* PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Enti locali – Scioglimento del consiglio comunale – Dimissioni contestuali della metà più uno dei consiglieri (ultra dimidium) – Art. 141, c. 1, lett. b), n. 3) del d. lgs. n. 267 del 2000 – Irregolare formazione di alcuna tra le manifestazioni di volontà da parte dei consiglieri contestualmente dimissionari – Principio del simul stabunt simul cadunt
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 2 Agosto 2017
Numero: 3875
Data di udienza: 27 Luglio 2017
Presidente: Balucani
Estensore: Noccelli
Premassima
* PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Enti locali – Scioglimento del consiglio comunale – Dimissioni contestuali della metà più uno dei consiglieri (ultra dimidium) – Art. 141, c. 1, lett. b), n. 3) del d. lgs. n. 267 del 2000 – Irregolare formazione di alcuna tra le manifestazioni di volontà da parte dei consiglieri contestualmente dimissionari – Principio del simul stabunt simul cadunt
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 2 agosto 2017, n. 3875
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Enti locali – Scioglimento del consiglio comunale – Dimissioni contestuali della metà più uno dei consiglieri (ultra dimidium) – Art. 141, c. 1, lett. b), n. 3) del d. lgs. n. 267 del 2000 – Irregolare formazione di alcuna tra le manifestazioni di volontà da parte dei consiglieri contestualmente dimissionari – Principio del simul stabunt simul cadunt
La ratio dell’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3) del d. lgs. n. 267 del 2000 è quella di configurare una fattispecie legale tipica di scioglimento del Consiglio comunale determinata dalla cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati: tali dimissioni contestuali, rese uno actu o comunque presentate tutte eodem tempore al protocollo, simul stabunt, simul cadent, sicché, se la fattispecie legale tipica per qualsivoglia ragione non si è perfezionata in tutti i suoi elementi (invalidità di alcune sottoscrizioni, assenza delle formalità prescritte come, ad esempio, mancanza della loro autenticazione, assenza di delega in favore del presentatore, e altri vizi parzialmente invalidanti), è arbitrario e contrario alla volontà normativa salvarne o estrapolarne “frammenti”, in nome di un criterio conservativo, e ritenere valide le solo dimissioni di uno o di alcuni dei consiglieri, con conseguente loro surroga. Le dimissioni ultra dimidium, in altri termini, non possono trasformarsi né convertirsi in dimissioni infra dimidium, poiché è chiaro che, rispetto alla generale previsione dell’art. 38, comma 8, del d. lgs. n. 267 del 2000, la fattispecie legale tipica dell’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3), con il suo effetto dissolutorio degli organi elettivi, non si pone in rapporto di genus ad speciem, ma di totale irriducibile alternatività. Si deve, pertanto, escludere, nel caso in cui lo scioglimento non abbia luogo per l’irregolare formazione o esternazione di alcuna tra le manifestazioni di volontà da parte dei consiglieri contestualmente dimissionari, che si possa procedere alla surroga limitata solo ad alcuni dei consiglieri dimissionari (v., sul punto, Cons. St., sez. VI, 30 luglio 2009, n. 4796), proprio per la inscindibilità del legame esistente tra le singole dichiarazioni dei consiglieri dimissionari, rese nel caso presente con unico atto.
(Riforma TAR Puglia, Lecce, n. 1129/2017) – Pres. Balucani, Est. Noccelli – A.T. e altri (avv.ti Massa e Mastrolia) c. Presidenza della Repubblica e altri (Avv. Stato), M.S. e altri (avv.ti Tolomeo, Orlandini e Tuccari), G.A.B. e altri (avv.ti Missere e Renna) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ - 2 agosto 2017, n. 3875SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 2 agosto 2017, n. 3875
