* INQUINAMENTO ACUSTICO – Piano di zonizzazione acustica – Controversie – Configurabilità di soggetti controinteressati – Esclusione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 7 Maggio 2015
Numero: 2316
Data di udienza: 21 Aprile 2015
Presidente: Numerico
Estensore: Mele
Premassima
* INQUINAMENTO ACUSTICO – Piano di zonizzazione acustica – Controversie – Configurabilità di soggetti controinteressati – Esclusione.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 7 maggio 2015, n. 2316
INQUINAMENTO ACUSTICO – Piano di zonizzazione acustica – Controversie – Configurabilità di soggetti controinteressati – Esclusione.
Sono applicabili anche al Piano di zonizzazione acustica, quale atto amministrativo generale, i principi elaborati dalla giurisprudenza con riferimento allo strumento urbanistico, in virtù dei quali va esclusa la configurabilità di soggetti controinteressati, attesa l’omologa natura di atto di pianificazione, diretto a classificare, in relazione allo specifico interesse pubblico tutelato, il territorio comunale in zone, senza prendere in considerazione e, dunque, riconoscere una immediata posizione differenziata di vantaggio in capo ad alcuno. L’interesse qualificato, che costituisce la premessa per la posizione di controinteressato, deve infatti essere espressamente tutelato dal provvedimento e percepibile come un vantaggio individualmente attribuito (cfr. altresì Cons. stato, sez. VI, 15-12-2014, n. 6153).
(Conferma T.A.R. LOMBARDIA. Milano, n. 87/2013) – Pres. Numerico, Est. Mele – Comune di Turbigo (avv.ti Villani, Colombo e Ravizzoli) c. E. s.p.a. (avv . Todarello)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 7 maggio 2015, n. 2316SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 7 maggio 2015, n. 2316
N. 02316/2015REG.PROV.COLL.
N. 03709/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3709 del 2013, proposto da:
Comune di Turbigo, rappresentato e difeso dagli avv. Roberto Villani, Rossana Colombo, Angelo Ravizzoli, con domicilio eletto presso Roberto Villani in Roma, Via Lucullo, 3;
contro
Edipower Spa, rappresentata e difesa dall’avv. Fabio Todarello, con domicilio eletto presso Giovanni Corbyons in Roma, Via Cicerone, 44;
nei confronti di
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia, Regione Lombardia;
e con l’intervento di
ad opponendum:
Soc Iren Energia Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Fabio Todarello, Federico Novelli, con domicilio eletto presso Giovanni Corbyons in Roma, Via Cicerone, 44;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO: SEZIONE II n. 00087/2013, resa tra le parti, concernente approvazione del piano di zonizzazione acustica.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio di Edipower Spa e l’intervento di Iren Energia spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2015 il Cons. Francesco Mele e uditi per le parti gli avvocati Francesco Saverio Cantella (su delega di Ravizzoli) e Corbyons (su delega di Todarello);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con sentenza n. 87/13 dell’11-1-2013 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione II, accoglieva il ricorso proposto dalla Edipower s.p.a. nei confronti del Comune di Turbigo, inteso ad ottenere l’annullamento delle delibere consiliari n. 48 dell’11-10-2011 e n. 7 del 16-2-2011, rispettivamente di approvazione e di adozione del Piano di Zonizzazione acustica.
Evidenziava in fatto che la società ricorrente gestiva, nel comune di Turbigo, una centrale di produzione di energia elettrica e che con deliberazione consiliare n. 48/2011 l’ente locale approvava il Piano di Governo del Territorio e contestualmente aggiornava il piano di zonizzazione acustica, ai sensi della legge statale n. 447/1995 e della legge regionale n. 13/2001.
In tale strumento la zona su cui si trovava la centrale era ancora collocata in classe VI ( Aree esclusivamente industriali) ai sensi del d.p.c.m. 14-11-1997, mentre l’area sita a nord est della stessa, sull’altra sponda del Naviglio Grande, risultava collocata in classe IV ( Aree di intensa attività umana); parimenti era collocata in classe I (rispetto alla precedente classificazione in classe IV) un’area posta a circa 600 metri dalla centrale, ove trovavasi una casa di riposo.
Il Tribunale amministrativo riteneva fondato, con valenza assorbente, il secondo motivo di ricorso, con il quale era stata contestata la violazione degli artt. 4 e 5 della legge n. 447/1995, dell’art. 2 , comma 3, lett. a) della legge regionale n. 13/2001, della DGR Lombardia 12-7-2002 n. 7/9776, difetto di motivazione e di istruttoria , violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, evidenziando un “salto di classe” con contatto tra aree di classe VI e di classe IV, intervallate da una sottile striscia bianca corrispondente ad un corso d’acqua superficiale ( il Naviglio Grande).
