* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Pianificazione del territorio – Nuove scelte urbanistiche – Piano di lottizzazione precedentemente approvato – Disposizioni difformi – Necessità di ampia e rigorosa motivazione – Destinazione a verde agricolo – Interesse sotteso – Esigenze di ordinato governo del territorio.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 22 Gennaio 2018
Numero: 407
Data di udienza: 16 Gennaio 2018
Presidente: Anastasi
Estensore: Tarantino
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Pianificazione del territorio – Nuove scelte urbanistiche – Piano di lottizzazione precedentemente approvato – Disposizioni difformi – Necessità di ampia e rigorosa motivazione – Destinazione a verde agricolo – Interesse sotteso – Esigenze di ordinato governo del territorio.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 22 gennaio 2018, n. 407
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Pianificazione del territorio – Nuove scelte urbanistiche – Piano di lottizzazione precedentemente approvato – Disposizioni difformi – Necessità di ampia e rigorosa motivazione.
Pur non essendo un piano di lottizzazione, al pari di tutti gli altri strumenti urbanistici anche di grado più elevato, di ostacolo ad una successiva pianificazione generale del territorio e potendo quindi essere superato da strumenti urbanistici che dispongano in modo difforme, l’amministrazione deve motivare ampiamente ed in modo rigoroso le ragioni per cui le nuove scelte urbanistiche facciano ritenere superati gli interventi lottizzativi precedentemente approvati. Pertanto, la necessità di un’ampia e rigorosa motivazione è necessaria nel caso in cui la qualificazione edificatoria di un’area, ulteriormente valorizzata dalla presenza di un piano esecutivo, muti a seguito della nuova disciplina contenuta nel piano urbanistico generale.
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Destinazione a verde agricolo – Interesse sotteso – Esigenze di ordinato governo del territorio.
La destinazione a verde agricolo di un’area, stabilita da un P.R.G., non implica per forza che essa soddisfi in modo diretto ed immediato gli interessi agricoli, potendosi giustificare con le esigenze di un ordinato governo del territorio; tra queste ultime rientra pure la necessità d’impedire un’ulteriore edificazione o un congestionamento delle aree, affinché si mantenga l’equilibrato rapporto quantitativo tra aree libere ed edificate o industriali e si realizzino i bisogni collettivi di maggior vivibilità dello spazio urbano, se del caso mercé la contrazione dell’illimitata espansione edilizia. Tutto ciò non determina né veri e propri insediamenti agricoli nuovi, né puntigliose verifiche sulla reale vocazione delle aree stesse allo sfruttamento produttivo agricolo.
(Riforma T.A.R. CAMPANIA, Napoli, n. 4191/2016) – Pres. Anastasi, Est. Tarantino – Comune di Cimitile (avv. Scopa) c. P.B. e altro (avv. Migliarotti) e Città Metropolitana di Napoli (avv.ti Marsico e Berardelli)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ - 22 gennaio 2018, n. 407SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 22 gennaio 2018, n. 407
Pubblicato il 22/01/2018
N. 00407/2018REG.PROV.COLL.
N. 00476/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 476 del 2017, proposto da:
Comune di Cimitile, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Rita Scopa, con domicilio eletto presso lo studio Vito Sola in Roma, via Ugo De Carolis, n. 31;
contro
Pasquale Buonaguro, Felice Buonaguro, rappresentati e difesi dall’avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via dei Mille, n. 16;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Maurizio Marsico, Vera Berardelli, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della IV Sezione del Consiglio di Stato Segreteria in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE II, n. 4191/2016, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Pasquale Buonaguro e di Felice Buonaguro e di Città Metropolitana di Napoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2018 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Scopa e Lancieri su delega di Migliarotti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Campania gli odierni appellati invocavano l’annullamento: a) del decreto del 06/03/2012 n. 75 del Presidente della Provincia di Napoli, di approvazione del piano urbanistico (P.U.C.) del Comune di Cimitile, nella parte in cui il terreno in proprietà di Pasquale Buonaguro e Felice Buonaguro era stato classificato nella Z.T.O. “E 2 – aree agricole ordinarie”; b) della deliberazione della Giunta comunale di Cimitile n. 12 del 30 maggio 2011; c) della relazione istruttoria n.1428 del 26 settembre 2011 del Dirigente della Direzione Urbanistica, contenente gli esiti della verifica di conformità e compatibilità della proposta di Piano Urbanistico Comunale del Comune di Cimitile; d) del verbale della Conferenza di Servizi del 21 ottobre 2011; e) della delibera di Consiglio Comunale n.24 del 7 novembre 2011 con la quale erano stati ratificati gli esiti della Conferenza di Servizi del 21 ottobre 2011, ai sensi dell’art. 24 comma 11 della L.R. n.16/2004, approvando definitivamente le Norme Tecniche di Attuazione del P.U.C. ed il R.U.E.C.; f) della Deliberazione di Giunta Provinciale di Napoli n.89 del 13 febbraio 2012 con la quale era stata approvata la proposta di P.U.C. e di R.U.E.C., adottata dal Comune di Cimitile.