Pubblicato il 02/08/2017
N. 03875/2017REG.PROV.COLL.
N. 05064/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ai sensi degli artt. 38 e 60 c.p.a.
sul ricorso numero di registro generale 5064 del 2017, proposto da Antonio Trinchera, Pompeo Petarra, Giuseppe Santo Arena, Antonio Baldassarre Epifani, Giuseppe Antonio Longo, Cosimo Morleo, Mino Maurilio Nigro, Giuseppe Rizzo, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocato Federico Massa e dall’Avvocato Domenico Mastrolia, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Nicola Lais in Roma, via Claudio Monteverdi, n. 20;
contro
Presidenza della Repubblica, in persona del Presidente della Repubblica pro tempore, Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, Ufficio Territoriale del Governo Brindisi, in persona del Prefetto pro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Michele Saccomanno, Susanna Di Maggio, Giuseppe Gallù, Giuseppe Masi, Martino Salvatore Pinto, Serena Lucia Missere, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocato Adriano Tolomeo, dall’Avvocato Alessandro Orlandini e dall’Avvocato Francesco Fabrizio Tuccari, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Francesco Fabrizio Tuccari in Roma, Terenzio, n. 7;
Marcella Di Gaetano, rappresentata e difesa dall’Avvocato Francesco Fabrizio Tuccari, dall’Avvocato Alessandro Orlandini e dall’Avvocato Adriano Tolomeo, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Filippo Preite in Roma, via Terenzio, n. 7;
Giuseppe Antonio Bello, Giuseppe Antonio Miccoli, Vincenza Bianco, Umberto Calò, rappresentati e difesi dall’Avvocato Raffaele Missere e dall’Avvocato Barbara Renna, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Barbara Cataldi in Roma, corso del Rinascimento, n. 11;
Francesco Morleo, non costituito in giudizio;
nei confronti di
Pietro Massone, non costituito in giudizio;
Comune di Torre Santa Susanna, non costituito in giudizio;
Alessia Coppola, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza n. 1129 del 7 luglio 2017 del T.A.R. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, resa tra le parti, concernente lo scioglimento del Consiglio comunale di Torre Santa Susanna, la nomina del Commissario straordinario e l’accertamento della validità/efficacia delle dimissioni dei consiglieri;
visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza della Repubblica, del Ministero dell’Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo Brindisi nonché di Michele Saccomanno e di Susanna Di Maggio e di Giuseppe Gallù e di Giuseppe Masi e di Marcella Di Gaetano e di Martino Salvatore Pinto e di Serena Lucia Missere, ricorrenti in primo grado, nonché di Giuseppe Antonio Bello e di Giuseppe Antonio Miccoli e di Vincenza Bianco e di Umberto Calò, intervenienti ad adiuvandum in primo grado;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nella camera di consiglio del giorno 27 luglio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per gli odierni appellanti principali l’Avvocato Federico Massa e l’Avvocato Domenico Mastrolia, per gli appellati, ricorrenti in primo grado, l’Avvocato Adriano Tolomeo e l’Avvocato Francesco Fabrizio Tuccari, per Giuseppe Antonio Bello, Giuseppe Antonio Miccoli, Vincenza Bianco ed Umberto Calò, intervenienti ad adiuvandum in primo grado, l’Avvocato Alfredo Caggiula su delega dell’Avvocato Barbara Renna e per le Amministrazioni statali, appellanti incidentali, l’Avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo;
sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Consiglio comunale di Torre Santa Susanna (BR) è stato rinnovato all’esito dei comizi elettorali tenutisi il 31 maggio 2015, all’esito dei quali è stato eletto sindaco il senatore Michele Saccomanno.
1.1. Il 28 febbraio 2017, alle ore 7.44, nove consiglieri comunali, per il tramite del consigliere Pompeo Petarra, hanno presentato al protocollo del Comune un atto di dimissioni collettive, ai sensi dell’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3), del d. lgs. n. 267 del 2000.
1.2. Tale atto, tuttavia, non recava l’autentica delle firme dei sottoscrittori ed era stato presentato dal consigliere Pompeo Petarra senza delega, ragione per cui il Segretario comunale riteneva che le dimissioni fossero da ritenersi validamente formalizzate solo da parte del loro presentatore, il suddetto consigliere Pompeo Petarra, rispetto al quale veniva avviata la procedura di surroga.
1.2. Alle ore 11.20 dello stesso giorno gli stessi nove consiglieri presentavano al protocollo dell’ente comunale un nuovo atto di dimissioni collettive, questa volta regolare, che veniva inviato anche alla Prefettura di Brindisi.
