente di estendere i confini della lottizzazione, con la conseguenza che un mutamento dell’avviso da parte dello stesso Comune dovrebbe, comunque, passare necessariamente attraverso una nuova pronuncia del medesimo organo o degli altri organi straordinari incaricati della gestione.

Orbene, risulta ben evidente la fallacia di tale ragionamento del giudice di primo grado, posto che perlomeno dalla lettura della nota Prot. 4526 dd. 9 ottobre 2008 del responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale risulta inequivocabile l’imposizione fatta al solo Colace, e non già anche all’impresa esecutrice dei precedenti lavori, di provvedere al completamento ovvero al rifacimento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria relative alla lottizzazione di cui trattasi: imposizione che, quindi, viene ex se a sovrapporsi alla precedente volontà espressa dall’organo consiliare di ampliare i confini dell’area assoggettata a lottizzazione.

E, semmai, va evidenziato che tale iniziativa, a ragione censurata dal Colace, si inserisce in una sequela di atti e di comportamenti posti in essere contra legem in prosieguo di tempo dall’Amministrazione Comunale mediante azioni amministrative fondatamente definite dal Colace medesimo come scomposte e non sempre coscienti dei propri limiti e finalità.

Se è ben vero – infatti, e a differenza di quanto affermato dall’attuale appellante – che in difetto di un’espressa norma legislativa o convenzionale il pur positivo collaudo delle opere di urbanizzazione realizzate nell’area ricadente nel piano di lottizzazione non determina ipso iure il trasferimento delle opere medesime al Comune, nondimeno quest’ultimo si è sinora astenuto dal compiere qualsivoglia azione concretamente ed efficacemente finalizzata a costringere i soggetti obbligati a porre rimedio ai danni da loro cagionati.

Ne è prova eloquente – se non altro – la tesi dell’illegittimità delle realizzazioni edilizie all’interno della lottizzazione medesima in dipendenza dell’omessa o comunque difettosa realizzazione delle relative opere di urbanizzazione soltanto adombrata dalla difesa del Comune nella presente sede processuale, ma mai portata a conseguenza da parte di quest’ultimo mediante idonea azione amministrativa in via di autotutela; ovvero – giova ribadire – l’eloquente difetto di comprova dell’avvenuta promozione in sede civile di azioni di responsabilità a carico dei materiali autori degli illeciti, collaudatori compresi.

4.4. In tale contesto risulta di per sé fondata anche la pretesa del Colace di emendare l’art. 4 dello schema di convenzione con la previsione della realizzazione dei soli allacci alla rete idrica e alla rete fognaria, cui vanno peraltro aggiunti anche l’allaccio alla rete di distribuzione di energia elettrica a meno che il Colace eventualmente non comprovi la propria autosufficienza in regime di produzione di elettricità con sistemi fotovoltaici regolarmente assentiti, nonché – ove reputati necessari – anche la realizzazione di spazi verdi, di fonti di illuminazione pubblica e di spazi a parcheggio segnatamente interessanti l’area del richiedente l’ampliamento della lottizzazione.

L’Amministrazione Comunale, peraltro, al fine di salvaguardare la non ancora conseguita ottimalità delle infrastrutture esistenti nella lottizzazione, ben potrà subordinare gli allacci ad una propria valutazione dell’idoneità delle infrastrutture esistenti a soddisfare le necessità del nuovo partecipante alla lottizzazione, prevedendo in caso di dissenso di quest’ultimo una verifica in contraddittorio con tecnici di rispettiva fiducia.

4.6. Va anche soggiunto che, diversamente da quanto affermato dal Colace, l’osservanza delle norme dettate in tema di prevenzione, igiene e sicurezza negli ambienti di lavoro attiene a “tutti i settori di attività, privati e pubblici, e a tutte le tipologie di rischio” (cfr. art. 3, comma 1, del D.L.vo 9 aprile 2008 n. 81)

4.5. Per quanto poi attiene al rilascio del parere del Servizio tecnico regionale, a’ sensi dell’art. 13 della L. 2 febbraio 1974 n. 64 dettato in tema di edilizia nelle zone sismiche, il Colace reputa che l’Amministrazione Comunale non potrebbe con ciò addossare sul richiedente l’ampliamento le conseguenze delle omissioni dell’Amministrazione Comunale.

Anche tale assunto risulta errato, posto che tale parere, di competenza dell’Ufficio del Genio Civile concerne comunque anche le lottizzazioni convenzionate, e deve pertanto essere espresso anche prima dell’ampliamento delle medesime.

4.6. In dipendenza di quest’ultima circostanza neppure può essere accolta la domanda di risarcimento dei danni proposta dal Colace, stante il fatto che l’assodata e perdurante mancanza del parere geomorfologico del Dipartimento Lavori Pubblici – Settore Geologico regionale comunque impedisce a tutt’oggi al medesimo Colace il materiale svolgimento di qualsivoglia attività edilizia sul proprio fondo, anche a prescindere dalla questione dell’obbligo che gli è stato illegittimamente imposto circa la costruzione e/o la riparazione delle opere di urbanizzazione.

5. Le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio sono integralmente compensati tra le parti.

Va peraltro posto a carico del Comune il pagamento del contributo unificato di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 dicembre 2002 n. 115 e successive modifiche relativo ad entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e – per l’effetto – in riforma della sentenza impugnata accoglie il ricorso proposto in primo grado nei limiti di cui in motivazione.

Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio.

Pone a carico del Comune il pagamento del contributo unificato di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 dicembre 2002 n. 115 e successive modifiche relativo ad entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Anna Leoni, Presidente FF
Fabio Taormina, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Guido Romano, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/01/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)