2. Il giudice di prime cure accoglieva il ricorso, rilevando non adeguata la motivazione con la quale veniva disposta la variazione della classificazione delle aree in proprietà dei ricorrenti che, precedentemente inserite, all’interno di un comparto più esteso, nella Z.T.O. C2, di espansione rada con subordinazione dell’edificazione a lottizzazione convenzionata, sono state incluse nella Z.T.O. “E 2 – aree agricole ordinarie”. In particolare, secondo il TAR i giustificativi alla base di tale modifica della classificazione, correlati all’opportunità di considerare le previsioni del Piano territoriale di coordinamento provinciale (di seguito PTCP), nonché all’obiettivo di contenere il consumo del suolo da destinare a scopi edificatori in connessione con il fabbisogno abitativo complessivo, non risultavano adeguati. Infatti, il PTCP non risultava essere stato nemmeno adottato. Mentre il riferimento al contenimento del consumo del suolo a scopi edificatori assumeva la valenza di principio senza che, tuttavia, né dalla documentazione in atti né dalle deduzioni delle difese delle amministrazioni resistenti emergessero i criteri seguiti per la sua applicazione nella elaborazione del piano, tali da giustificare la nuova classificazione impressa, con destinazione a verde agricolo dell’area in proprietà dei ricorrenti, da molti anni desinata ad espansione, sia pure rada, inserita in contesto con un livello complessivo di urbanizzazione tale da consentire per i terreni attigui (pure originariamente inclusi nella medesima Z.T.O. C2) finanche di prescindere dalla subordinazione dell’edificazione all’approvazione di un piano urbanistico attuativo.
3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello il Comune di Cimitile, lamentando l’erroneità per le seguenti ragioni: a) il TAR avrebbe errato nel non fare applicazione dei principi giurisprudenziali affermati da questo Consiglio, secondo i quali l’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui le scelte effettuate incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte predette, senza necessità di una motivazione puntuale e "mirata", così come, nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico, non occorre controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione ed opposizione. Inoltre, il primo giudice avrebbe dovuto rilevare che le ragioni favorevoli alla nuova classificazione impressa, con destinazione a verde agricolo dell’area in proprietà dei ricorrenti, si sarebbe dovuta rinvenire non solo nelle motivazioni contenute nella risposta alle osservazioni degli appellati, ma anche nella relazione di accompagnamento al PUC, in cui si sarebbe ampiamente dimostrata quale sia la necessità di alloggi e di aree edificabile per Cimitile. Si sarebbe anche dimostrata la necessità di impegnare meno aree possibili per soddisfare tale bisogno, dando precedenza alle aree intercluse all’edificato e alle aree limitrofe alla urbanizzazione, in una logica di densinficazione tale da frenare il perpetuo consumo di suolo a favore della conservazione delle aree agricole attuali; b) del pari il riferimento al PTCP sarebbe stato fatto solo in prospettiva, al fine di evitare determinazioni in potenziale contrasto con il contenuto del detto piano: c) del pari sarebbe del tutto ininfluente la “storia” urbanistica dell’area di proprietà degli attuali appellati, atteso che neanche le convenzioni di lottizzazione che siano divenute operative con l’approvazione di un piano di lottizzazione, conferiscono ai lottizzanti un diritto soggettivo pieno ed incondizionato, restando subordinato la permanenza del suddetto piano in ogni caso alle scelte discrezionali in ordine all’interesse pubblico urbanistico in grado di prevalere sulle aspettative dei lottizzanti, purché assistite da congrua e puntuale motivazione; d) infine, il primo giudice avrebbe dovuto rilevare come la destinazione agricola di un fondo non deve necessariamente garantire l’esercizio dell’impresa agricola, potendo invece obbedire a finalità di tutela ambientale e paesistica, oltre che di contenimento del consumo di suolo.
In via istruttoria, l’appellante chiede verificazione e consulenza tecnica sull’effettivo stato dei luoghi.
4. Costituitisi in giudizio, gli originari ricorrenti invocano la conferma della pronuncia di prime cure. Specularmente, la città metropolitana di Napoli, evocata in giudizio a seguito di integrazione del contraddittorio disposta con ordinanza di questo Consiglio 1099 del 17 marzo 2017 resa in occasione dell’udienza cautelare del 16 marzo 2017, ne invoca l’accoglimento.