1.3. Il Ministero dell’Interno, ritenendo che si fosse inverata l’ipotesi dissolutoria di cui all’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3), del d. lgs. n. 267 del 2000 (dimissioni ultra dimidium della metà più uno dei consiglieri eletti), ha disposto lo scioglimento del Consiglio comunale di Torre Santa Susanna, su proposta del Prefetto di Brindisi, e ha nominato il commissario prefettizio per la provvisoria amministrazione dell’ente comunale.
2. Gli atti di scioglimento del Consiglio e quelli, prodromici e consequenziali, sono stati impugnati dal Sindaco e da altri consiglieri non dimissionari avanti al T.A.R. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, che ne hanno contestato la legittimità sulla base dell’assunto che il secondo atto di dimissioni non avesse integrato la fattispecie dell’art. 141, sopra richiamato, per essersi il consigliere Pompeo Petarra validamente dimesso con il primo atto presentato al protocollo del Comune alle ore 7,44 del 28 febbraio 2017.
2.1. Nel primo grado del giudizio si sono costituiti il Ministero dell’Interno, la Prefettura di Brindisi, diversi consiglieri dimissionari, quali controinteressati, tutti per resistere all’avversario ricorso, di cui hanno chiesto la reiezione, e sono altresì intervenuti ad adiuvandum Giuseppe Antonio Bello, Giuseppe Antonio Miccoli, Vincenza Bianco e Umberto Calò, nella loro qualità di soggetti candidati nella lista del sindaco Saccomanno, non eletti, ed eventualmente subentranti ai consiglieri Giuseppe Longo, Cosimo Morleo, Alessia Coppola e Antonio Baldassarre Epifani, quali dimissionari da surrogare.
2.2. Con l’ordinanza n. 235 dell’11 maggio 2017 il T.A.R. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha accolto la domanda cautelare dei ricorrenti, ma tale ordinanza è stata riformata da questo Consiglio di Stato, in sede di appello cautelare, con l’ordinanza n. 2398 del 9 giugno 2017.
2.3. Con la successiva sentenza n. 458 del 7 luglio 2017 il T.A.R. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha accolto il ricorso e ha annullato gli atti impugnati in primo grado.
3. Avverso tale sentenza hanno proposto appello i consiglieri dimissionari e, nel denunciarne l’erroneità, ne hanno chiesto, previa sospensione anche inaudita altera parte, la riforma, con la conseguente reiezione del ricorso proposto in primo grado.
3.1. Il Presidente della III Sezione, con il decreto n. 2923 dell’11 luglio 2017, ha respinto la domanda di sospensione monocratica e ha fissato, per la trattazione della domanda cautelare, la camera di consiglio del 27 luglio 2017.
3.2. Si sono costituiti la Presidenza della Repubblica, il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Brindisi, per chiedere l’accoglimento del ricorso principale, e hanno a loro volta proposto appello incidentale, domandando la riforma della sentenza impugnata.
3.3. Si sono costituiti gli appellati, ricorrenti in prime cure, per resistere all’appello principale e a quello incidentale, di cui hanno chiesto la reiezione, e si sono altresì costituiti gli intervenienti ad adiuvandum in primo grado, per chiedere anche essi la reiezione delle impugnazioni.
3.4. Nella camera di consiglio del 27 luglio 2017, fissata – come detto – per la trattazione collegiale della domanda cautelare proposta dagli appellanti, il Collegio, ritenuto di poter decidere la controversia anche nel merito, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., e sentite le parti, che sul punto nulla hanno osservato, ha trattenuto la causa in decisione.
4. L’appello principale e l’appello incidentale devono essere entrambi accolti.
5. La sentenza impugnata, aderendo ad un orientamento interpretativo non univoco emerso anche in alcune pronunce di questo Consiglio di Stato, ha ritenuto che le prime dimissioni presentate alle 7.44 mattina del 28 febbraio 2017 dal consigliere Petarra fossero valide ed efficaci rispetto alla sua posizione, con la conseguenza che le successive dimissioni dei nove consiglieri alle ore 11.20 dello stesso giorno, comprese quelle dello stesso consigliere Pompeo Petarra, non fossero idonee a determinare lo scioglimento del Consiglio comunale, ai sensi e per gli effetti dell’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3, del d. lgs. n. 267 del 2000, che richiede la metà più uno dei consiglieri, per essersi ormai il consigliere Petarra irrevocabilmente dimesso con il primo atto, avente immediata efficacia, ai sensi dell’art. 38, comma 8, del d. lgs. n. 267 del 2000, tanto da essere stata richiesta, alle ore 10.37, la convocazione del Consiglio comunale per la sua surroga.
