* INQUINAMENTO DEL SUOLO – DIRITTO URBANISTICO – Regione Lombardia – Opere di bonifica o di messa in sicurezza permanente – Opere di urbanizzazione secondaria – Scomputo degli oneri di urbanizzazione – Art. 21, cc. 5 e 7 l.r. n. 26/2003 – Agevolazione al 50% e al 100% – Interpretazione – Riferimento ai soli siti di interesse nazionale.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 15 Maggio 2012
Numero: 2754
Data di udienza: 21 Febbraio 2012
Presidente: Numerico
Estensore: Forlenza
Premassima
* INQUINAMENTO DEL SUOLO – DIRITTO URBANISTICO – Regione Lombardia – Opere di bonifica o di messa in sicurezza permanente – Opere di urbanizzazione secondaria – Scomputo degli oneri di urbanizzazione – Art. 21, cc. 5 e 7 l.r. n. 26/2003 – Agevolazione al 50% e al 100% – Interpretazione – Riferimento ai soli siti di interesse nazionale.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 15 maggio 2012, n. 2754
INQUINAMENTO DEL SUOLO – DIRITTO URBANISTICO – Regione Lombardia – Opere di bonifica o di messa in sicurezza permanente – Opere di urbanizzazione secondaria – Scomputo degli oneri di urbanizzazione – Art. 21, cc. 5 e 7 l.r. n. 26/2003 – Agevolazione al 50% e al 100% – Interpretazione – riferimento ai soli siti di interesse nazionale.
Mentre l’agevolazione dello scomputo degli oneri di urbanizzazione pari al 50%, prevista dall’art. 21, co. 5, l. reg. Lombardia n. 26/2003 per le opere di bonifica o di messa in sicurezza permanente (considerate come opere di urbanizzazione secondaria), riguarda i “siti di interesse nazionale”, la agevolazione “maggiorata” (cioè nella misura integrale, pari al 100%),prevista dal successivo c. 7, riguarda quei medesimi siti di interesse nazionale acquisiti nell’ambito di procedure concorsuali, e non certo “tutti” i siti, purché acquistati nell’ambito di dette procedure. Trattandosi, infatti, di norme eccezionali, in quanto derogatorie all’art. 16 DPR n. 380/2001 (dal quale è evincibile il principio generale dell’onerosità del permesso di costruire), esse sono di “stretta interpretazione”, di modo che – di fronte a due possibili interpretazioni, ambedue astrattamente plausibili – occorre prescegliere quella che realizza il minor ampliamento dell’ambito di applicazione della norma derogatoria. D’altra parte, la stessa ratio della disciplina di cui all’art. 21 l. reg. n. 26/2003 conduce alla plausibilità dell’interpretazione ora offerta: infatti, sono i siti di interesse nazionale ad essere caratterizzati da fenomeni di inquinamento di particolare gravità e di rilevante allarme per la salute pubblica, di modo che ben si giustifica la previsione di particolari e più incisive agevolazioni per gli interventi in essi realizzati.
Conferma T.A.R. LOMBARDIA, Milano, n. 3366/2011 – Pres. Numerico, Est. Forlenza – S. s.r.l. (avv. Romano) c. Comune di Milano (avv.ti Izzo, Surano, Mandarano e Moramarco)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ - 15 maggio 2012, n. 2754SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 15 maggio 2012, n. 2754
N. 02754/2012REG.PROV.COLL.
N. 00589/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 589 del 2012, proposto da:
Studio Bai S.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Ercole Romano, con domicilio eletto presso Giovanni Corbyons in Roma, via Maria Cristina, 2;
contro
Comune di Milano, rappresentato e difeso dagli avv. Raffaele Izzo, Maria Rita Surano, Antonello Mandarano, Anna Maria Moramarco, con domicilio eletto presso Raffaele Izzo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO: SEZIONE II n. 03366/2011, resa tra le parti, concernente DINIEGO ESONERO PAGAMENTO ONERI DI URBANIZZAZIONE PER INTERVENTI EDILIZI.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2012 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Ercole Romano e Raffaele Izzo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l’appello in esame, la società Studio Bai s.r.l. impugna la sentenza 29 dicembre 2011 n. 3366, con la quale il TAR per la Lombardia, sez. II, ha respinto il ricorso da essa proposto avverso il provvedimento 27 gennaio 2011 n. 61378/2011, nonché avverso la conseguente determinazione degli oneri di urbanizzazione secondaria.