5. L’appello è fondato e merita di essere accolto.
La giurisprudenza di questo Consiglio ha, da sempre (cfr. ex plurimis, Cons. St., Sez. IV, 28 aprile 198i, n. 374), rilevato che pur non essendo un piano di lottizzazione, al pari di tutti gli altri strumenti urbanistici anche di grado più elevato, di ostacolo ad una successiva pianificazione generale del territorio e potendo quindi essere superato da strumenti urbanistici che dispongano in modo difforme, l’amministrazione deve motivare ampiamente ed in modo rigoroso le ragioni per cui le nuove scelte urbanistiche facciano ritenere superati gli interventi lottizzativi precedentemente approvati.
Pertanto, la necessità di un’ampia e rigorosa motivazione si è ritenuta necessaria nel caso in cui la qualificazione edificatoria di un’area, ulteriormente valorizzata dalla presenza di un piano esecutivo, mutasse a seguito della nuova disciplina contenuta nel piano urbanistico generale.
Nella fattispecie, tuttavia, la storia urbanistica delle aree degli originari ricorrenti si caratterizza per la presenza di una proposta di convenzione di lottizzazione non andata a buon fine, sicché l’unico elemento di riferimento effettivo ai fini del decidere è rappresentato dal fatto che la previgente disciplina urbanistica comunale avesse qualificato le dette aree come C2.
In quest’ipotesi, occorre rammentare che la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. St., Sez. IV, 17 agosto 2016, n. 3643) ha chiarito che la destinazione a verde agricolo di un’area, stabilita da un P.R.G., non implica per forza che essa soddisfi in modo diretto ed immediato gli interessi agricoli, potendosi giustificare con le esigenze di un ordinato governo del territorio; tra queste ultime rientra pure la necessità d’impedire un’ulteriore edificazione o un congestionamento delle aree, affinché si mantenga l’equilibrato rapporto quantitativo tra aree libere ed edificate o industriali e si realizzino i bisogni collettivi di maggior vivibilità dello spazio urbano, se del caso mercé la contrazione dell’illimitata espansione edilizia. Tutto ciò non determina né veri e propri insediamenti agricoli nuovi, né puntigliose verifiche sulla reale vocazione delle aree stesse allo sfruttamento produttivo agricolo.
A ciò deve aggiungersi che la destinazione data alle singole aree da un P.R.G. non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, a ciò bastando l’espresso richiamo alla relazione di accompagnamento al progetto di questo.
Infatti le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono, in particolare, le lesioni all’affidamento qualificato del privato, derivanti da convenzioni di lottizzazione (Cons. Stato, IV, 14 maggio 2015 n. 2453).
Al di fuori da tale ipotesi derogatoria qui non ricorrente, questo Consiglio ha chiarito a più riprese che non sussiste una situazione di affidamento qualificato del privato, tale da richiedere l’obbligo di specifica motivazione delle scelte urbanistiche, nel caso in cui la pregressa destinazione della zona sia più favorevole, ovvero nel caso in cui sia stata presentata una proposta di lottizzazione, mai esaminata dal Comune (Cons. St., Sez. IV, 16 gennaio 2012, n. 119).
Nella fattispecie il giudice di prime cure ha omesso di rilevare che la ragione complessiva per la diversa qualificazione delle aree degli originari ricorrenti non deve rinvenirsi solo nella risposta alle osservazioni da questi presentate, ma anche nella relazione del P.U.E., che legittimamente ha compiuto scelte limitative dell’edificabilità delle aree degli odierni appellati, attraverso l’attribuzione di destinazioni limitative o preclusive dell’edificazione, valorizzando esigenze di contenimento dell’espansione dell’abitato nonché di salvaguardia di valori paesaggistici e ambientali, in vista del perseguimento di obiettivi di miglioramento della vivibilità del territorio comunale, utilizzando, come parametro di riferimento, quello della limitazione del consumo del suolo, che del resto non può che essere utilizzato in relazione a tutte le aree oggetto della nuova disciplina urbanistica.
Sotto questo profilo non assume un rilievo viziante il riferimento al PTCP in itinere al tempo dell’approvazione del PUC, dal momento che quest’ultimo va inteso come segno della percezione della necessità di coordinamento dello stesso con il contenuto dei piani urbanistici superiori. sia pure in itinere.
Del resto la motivazione in questione va intesa come utilizzata ad colorandum, risultando sufficientemente adeguato per motivare la diversa qualificazione delle aree degli appellati quanto si evince dal combinato disposto del contenuto della risposta alle osservazioni e dalla relazione al PUC.
6.L’appello deve, quindi, essere accolto con ciò che ne consegue in termini di riforma della sentenza impugnata e di rigetto del ricorso di primo grado.
Nella complessità delle questioni in fatto ed in diritto affrontate si ravvisa la presenza di eccezionali motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, accoglie l ‘appello e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso di primo grado.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore
Carlo Schilardi, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere
L’ESTENSORE
Luigi Massimiliano Tarantino
IL PRESIDENTE
Antonino Anastasi
IL SEGRETARIO