5.1. La tesi del primo giudice, tuttavia, non appare al Collegio condivisibile, benché, occorre convenirne con la difesa degli appellati, non manchino pronunce di questo Consiglio rese in senso conforme all’orientamento seguito dal T.A.R. per la Puglia nella sentenza qui impugnata (v., ad esempio, Cons. St., sez. V, 17 novembre 2009, n. 7166).
5.2. Non appare conforme alla ratio dell’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3), del d. lgs. n. 267 del 2000 estrapolare da un atto collettivo di dimissioni, da parte dei consiglieri, un frammento di dichiarazione, ritenuta valida per uno solo dei consiglieri dimissionari, e desumerne un effetto ulteriore e diverso da quello legale tipico di cui al medesimo art. 141.
5.3. Se la ratio dell’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3), infatti, è quella di configurare una fattispecie legale tipica di scioglimento del Consiglio comunale determinata dalla cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, tali dimissioni contestuali, rese uno actu – come nel caso presente – o comunque presentate tutte eodem tempore al protocollo, simul stabunt, simul cadent, sicché, se la fattispecie legale tipica per qualsivoglia ragione non si è perfezionata in tutti i suoi elementi (invalidità di alcune sottoscrizioni, assenza delle formalità prescritte come, ad esempio, mancanza della loro autenticazione, assenza di delega in favore del presentatore, e altri vizi parzialmente invalidanti), è arbitrario e contrario alla volontà normativa salvarne o estrapolarne “frammenti”, in nome di un criterio conservativo, e ritenere valide le solo dimissioni di uno o di alcuni dei consiglieri, con conseguente loro surroga.
5.4. Le dimissioni ultra dimidium, in altri termini, non possono trasformarsi né convertirsi in dimissioni infra dimidium, poiché è chiaro che, rispetto alla generale previsione dell’art. 38, comma 8, del d. lgs. n. 267 del 2000, la fattispecie legale tipica dell’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3), con il suo effetto dissolutorio degli organi elettivi, non si pone in rapporto di genus ad speciem, ma di totale irriducibile alternatività, come si desume dall’art. 38, comma 8, ultimo periodo, laddove prevede che «non si fa luogo alla surroga qualora, ricorrendone i presupposti, si debba procedere allo scioglimento a norma dell’art. 141».
5.5. Si deve, pertanto, escludere, nel caso in cui lo scioglimento non abbia luogo per l’irregolare formazione o esternazione di alcuna tra le manifestazioni di volontà da parte dei consiglieri contestualmente dimissionari, che si possa procedere alla surroga limitata solo ad alcuni dei consiglieri dimissionari (v., sul punto, Cons. St., sez. VI, 30 luglio 2009, n. 4796), proprio per la inscindibilità del legame esistente tra le singole dichiarazioni dei consiglieri dimissionari, rese nel caso presente con unico atto.
5.6. Non si tratta, quindi, di appurare se l’atto di dimissioni collettivamente intese abbia o meno natura negoziale, ma solo se esso abbia integrato la fattispecie tipizzata dal legislatore che, proprio perché tale e tassativamente delineata, non è suscettibile di conversione ai sensi dell’art. 1424 c.c. in un atto del tutto diverso, laddove non si sia perfezionata in tutti i suoi elementi.
5.7. In sintesi, laddove la fattispecie legale tipica non si sia perfezionata in tutti i suoi elementi, le dimissioni presentate con unico atto o contestualmente non possono valere, parzialmente, quale singolo atto di dimissioni individuali, scindendo il contenuto dell’atto tipizzato dal legislatore quale indivisibile, non fosse altro perché i singoli atti di dimissioni, eventualmente validi, non potrebbero essere assunti al protocollo dell’ente nell’ordine temporale di presentazione, come invece richiede l’art. 38, comma 8, del d. lgs. n. 267 del 2000, essendo stati presentati con un atto unico o atti separati, ma contestuali.