Il Comune di Turbigo proponeva appello avverso la richiamata sentenza del TAR Lombardia n. 87/2013, chiedendone l’annullamento e la integrale riforma.
Affidava il gravame ai seguenti motivi: 1) Erroneità della decisione di primo grado in punto di esclusione di un motivo di inammissibilità del ricorso quanto al terzo motivo (ovvero necessità di integrazione del contraddittorio ex art. 49 c.p.a.); 2) Erroneità della decisione appellata per inesatta ricostruzione ed esame degli atti istruttori posti a base del piano di zonizzazione acustica quanto alla centrale Edipower – omessa e/o insufficiente motivazione della decisione appellata – erronea disamina della documentazione processuale – errore in iudicando su un punto essenziale della controversia – erroneità – insussistenza di una integrazione motivazionale difensiva.
Riproponeva, altresì, in vista della possibile proposizione di un appello incidentale, le difese svolte in primo grado in ordine ai motivi di ricorso per i quali il TAR aveva dichiarato l’assorbimento.
Si costituiva in giudizio Edipower s.p.a., chiedendo la reiezione dell’appello in quanto inammissibile, improcedibile e comunque infondato nel merito.
Spiegava, altresì, intervento ad opponendum la società IREN Energia s.p.a., sul presupposto che essa, a seguito di atto di scissione di Edipower s.p.a., era divenuta assegnataria della centrale termoelettrica di Turbigo, con trasferimento anche del diritto in contestazione nel giudizio e così succedendo anche nei rapporti processuali in essere tra Edipower ed il Comune di Turbigo.
Le parti producevano memorie difensive.
La causa veniva discussa e trattenuta per la decisione all’udienza del 21 aprile 2015.
DIRITTO
La Sezione ritiene preliminarmente di evidenziare come la ricostruzione in fatto, come sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non sia stata contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64 comma 2 del codice del processo amministrativo, deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
Può, dunque, passarsi all’esame del primo motivo di appello con il quale il Comune di Turbigo censura la sentenza gravata per non avere dichiarato l’inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata notifica dello stesso alla “casa di Cura S.Edoardo” ( in relazione alla cui classificazione acustica nel Piano erano state proposte doglianze) ovvero per non avere disposto l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 c.p.a.
Sul punto la sentenza del TAR Lombardia ha affermato l’infondatezza della eccezione sollevata dalla difesa comunale , chiarendo che in capo a tale soggetto non è ravvisabile la qualifica di controinteressato “visto che agli atti di pianificazione, come quello per cui è causa non si associa mai la figura del vero e proprio controinteressato …né la ricorrente, nel proprio atto introduttivo del giudizio e nei propri scritti successivi, formula conclusioni che possano essere in qualche modo sfavorevoli per il soggetto sopra indicato. Più semplicemente, la classificazione acustica assegnata all’area dove insiste la Casa di Cura viene vista come uno degli ulteriori indizi della carenza di istruttoria e quindi dell’eccesso di potere in cui sarebbe incorsa l’amministrazione di Turbigo”.
Ritiene la Sezione che la determinazione reiettiva del giudice di primo grado sia condivisibile per le ragioni di seguito esposte.
La giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22-6-2000, n. 3489; sez. IV, 18-5-1998, n. 827; sez. IV, 8-7-2002, n. 3805; Ad. plen., 8-5-1996, n. 2 ) , sia pur con riferimento allo strumento urbanistico ma comunque giustificando il proprio convincimento sulla base della natura di atto amministrativo generale dello stesso, ha escluso, nella relativa impugnativa, la configurabilità di soggetti controinteressati, evidenziando che la funzione esclusiva del piano urbanistico è quella di predisporre un ordinato assetto del territorio comunale, prescindendo dal considerare le posizioni dei titolari di diritti reali, anche se nominativamente indicati, ed i vantaggi e gli svantaggi che ad essi possano derivare dalla pianificazione.
Si è, invero, affermato che l’interesse qualificato, che costituisce la premessa per la posizione di controinteressato, deve essere espressamente tutelato dal provvedimento e percepibile come un vantaggio individualmente attribuito.