Con il primo provvedimento il Comune di Milano ha ritenuto non applicabile al caso l’esonero del pagamento degli oneri di urbanizzazione per interventi relativi ad opifici dismessi, acquistati da procedure fallimentari e necessitanti di opere di bonifica, di cui all’art. 21 l. reg. Lombardia n. 26/2003.
La sentenza appellata afferma:
– l’art. 21, co. 7, l. reg. n. 26/2003, il quale prevede che le agevolazioni e le incentivazioni “di cui ai commi 3, 4 e 5 si applicano integralmente in favore del soggetto interessato che acquisisce la proprietà nell’ambito di procedure disciplinate dal Regio Decreto 16 marzo 1942 n. 267”, si applica, quanto al comma 5 che prevede il dimezzamento degli oneri di urbanizzazione secondaria per gli interventi effettuati sui siti di interesse nazionale ex art. 1. co. 4, l. n. 426/1998, solo in favore di “chi effettua interventi di bonifica sui siti di interesse nazionale”;
– in definitiva, si tratta “della stessa incentivazione di cui al comma 5, che al comma 7 è rimodulata in modo da rendere ancora più conveniente per gli operatori interessati l’effettuazione di opere di bonifica”.
Avverso tale sentenza, vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) erronea interpretazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 l. reg. n. 26/2003, in relazione anche all’art. 16 T.U. n. 380/2001 e all’art. 45 l. reg. n. 12/2005, ciò in quanto la sentenza “perviene a una interpretazione restrittiva, sviata del comma 7”, poiché tale norma “richiama le agevolazioni ed incentivazioni previste nei commi precedenti e non anche le condizioni ivi contemplate (tra cui i siti di interesse nazionale citati nel solo comma 5) per l’applicazione delle medesime agevolazioni e incentivazioni”. Peraltro “una diversa lettura, quale quella ipotizzata nella sentenza impugnata, si scontrerebbe infatti col principio costituzionale di parità di trattamento”. Inoltre, la questione deve essere inquadrata nell’ambito del più generale art. 16 DPR n. 380/2011, “a tenore del quale l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione da parte del titolare del permesso edilizio comporta da sé lo scomputo dei corrispondenti oneri urbanizzativi”;
b) erronea interpretazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 l. reg. n. 26/2003 sotto altro profilo, poiché l’interpretazione dell’art. 21 l. reg. n. 26/2003, “oltre a contraddire la lettera della norma, ne viola anche la ratio”, che consiste (in base all’art. 1) nel promuovere la bonifica o la messa in sicurezza permanente, il ripristino e la riqualificazione ambientale di “siti a qualsiasi titolo”, e quindi non solo dei siti di interesse nazionale. In definitiva, “l’art. 21 si riferisce in generale ai siti contaminati a qualsiasi titolo e solo in due disposizioni ai soli siti inquinati di interesse nazionale (commi 5 e 15). Segnatamente, laddove il legislatore ha inteso riferirsi ai soli siti di interesse nazionale, lo ha chiaramente indicato. Nel comma 7 manca un simile riferimento, onde la norma vale per i siti contaminati a qualsiasi titolo”.
Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
All’odierna udienza in Camera di Consiglio, il Collegio, valutati sussistenti i presupposti di cui all’art. 60 Cpa, ha trattenuto la causa in decisione per il merito.
DIRITTO
2. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
La questione sottoposta all’esame del Collegio, per il tramite del ricorso in appello, riguarda, sostanzialmente, l’esatta determinazione degli oneri di urbanizzazione secondaria per interventi in ambiti necessitanti di bonifica del sito ed acquistati da procedura concorsuale.
Secondo gli appellanti, in applicazione dell’art. 21, co. 7, l. reg. Lombardia n. 26/2003, vi sarebbe l’agevolazione dell’esonero dal pagamento di detti oneri, mentre, per il Comune di Milano, i benefici di cui alla norma citata riguardano solo le opere eseguite nei siti di interesse nazionale “e quindi i lavori di bonifica della stessa non possono essere assimilati alle opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione”.
Così come in I grado, anche in appello l’esito dell’impugnazione dipende – in via sostanzialmente esclusiva – dalla esatta interpretazione dell’art. 21 della legge reg. Lombardia 12 dicembre 2003 n. 26.