5.8. Ne deriva che, contrariamente a quanto ha ritenuto il primo giudice, il primo atto di dimissioni presentato alle ore 7,44 del 28 febbraio 2017 dal consigliere Pompeo Petarra non poteva considerarsi valido nemmeno pro parte, in riferimento alla sua posizione, dovendo quindi egli ritenersi validamente in carica allorché è stato presentato il secondo atto di dimissioni, mentre proprio per tale ragione questo secondo atto di dimissioni presentato al protocollo alle 11,20 dello stesso giorno 28 febbraio 2017 ha integrato, incontestabilmente, tutti i requisiti dell’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3, del d. lgs. n. 267 del 2000, necessari a determinare il legittimo scioglimento del Consiglio comunale per le dimissioni ultra dimidium dei nove consiglieri.
6. Di qui la reiezione delle censure proposte in primo grado dai ricorrenti, erroneamente accolte dal T.A.R. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, la cui pronuncia, qui impugnata con l’appello principale e con l’appello incidentale, deve essere riformata integralmente, in accoglimento dei detti appelli, con conseguente conferma dello scioglimento del Consiglio comunale di Torre Santa Susanna e reinsediamento del commissario prefettizio.
7. Le spese del doppio grado del giudizio, attesa, comunque, l’incertezza del quadro giurisprudenziale, possono essere interamente compensate tra le parti.
7.1. Michele Saccomanno, Susanna Di Maggio, Serena Lucia Missere, Giuseppe Gallù, Giuseppe Masi, Marcella Di Gaetano, Francesco Morleo e Martino Salvatore Pinto, odierni appellati e ricorrenti in primo grado, attesa comunque la loro soccombenza sul piano sostanziale, devono essere condannati a rimborsare il contributo unificato richiesto rispettivamente agli appellanti principali e agli appellanti incidentali.
7.2. Rimane definitivamente a carico degli stessi Michele Saccomanno, Susanna Di Maggio, Serena Lucia Missere, Giuseppe Gallù, Giuseppe Masi, Marcella Di Gaetano, Francesco Morleo e Martino Salvatore Pinto il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello principale, come proposto da Antonio Trinchera, Pompeo Petarra, Giuseppe Santo Arena, Antonio Baldassarre Epifani, Giuseppe Antonio Longo, Cosimo Morleo, Mino Maurilio Nigro, Giuseppe Rizzo, e sull’appello incidentale, come proposto dalla Presidenza della Repubblica, dal Ministero dell’Interno e dall’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Brindisi, li accoglie entrambi e per l’effetto, in integrale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado da Michele Saccomanno, Susanna Di Maggio, Serena Lucia Missere, Giuseppe Gallù, Giuseppe Masi, Marcella Di Gaetano, Francesco Morleo e Martino Salvatore Pinto.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di Michele Saccomanno, Susanna Di Maggio, Serena Lucia Missere, Giuseppe Gallù, Giuseppe Masi, Marcella Di Gaetano, Francesco Morleo e Martino Salvatore Pinto il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo grado.
Condanna Michele Saccomanno, Susanna Di Maggio, Serena Lucia Missere, Giuseppe Gallù, Giuseppe Masi, Marcella Di Gaetano, Francesco Morleo e Martino Salvatore Pinto a rimborsare in favore di Antonio Trinchera, Pompeo Petarra, Giuseppe Santo Arena, Antonio Baldassarre Epifani, Giuseppe Antonio Longo, Cosimo Morleo, Mino Maurilio Nigro, Giuseppe Rizzo, appellanti principali, e della Presidenza della Repubblica, del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Brindisi, appellanti incidentali, il contributo unificato rispettivamente richiesto per la proposizione dell’appello principale e dell’appello incidentale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 luglio 2017, con l’intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
Sergio Fina, Consigliere
L’ESTENSORE
Massimiliano Noccelli
IL PRESIDENTE
Lanfranco Balucani
IL SEGRETARIO