E’ stato pure chiarito ( Cons. stato, sez. VI, 15-12-2014, n. 6153) che la figura di controinteressato in senso formale , peculiare del processo amministrativo, ricorre soltanto nel caso in cui l’atto sul quale è richiesto il controllo giurisdizionale si riferisca direttamente ed immediatamente a soggetti singolarmente individuabili, i quali per effetto di detto atto abbiano già acquistato una posizione giuridica di vantaggio, vicenda questa per definizione non configurabile nell’atto generale.
Orbene, ritiene la Sezione che tali principi siano applicabili anche al Piano di zonizzazione acustica, in considerazione della omologa natura di atto di pianificazione, diretto a classificare, in relazione allo specifico interesse pubblico tutelato, il territorio comunale in zone, senza prendere in considerazione e, dunque, riconoscere una immediata posizione differenziata di vantaggio in capo ad alcuno.
Di conseguenza, nella impugnativa del Piano di zonizzazione acustica del Comune di Turbigo, attese le peculiari natura e funzione dell’atto, non può essere riconosciuta alla Casa di Cura S. Edoardo la posizione di controinteressato, con conseguente infondatezza del motivo di appello all’uopo formulato.
Con il secondo motivo il Comune di Turbigo, dopo aver evidenziato di non avere operato alcuna integrazione postuma della motivazione e di concordare sulla esistenza del divieto legislativo di “salto di classe”, censura la sentenza impugnata rilevando che nella specie non vi è stato alcun salto di classe, atteso che, con riferimento all’area posta a nord est della Centrale, tra l’area di classe VI e quella di classe IV vi è una fascia di classe V e questa corrisponde al canale Naviglio Grande. In particolare, poi, la mancata colorazione del relativo tratto non significa assenza di zonizzazione ma costituisce una scelta meramente grafica attuata per rendere più leggibile la planimetria del Piano.
E’ errato il passaggio motivazionale contenuto in sentenza, secondo cui tale conclusione sarebbe avvalorata dal fatto l’ente avrebbe comunque espressamente individuato nella classe V altre zone poste a confine della Centrale.
Invero, la mancata colorazione del corpo idrico è stata fatta lungo tutto il corso d’acqua e , di conseguenza, la sua classificazione acustica sarebbe desumibile dal confronto delle classi acustiche situate a lato dello stesso.
Inoltre, non coglie nel segno la considerazione in ordine alla bassissima capacità fonoassorbente del corso d’acqua, atteso che l’ampiezza della fascia posta in classe V corrisponde all’ampiezza del corso d’acqua e che tale ampiezza è la stessa individuata dal Comune per tutta la fascia di classe V lungo l’intero perimetro della Centrale, onde quella corrispondente al corso d’acqua risulta certamente sufficiente per l’adeguato decadimento del rumore.
Da ultimo, l’ente locale contesta le valutazioni operate in sentenza circa la capacità fonoassorbente del corso d’acqua, evidenziando l’irrilevanza, sotto il profilo tecnico, della “letteratura” esibita dalla società e la circostanza che quest’ultima non abbia prodotto risultati di misure acustiche che evidenzino livelli di rumore superiori alla classificazione acustica proposta dal comune o che dimostrino la necessità di avere fasce di decadimento maggiori.
Ritiene la Sezione che il motivo di appello non possa essere condiviso per le ragioni che di seguito si espongono.
La tavola EG.4 del Piano di zonizzazione acustica oggetto del presente contenzioso contiene l’”Azzonamento Acustico del Territorio Comunale”.
Essa, cioè, individua le diverse classi di destinazione d’uso del territorio, in tal modo operando una suddivisione dello stesso ai fini della zonizzazione acustica.
Il suddetto azzonamento viene effettuato ricorrendo ad una planimetria del territorio comunale riportante differenti colorazioni, ciascuna delle quali, come risulta dalla “legenda” posta a margine della tavola medesima, corrisponde ad una specifica classe di destinazione d’uso.
L’esame della predetta “legenda” evidenzia, di poi, che la tecnica della colorazione è quella in via esclusiva utilizzata per la concreta individuazione delle destinazioni d’uso dell’intero territorio comunale, considerato che essa prende in considerazioni tutte le classi previste ed a ciascuna di essa assegna uno specifico colore.
Per quanto interessa la vicenda oggetto di giudizio, va evidenziato che la classe VI (Aree esclusivamente industriali), destinazione assegnata alla Centrale Enipower, ha una colorazione azzurrina, mentre la classe V (Aree prevalentemente industriali) viene individuata con colorazione rossa e la classe IV ( Aree di intensa attività umana) con una colorazione arancione.
