* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Atto soprassessorio – Impugnazione – Presupposti.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 5^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 3 Maggio 2012
Numero: 2530
Data di udienza: 14 Febbraio 2012
Presidente: Trovato
Estensore: Lotti
Premassima
* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Atto soprassessorio – Impugnazione – Presupposti.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 3 maggio 2012, n. 2530
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Atto soprassessorio – Impugnazione – Presupposti.
L’atto soprassessorio non è impugnabile solo se ha natura meramente interlocutoria, e dunque sia inidoneo a manifestare la volontà dell’Amministrazione. Al contrario, ove detto atto determini un’interruzione del procedimento, assume un contenuto sostanzialmente reiettivo dell’istanza del privato giacché, rinviando il soddisfacimento dell’interesse pretensivo ad un accadimento futuro ed incerto nel quando, determina un arresto a tempo indeterminato del procedimento amministrativo, con immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell’interessato; come tale, infatti, costituisce un’eccezione alla regola per la quale l’atto procedimentale non è autonomamente impugnabile, perché ha una immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell’interessato. (Consiglio di Stato, sez. IV, 11 marzo 1997, n. 226; Cassazione civile, Sez. Un., 27 giugno 2005, n. 13707)
Riforma T.A.R. CAMPANIA – SEZ. STACCATA DI SALERNO, SEZIONE I n. 11832/2010 – Pres. Trovato, Est. Lotti – R. s.r.l. (avv. Fortunato) c. Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Salerno (avv. Brancaccio)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ - 3 maggio 2012, n. 2530SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 3 maggio 2012, n. 2530
N. 02530/2012REG.PROV.COLL.
N. 00078/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 78 del 2011, proposto da:
Società Renova S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso l’avv. Guido Lenza in Roma, via XX Settembre, 98/E;
contro
Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Salerno, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Brancaccio, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, via Taranto, 18;
nei confronti di
-Anna Maria Benvenuto, Celeste Pellegrino, Antonio Pellegrino, ASL 112 – Salerno 2, Comune di Salerno, Confindustria, Associazione degli Industriali della Provincia di Salerno;
-Società MC Manufatti Cemento Italia di Celeste e Antonio Pellegrino Sas, rappresentata e difesa dall’avv. Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso l’avv. Giuseppe Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
-Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – SEZ. STACCATA DI SALERNO, SEZIONE I n. 11832/2010, resa tra le parti, concernente INSEDIAMENTO IN AREA INDUSTRIALE DI CEMENTIFICIO.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Salerno, della Società MC Manufatti Cemento Italia di Celeste e Antonio Pellegrino Sas e del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2012 il Cons. Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti e uditi per le parti gli avvocati Fortunato, Cocozza, per delega dell’Avvocato Brancaccio, Lentini e Bruni dell’Avvocatura Generale dello Stato;
FATTO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Salerno, sez. I, con la sentenza n. 11832 del 18 ottobre 2010, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dall’odierna parte appellante, che aveva impugnato: la deliberazione n. 248 del 18 maggio 2007, con la quale il Consorzio A.S.I. di Salerno aveva respinto la sua domanda del 25 gennaio 2006 per ottenere il nulla osta all’insediamento nell’area industriale di Salerno; le note prot. n. 2766-2006, n. 1854-2007, n. 1855-2007 e n. 3393-2007; il provvedimento n. 80 del 12 ottobre 2007, col quale il Comune di Salerno ha assentito alla s.a.s. “M.C. Manufatti Cemento Italia” la costruzione di un opificio industriale; infine, i verbali nn. 1 e 2 del 19 settembre e 3 ottobre 2007 della Conferenza di servizi riguardanti il Settore Urbanistico ed il Settore TT.VV.II.MM. del Comune di Salerno ed il C.A.S.I. di Salerno.
Il TAR fondava la sua decisione rilevando, sinteticamente, che, appariva coerente ai canoni di ragione il criterio di priorità cronologico seguito dal C.A.S.I. di Salerno in quanto questo soddisfaceva anche l’interesse pubblico generale e quello specifico per il quale il rilascio dell’assenso dell’Autorità è previsto; infatti, osservava il TAR, nelle ipotesi di domande d’insediamento mediante espropriazione riguardanti in tutto o in parte gli stessi immobili, il criterio in parola è prescritto dall’art. 19, comma 1, del regolamento del C.A.S.I. di Salerno.