Orbene, il comma 7 di tale articolo prevede:
“Le agevolazioni ed incentivazioni di cui ai commi 3, 4 e 5 si applicano integralmente in favore del soggetto interessato che acquisisce la proprietà delle aree nell’ambito di procedure disciplinate dal regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo, dell’amministrazione controllata e della liquidazione coatta amministrativa), e normative assimilabili, ovvero nell’ambito di procedure giudiziali di esecuzione”.
I commi 3, 4 e 5 del medesimo articolo, recanti le “agevolazioni ed incentivazioni”, richiamate dal comma 7, dispongono:
(comma 3) “Al fine di garantire al soggetto affidatario di cui al comma 2 il recupero dei costi, nonché il congruo utile d’impresa, lo stesso dispone delle aree bonificate, ad esso cedute in proprietà ovvero in concessione pluriennale da parte dell’autorità amministrativa competente, utilizzandole in proprio o cedendole a terzi, secondo le disposizioni di cui all’articolo 18 della legge 31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia ambientale). Per tali finalità, ai sensi dell’articolo 18, comma 10, della l. 179/2002, il regolamento di cui al comma 13 disciplina le relative procedure applicative, secondo modalità che, garantendo l’attuazione degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza permanente del sito, sono indirizzate alla massima contestualità dell’approvazione del progetto di bonifica o di messa in sicurezza permanente e della connessa proposta di riqualificazione delle aree interessate. A fini di semplificazione amministrativa è ammesso il ricorso ad accordo di programma, ai sensi dell’articolo 6 della legge regionale 14 marzo 2003, n. 2 (Programmazione negoziata regionale), per l’approvazione del progetto di bonifica o di messa in sicurezza permanente e della proposta urbanistica di riqualificazione del sito; nell’ambito della procedura di accordo sono espletate, anche agli effetti dell’articolo 242, comma 7, del d.lgs. 152/2006, le procedure e le istruttorie necessarie alla completa approvazione del programma di interventi”.
(comma 4) “Al fine di assicurare la sollecita attuazione degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza permanente e di riqualificazione del sito, le autorizzazioni, i nulla osta e i pareri necessari sono formulati e depositati agli atti con procedura d’urgenza con le modalità stabilite dal regolamento di cui al comma 3. Per agevolare la sostenibilità economica degli interventi, l’acquisizione di atti occorrenti a qualsiasi titolo per l’approvazione ed attuazione degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza permanente e di riqualificazione è esente dall’obbligo di corrispondere oneri finanziari a favore della Regione, nonché dei comuni e delle province interessate, ove ciò sia compatibile con la normativa statale vigente”.
(comma 5) “Gli interventi di bonifica o di messa in sicurezza permanente costituiscono opere di urbanizzazione secondaria di cui all’articolo 44 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio). In deroga al disposto di cui all’articolo 45 della medesima legge regionale, dette opere, esclusivamente se insistenti nei siti di interesse nazionale di cui alla legge 9 dicembre 1998, n. 426 (Nuovi interventi in campo ambientale), ed eseguite da soggetti affidatari di cui al comma 2, ovvero da soggetti a questi equiparati o comunque a tal fine indicati dal presente articolo, sono da considerare a scomputo dagli oneri di urbanizzazione secondaria per l’importo corrispondente al 50 per cento del relativo ammontare, salva la facoltà , per i comuni, di ammettere lo scomputo, in considerazione della rilevanza della bonifica, anche per quote ulteriori. Qualora le opere connesse al recupero socioeconomico e territoriale delle aree oggetto di bonifica siano realizzate in comuni diversi da quello ove si trova il sito contaminato lo scomputo dagli oneri di urbanizzazione secondaria non si applica”.
Orbene, l’appellante, nel censurare la sentenza impugnata, fonda la sua interpretazione – che comporterebbe l’integrale applicazione dei benefici del comma 5 – sostanzialmente sui seguenti argomenti:
– il primo, in base al quale il comma 7 richiamerebbe le “agevolazioni e incentivazioni”, di cui (tra gli altri) al comma 5, ma non anche “le condizioni ivi contemplate (tra cui i siti di interesse nazionale citati nel solo comma 5) per l’applicazione delle medesime agevolazioni e incentivazioni”;
– il secondo, secondo il quale una limitazione dell’agevolazione di cui al comma 5 ai soli siti di interesse nazionale, “si scontrerebbe col principio costituzionale di parità di trattamento”;
– il terzo, di carattere logico–sistematico, secondo il quale “l’oggetto in discussione deve essere inquadrato nell’ambito più generale di cui all’art. 16 del T.U. n. 380/2001, a tenore del quale l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione da parte del titolare del permesso edilizio comporta da sé lo scomputo dei corrispondenti oneri urbanizzativi”;
– il quarto, fondato sulla ratio legis, che è quella (enunciata nel comma 1 del medesimo art. 21), di “promuovere la bonifica o la messa in sicurezza permanente, il ripristino e la riqualificazione ambientale dei siti a qualsiasi titolo dichiarati contaminati”, di modo che il comma 7 “nell’intento di favorire il recupero ambientale delle aree inquinate nell’ambito di procedure concorsuali, ha inteso estendere le misure premiali . . . ai soggetti acquirenti delle medesime procedure”.