Dunque, la inclusione di una parte del territorio comunale in classe V va necessariamente desunta dalla sua colorazione rossa in planimetria, risultando quest’ultima quella specifica ed esclusiva della classe di riferimento.
Va, poi, rilevato che nella suddetta “legenda” il colore bianco non compare come indicativo di alcuna classe, onde la logica conseguenza di tanto è che un’area del territorio colorata di bianco non risulti zonizzata ai fini acustici e che, in ogni caso, data la esaustività e la completezza della legenda, ad essa non può essere riconosciuta l’inclusione in una classe qualificata con diversa colorazione.
Da quanto sopra, dunque, emerge chiaramente che, in base ai contenuti del Piano, all’area a nord est della Centrale colorata di bianco non può assolutamente essere riconosciuta l’inclusione in classe V ( per la quale, ripetesi, è previsto il colore rosso, tra l’altro concretamente utilizzato per altre zone del territorio comunale).
Né è possibile ricorrere, per giungere a diversa conclusione, all’argomento utilizzato dal Comune secondo cui la colorazione bianca sarebbe scelta meramente grafica, attuata per rendere più leggibile la planimetria, essendo il corso d’acqua un elemento di facile individuazione che rende più immediata la lettura della cartografia.
Osserva, invero, il Collegio, che tale scelta, concretandosi in una rinunzia all’utilizzo di un elemento grafico specifico ed esclusivo identificativo della classe, finisce comunque per rendere la relativa area non classificata ai fini acustici e, dunque, certamente non rientrante nella invocata classe V.
Di poi, la giustificazione offerta dalla difesa dell’ente (migliore leggibilità della planimetria) non appare ragionevolmente condivisibile , considerandosi che la presenza ( e l’individuazione) di un corso d’acqua risulta di per sé irrilevante ai fini della zonizzazione acustica e questo avrebbe ben potuto essere rappresentato in maniera parimenti percepibile – fermo restando l’utilizzo del colore proprio della classe acustica di attribuzione – mediante la sua indicazione nominativa lungo la rappresentazione grafica datane in planimetria.
La bontà delle conclusioni raggiunte dal TAR non risultano scalfite, a giudizio della Sezione, neppure dall’ulteriore argomentazione utilizzata in sede di appello , in base alla quale, risultando la colorazione bianca utilizzata per l’intero corso d’acqua , la corrispondente classificazione sarebbe agevolmente evincibile dal confronto con le classi attribuite alle aree limitrofe.
Va, invero, considerato che le specifiche regole e metodologie utilizzate in sede di zonizzazione (dalla citata “legenda” emerge che ciascuna delle classi si identifica per una specifica colorazione) inducono comunque a ritenere che il colore bianco, anche se utilizzato per l’intero corso d’acqua, non esprima l’inclusione in alcuna delle classi previste, né che essa possa desumersi dalla classificazione delle aree limitrofe ( riconoscendosene quella intermedia), difettando comunque lo specifico elemento grafico identificativo della classe utilizzato in via generale dal Piano.
Appare, dunque, condivisibile l’argomento utilizzato dal giudice di primo grado per negare l’inclusione dell’alveo del Naviglio Grande in classe V , rilevando che, laddove l’ente ha voluto operare tale classificazione, anche in prossimità della Centrale, si è servito dello specifico colore rosso.
Le considerazioni sopra svolte appaiono alla Sezione sufficienti a ritenere sussistente nella specie un “salto di classe”, normativamente non consentito, configurandosi il passaggio diretto, nell’area nord est della centrale , dalla classe VI alla classe IV, atteso che non può parlarsi di collocazione in classe V del corso d’acqua Naviglio Grande.
Tanto esime il Collegio, in quanto non rilevante ai fini dell’esito del giudizio, dall’esaminare la questione relativa alla capacità fonoassorbente del corso d’acqua, mancandone comunque una classificazione ed evidenziandosi in ogni caso che non risulta decisivo l’argomento utilizzato dall’appellante, fondato sulla pari ampiezza del corso d’acqua rispetto alle altre fasce espressamente classificate in classe V a ridosso della Centrale.
Invero, nella specie non si fa questione di ampiezza della fascia quanto piuttosto, ai fini della rilevanza acustica, del materiale da cui essa è composta.
In conclusione, dunque, l’appello deve essere rigettato in quanto infondato, confermandosi la gravata sentenza.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti costituite, in considerazione della peculiarità della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Sandro Aureli, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Francesco Mele, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/05/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)