Inoltre, per il TAR, con riferimento all’ipotizzata assenza dei requisiti soggettivi in capo agli originari richiedenti il nulla osta ed alla consequenziale priorità temporale della domanda della stessa, il procedimento di rilascio dell’assenso all’insediamento era stato unico e continuativo, riguardando gli stessi soggetti in mera diversa veste giuridica, atteso che il medesimo era stato avviato su domanda dei signori Benvenuto e Pellegrino, poi costituitisi in società in accomandita semplice.
Il TAR riteneva, ancora, non provato il dedotto sviamento dell’azione amministrativa e irrilevante il riferimento al precedente nulla osta rilasciato alla società ricorrente, stante l’indicazione del criterio cronologico seguito che è la motivazione essenziale ed unica del provvedimento impugnato.
Infine, il TAR rilevava che, come risultava dal verbale n. 2 del 3 ottobre 2007, relativo alla Conferenza di Servizi, il progetto della controinteressata, quanto ai parcheggi, era stato rimodulato, in conformità alle normative in materia, rispettando i parametri previsti per la zona D/4 dalla normativa del P.R.T.C. (mq. 40 per ogni 100 mq. S.u.); inoltre, per il TAR, posto che la regola partecipativa di cui all’art. 10-bis della L. 241/90 non può essere intesa, al pari della comunicazione dell’avvio del procedimento prevista dall’art. 7 della legge n. 241/1990, in senso meccanico e meramente formalistico, la comunicazione predecisoria del 26 aprile 2006 (prot. n. 2766), con la quale si indicava che il lotto individuato dalla ricorrente era oggetto di altra istanza ed alla quale sono seguite le osservazioni, e atteso che l’interferenza della richiesta di altri di assegnazione del medesimo lotto è stata ancora precisata con l’atto n. 1855-07, non può ragionevolmente reputarsi che le osservazioni della ricorrente non siano state valutate.
L’appellante contestava la sentenza del TAR chiedendo l’accoglimento dell’appello.
Si costituiva l’appellato, ricorrente in primo grado, chiedendo il rigetto dell’appello e proponendo appello incidentale per riproporre l’eccezione di inammissibilità respinta dal TAR .
All’udienza pubblica del 14 febbraio 2012 la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
Ritiene il Collegio che l’appello incidentale, da esaminarsi prioritariamente, avendo ad oggetto una questione di ammissibilità del ricorso di primo grado, sia fondato.
In specifico, l’eccezione d’inammissibilità dell’impugnazione di primo grado è stata sollevata dalla controinteressata M.C. Manufatti Cemento Italia in primo grado e riproposta in questa sede con appello incidentale: tale eccezione si fonda sulla prospettazione secondo cui il procedimento instauratosi sulla domanda d’insediamento della Renova si sarebbe concluso con l’atto n. 1855 del 23 marzo 2007, non impugnato, atto che ha determinato una sospensione dello stesso procedimento nelle more della definizione del procedimento attivato dalla controinteressata M.C. Manufatti Cemento Italia.
Secondo il TAR, l’atto n. 1855-07, da cui si desume l’effetto soprassessorio, ha certamente contenuto lesivo e natura provvedimentale quanto all’arresto procedimentale, e quanto a tale arresto è impugnabile.
Tuttavia, per il TAR, esso non potrebbe costituire il provvedimento definitivo conclusivo del procedimento sulla domanda di nulla osta all’insediamento della Renosa, poiché esso, proprio per la sua natura soprassessoria, non definisce il rapporto tra l’istante e la P.A. decidendone in modo conclusivo i contenuti.
La sospensione procedimentale, per il TAR, si configura sempre, ancorché sine die, come nella specie, come misura soprassessoria naturalmente interinale, destinata a spegnersi al venir meno degli elementi che ne hanno dato causa.
Per il Collegio, tale affermazione, benché abbia un indubbio contenuto logico, non risulta in linea con le affermazioni giurisprudenziali, che si sono occupate di studiare ed esaminare gli effetti dell’atto soprassessorio.
Infatti, secondo un diffuso orientamento, l’atto soprassessorio non è impugnabile solo se ha natura meramente interlocutoria, e dunque sia inidoneo a manifestare la volontà dell’Amministrazione.