A fronte di ciò, l’appellato Comune di Milano sostiene:
– che il comma 5 dell’art. 21 è “norma derogatoria e speciale”, che prevede “come scomputabili dagli oneri di urbanizzazione secondaria gli interventi di bonifica ambientale dei soli siti di interesse nazionale”;
– che il comma 7, per il tramite dell’avverbio “integralmente” “estende al 100% . . . lo scomputo a favore di soggetto che acquisisce la proprietà nell’ambito di procedura fallimentare”.
Secondo il Comune, quindi, “il beneficiario dello scomputo integrale viene individuato mediante il combinato disposto del comma 5 e del comma 7 del citato art. 21”, il quale “identifica in tal modo una fattispecie astratta che pone due condizioni essenziali, non alternative fra loro, ma che debbono entrambe concorrere nella fattispecie concreta”.
Giova, infine, ricordare che la sentenza appellata ha concluso – come già precisato nell’esposizione in fatto – affermando che i commi 5 e 7 “devono leggersi congiuntamente in base ad una interpretazione sia letterale sia sistematica”.
3. Il Collegio ritiene che l’interpretazione offerta dalla sentenza appellata debba essere condivisa, alla luce delle considerazioni di seguito esposte.
In linea generale, occorre osservare che l’art. 16 DPR 6 giugno 2001 n. 380 prevede che “il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione. . . (comma 1).
Il successivo comma 2 prevede che “a scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso di costruire può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione” nel rispetto dell’art. 2, co. 5, l. n. 109/1994 (ora art. 32 d. lgs. n. 163/2006).
Dal pur rapido richiamo delle disposizioni suddette, si evince che, nel nostro ordinamento, il principio generale è l’onerosità del permesso di costruire, costituendo sia l’esenzione dal contributo, sia la realizzazione di opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione una eccezione, nei modi e termini indicati dal legislatore.
E’ in tale quadro normativo che si iscrive l’art. 21, co. 5, l. reg. 26/2003, il quale riconosce:
a) che gli interventi di bonifica o di messa in sicurezza permanente costituiscono opere di urbanizzazione secondaria;
b) che tali opere “esclusivamente se insistenti nei siti di interesse nazionale”, se eseguite da particolari soggetti, “sono da considerare a scomputo degli oneri di urbanizzazione secondaria per l’importo corrispondente al 50 per cento del relativo ammontare”;
c) che i comuni hanno facoltà di aumentare la misura dello scomputo, in considerazione della rilevanza della bonifica.
Come è evidente, ricorre, nel caso di specie, una norma eccezionale, la quale, in primo luogo, introduce una deroga alla norma generale sulla onerosità del permesso di costruire; in secondo luogo qualifica determinati interventi di bonifica e di messa in sicurezza come opere di urbanizzazione secondaria, così precisando quanto indicato nell’art. 16, co. 8 DPR n. 380/2001, il quale include, tra dette opere, quelle destinate “alla bonifica di aree inquinate”.
Peraltro, l’effetto agevolativo introdotto dalla norma regionale concerne, oltre alla chiara individuazione delle opere come rientranti nella categoria di quelle “di urbanizzazione secondaria”, anche nella “doverosità” dello scomputo di quanto sostenuto per la loro realizzazione dagli oneri di urbanizzazione (non residuando in capo al Comune alcun margine di discrezionalità, se non – in talune ipotesi – in melius nell’applicazione dell’aliquota-base), e la misura dello scomputo.
Tale effetto agevolativo è, per quel che qui interessa, limitato agli interventi nei “siti di interesse nazionale”.