Al contrario, ove detto atto determini un’interruzione del procedimento, assume un contenuto sostanzialmente reiettivo dell’istanza del privato giacché, rinviando il soddisfacimento dell’interesse pretensivo ad un accadimento futuro ed incerto nel quando, determina un arresto a tempo indeterminato del procedimento amministrativo, con immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell’interessato; come tale, infatti, costituisce un’eccezione alla regola per la quale l’atto procedimentale non è autonomamente impugnabile, perché ha una immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell’interessato.
Questo orientamento, espresso in passato dal Consiglio di Stato (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sez. IV, 11 marzo 1997, n. 226), merita di essere condiviso e riaffermato poichè è conforme al precetto costituzionale contenuto nell’articolo 24 della Costituzione.
La stessa giurisprudenza della Corte di Cassazione ha specificato che tale categoria di atto, ancorché ontologicamente non definitivo, paralizzando la situazione giuridica del soggetto destinatario dello stesso e rendendola di fatto inutilizzabile per un periodo di tempo non definito, deve essere considerato immediatamente impugnabile, onde consentire il controllo di legittimità da parte del giudice competente (Cassazione civile, Sez. Un., 27 giugno 2005, n. 13707).
Nel caso di specie, l’atto n. 1855-07, da cui si desume l’effetto soprassessorio, non solo comporta un arresto procedimentale sine die, direttamente desumibile dalla volontà dell’Amministrazione procedente, ma specifica pure che tale effetto deriva dalla necessità di effettuare l’esame prioritario della domanda della controinteressata M.C. Manufatti Cemento Italia.
Pertanto, l’atto soprassessorio in esame, non solo è immediatamente lesivo e, come tale, impugnabile immediatamente, ma determina anche un rapporto di presupposizione con il provvedimento n. 80 del 12 ottobre 2007, impugnato in questo giudizio, con il quale il Comune di Salerno ha assentito alla controinteressata M.C. Manufatti Cemento Italia la costruzione dell’opificio industriale.
In questa situazione, ove all’effetto soprassessorio è legato un rapporto di presupposizione, atteso che l’atto n. 1855-07 stabilisce chiaramente un criterio di priorità cronologica cui lega, immediatamente e direttamente, l’effetto soprassessorio stesso, deve ritenersi inammissibile l’impugnazione del provvedimento amministrativo n. 80 del 12 ottobre 2007, impugnazione che rimette in discussione proprio la priorità stabilita con l’atto n. 1855-07, non impugnato.
Come è noto, in assenza di impugnazione del provvedimento presupposto, divenuto inoppugnabile, l’impugnazione dell’atto consequenziale è inammissibile (Consiglio di Stato, Sez. V, 6 febbraio 2008, n. 310), con la sola eccezione dell’ipotesi in cui il rapporto di conseguenzialità sia necessario, nel senso che l’atto successivo si pone come inevitabile conseguenza di quello precedente perché non vi sono da compiere nuove e ulteriori valutazioni di interessi, né del destinatario dell’atto presupposto, né di altri soggetti, ipotesi ove vige la diversa regola della caducazione automatica (cfr., di recente, Consiglio di Stato, sez. V, 8 marzo 2011, n. 1463).
Nel caso di specie è, invece, indubbio che l’atto successivo compia nuove e ulteriori valutazioni di interessi, non applicandosi, dunque, detta regola, che, comunque, prevede la necessaria impugnazione del primo atto e non di quello successivo; atto successivo che, quanto al criterio di priorità temporale, si palesa quale atto meramente confermativo, rispetto all’atto soprassessorio precedente non impugnato (cfr., per analogo caso, Consiglio di Stato, sez. VI, 1° dicembre 2010, n. 8383).
Pertanto, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello incidentale deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado.
Di conseguenza l’appello principale deve essere dichiarato improcedibile.
Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo giusti motivi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, accoglie l’appello incidentale proposto dalla parte controinteressata e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.
Dichiara improcedibile l’appello principale.
Compensa, tra le parti, le spese di lite del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Trovato, Presidente
Manfredo Atzeni, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere, Estensore
Antonio Amicuzzi, Consigliere
Doris Durante, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/05/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)