Il successivo comma 7 dell’art. 21 rende applicabili, tra le altre, le agevolazioni di cui al comma 5, ora descritte, “integralmente”, in favore di soggetti che acquisiscono la proprietà delle aree nell’ambito di procedure concorsuali.
Orbene, occorre innanzi tutto escludere (unica interpretazione “letterale” dell’avverbio “integralmente” non offerta in causa), che tale avverbio intenda disporre una applicazione appunto “integrale”, “totale” del comma richiamato, poiché il significato rafforzativo non avrebbe senso, bastando a tali fini meramente disporre l’applicazione della norma richiamata.
L’avverbio è stato dunque interpretato (innanzi tutto dal Comune di Milano), come riferito alla “misura” dell’agevolazione, di modo che il limite di scomputo, indicato nel 50% degli oneri di urbanizzazione, deve intendersi riferito al 100% (cioè nella sua misura integrale), qualora il sito inquinato è acquisito nell’ambito di procedure concorsuali.
Il legislatore, dunque, procede “per addizione” di condizioni: semplificando, mentre la agevolazione dello scomputo pari al 50% riguarda i “siti di interesse nazionale”, la agevolazione “maggiorata” (cioè nella misura integrale, pari al 100%), riguarda quei medesimi sirti di interesse nazionale acquisiti nell’ambito delle ora citate procedure, e non certo “tutti” i siti, purché acquistati nell’ambito di procedure concorsuali,
Dunque, sia per effetto del rinvio effettuato al comma 5 (che non può che riguardare la fattispecie agevolata, e non solo la misura dell’agevolazione), sia perché una “maggiorazione” della misura dell’agevolazione non può che presupporre una agevolazione – base (e complessivamente intesa) da maggiorare, appare evidente come già l’interpretazione letterale conduca a condividere l’interpretazione offerta dalla sentenza appellata.
A ciò occorre aggiungere (condividendo una argomentazione del Comune di Milano: v. pag. 9 memoria 6 febbraio 2012), che, trattandosi, nel caso di specie, di norme eccezionali, in quanto derogatorie all’art. 16 DPR n. 380/2001, esse sono di “stretta interpretazione”, di modo che – di fronte a due possibili interpretazioni ambedue astrattamente plausibili – occorre prescegliere quella che realizza il minor ampliamento dell’ambito di applicazione della norma derogatoria, e quindi evitando correlativamente più ampie “compressioni” della norma generale.
D’altra parte, come evidenziato dalla sentenza appellata, la stessa ratio della disciplina di cui all’art. 21 l. reg. n. 26/2003 conduce alla plausibilità dell’interpretazione ora offerta,
Infatti, sono i “siti di interesse nazionale” ad essere “caratterizzati da fenomeni di inquinamento di particolare gravità e di rilevante allarme per la salute pubblica”, di modo che ben si giustifica la previsione di particolari e più incisive agevolazioni per gli interventi in essi realizzati.
Tale previsione – lungi dal costituire “disparità di trattamento”, come lamentato dall’appellante – si giustifica proprio in ragione delle differenti (e più gravi) condizioni entro le quali si pone l’intervento.
Allo steso modo, si giustifica anche l’ulteriore agevolazione per quei siti (di interesse nazionale) acquisiti nell’ambito di procedure concorsuali, intendendo il legislatore invogliare – come sostenuto dal I giudice – “gli operatori economici a comprare immobili e compendi inseriti nelle suddette procedure”.
D’altra parte, a voler ritenere che il rinvio operato dal comma 7 al comma 5, si riferisca solo alla misura dell’agevolazione e non anche alle condizioni per l’applicazione della medesima, si perverrebbe (anche qui concordando con la sentenza appellata) al paradossale risultato che gli interventi effettuati in siti inquinati di qualsiasi livello, purché acquisiti nell’ambito di procedure concorsuali, sarebbero meglio considerati, sul piano delle agevolazioni, rispetto agli interventi effettuati in siti di massima compromissione, quali sono i siti di interesse nazionale.
Proprio seguendo l’interpretazione dell’appellante, dunque, si perverrebbe ad una irragionevolezza della norma, tale da far dubitare della sua legittimità costituzionale.
Per tutte le ragioni esposte, i motivi di appello proposti (sub lett. a – b dell’esposizione in fatto) sono infondati e devono essere, pertanto, respinti, con conseguente conferma della sentenza appellata.
Stante la novità e complessità della questione trattata, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Studio Bai s.r.l. (n. 589/2012 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/05/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)