RIFIUTI – Diffida a bonificare le discariche abusive situate nei territori di enti sub-statali – Natura di diffida in senso stretto – Atti non immediatamente impugnabili – Distinzione tra diffide e atti idonei a produrre direttamente effetti giuridici.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 5 Gennaio 2018
Numero: 62
Data di udienza: 15 Giugno 2017
Presidente: Troiano
Estensore: Forlenza
Premassima
RIFIUTI – Diffida a bonificare le discariche abusive situate nei territori di enti sub-statali – Natura di diffida in senso stretto – Atti non immediatamente impugnabili – Distinzione tra diffide e atti idonei a produrre direttamente effetti giuridici.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 5 gennaio 2018, n. 62
RIFIUTI – Diffida a bonificare le discariche abusive situate nei territori di enti sub-statali – Natura di diffida in senso stretto – Atti non immediatamente impugnabili – Distinzione tra diffide e atti idonei a produrre direttamente effetti giuridici.
Le diffide in senso stretto consistono nel formale avvertimento – indirizzato ad un soggetto (pubblico o privato), tenuto all’osservanza di un obbligo in base ad un preesistente titolo (legge, sentenza, atto amministrativo, contratto) – di ottemperare all’obbligo stesso. Esse, dunque, non hanno carattere novativo di tale obbligo e usualmente il loro effetto consiste nel far decorrere un termine dilatorio per l’adozione di provvedimenti sfavorevoli nei confronti dei soggetti destinatari, i quali, nonostante l’intimazione, siano rimasti inosservanti del proprio obbligo. Ne consegue che le diffide in senso stretto non sono immediatamente lesive della sfera giuridica del destinatario, a differenza dei successivi provvedimenti sfavorevoli, e, come tali, non sono ritenute atti immediatamente impugnabili (Cons. Stato, sez. V, 20 agosto 2015 n. 2215; Cons. Stato, sez. IV, 9 novembre 2005 n. 6257). A diverse conclusioni si perviene quando l’atto, comunque denominato, sia idoneo a produrre direttamente (immediatamente) effetti giuridici, facendo sorgere un obbligo prima non sussistente o assegnando in modo definitivo ad un bene o ad una condotta una nuova qualificazione giuridica, o vincolando (anche solo per alcuni profili) l’amministrazione alla successiva adozione di atti sfavorevoli; tale è, ad esempio, la diffida a demolire opere abusive. Alla luce di tale distinzione, l’atto adottato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (DPCM 21 dicembre 2015) con cui gli enti sub-statali a sono stati diffidati a bonificare le discariche abusive situate nei rispettivi territori, ha natura di diffida in senso stretto. Ed infatti esso si pone in termini meramente ricognitivi di obblighi discendono a carico dei Comuni interessati e della Regione Veneto, in termini generali ed astratti, direttamente da una norma di legge, quale l’art. 250, d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152; in secondo luogo, l’accertamento dell’inadempimento a tali obblighi ha carattere meramente preliminare rispetto alla definitiva valutazione di competenza del Consiglio dei Ministri; in terzo luogo, l’adozione dell’atto di diffida non priva in alcun modo le amministrazioni destinatarie del potere di adottare gli atti di propria competenza.
(Conferma T.A.R. VENETO, n. 925/2016) – Pres. Troiano, Est. Forlenza – Regione Veneto (avv.ti Zanon, Zanlucchi, Londei e Manzi) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e altro (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ - 5 gennaio 2018, n. 62SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 4^ – 5 gennaio 2018, n. 62
Pubblicato il 05/01/2018
N. 00062/2018REG.PROV.COLL.
N. 07724/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7724 del 2016, proposto da:
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Ezio Zanon, Francesco Zanlucchi, Luisa Londei, Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri 5;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente, in persona dei legali rappresentantì p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Maurizio Ballarin, Nicolo’ Paoletti, con domicilio eletto presso lo studio Nicolo’ Paoletti in Roma, via Barnaba Tortolini 34;
Syndial Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Grassi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Barberini, 12;
Citta’ Metropolitana di Venezia, Comune di Mira. non costituiti in giudizio;
Comune di Sernaglia della Battaglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaella Turini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Avezzana,3;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. VENETO, SEZ. III n. 00925/2016, resa tra le parti, concernente ECOLOGIA: DIFFIDA AD INTRAPRENDERE I LAVORI DI MESSA IN SICUREZZA PERMANENTE DEL SITO DENOMINATO MALCONTENTA C
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri; Ministero dell’Ambiente, Comune di Venezia, Syndial Spa, Comune di Sernaglia della Battaglia;
Visti gli appelli incidentali proposti dal Comune di Venezia e dal Comune di Sernaglia della Battaglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 giugno 2017 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Andrea Manzi, Zanlucchi, Fabrizio Fedeli (avv. Stato), Grassi, Mazzero su delega di Turini e Natalia Paoletti su delega di Nicolò Paoletti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.Con l’appello in esame, la Regione Veneto impugna la sentenza 1 agosto 2016 n. 925, con la quale il TAR per il Veneto, sez. III, ha, previa riunione, dichiarato inammissibili quattro ricorsi proposti avverso una pluralità di atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, relativi a talune discariche ubicate nel territorio veneto.
La controversia in esame, come precisa anche la sentenza impugnata, trae origine da una procedura di infrazione comunitaria avviata dalla Commissione UE contro l’Italia nel 2003, per inadempienze alle direttive in tema di gestione dei rifiuti e delle discariche.
In particolare, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con due sentenze (26 aprile 2007 n. C-135/05 e 2 dicembre 2014 n. C-196/13), ha:
– dapprima accolto il ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione ed accertato che la Repubblica Italiana è venuta meno in modo generale e persistente agli obblighi previsti dalla normativa europea in tema di rifiuti;
– successivamente, ha condannato la Repubblica Italiana al pagamento di una sanzione pecuniaria, attesa la perdurante esistenza di 198 discariche non ancora bonificate, di cui 14 contenenti rifiuti pericolosi, localizzate in 18 delle 20 regioni italiane.
Al fine di dare attuazione agli obblighi comunitari e dare attuazione alle sentenze indicate, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con atto del 21 dicembre 2015, ha avviato l’iter procedimentale previsto per l’esercizio del potere sostitutivo straordinario, di cui all’art. 120, co. 2, Cost. ed ha diffidato gli enti sub-statali a bonificare le discariche abusive situate nei rispettivi territori, ai sensi degli artt. 8, l. n. 131/2003 e 250 d. lgs. n. 250/2006.
Questo atto è stato impugnato, con separati ricorsi, dalla Regione Veneto e dai Comuni di Venezia, Mira e Sernaglia della Battaglia e su di essi, previa riunione, ha pronunciato la sentenza impugnata, concludendo per la loro inammissibilità.
Secondo la sentenza “l’interesse azionato dagli enti sub-statali ricorrenti difetta dei requisiti di attualità e concretezza, essendo stato impugnato un atto endoprocedimentale, che non produce in via immediata e diretta effetti pregiudizievoli per i destinatari”.
Ciò in quanto:
– “la diffida impugnata non arreca una lesione definitiva e irreversibile alla sfera giuridica degli enti ricorrenti ed è, dunque, priva di autonoma e immediata efficacia lesiva”;
– essa, in base all’art. 8 l. n. 131/2003, “ha un contenuto ancora interlocutorio, limitandosi a prefigurare l’esercizio di un potere sostitutivo, che in concreto tuttavia potrebbe non essere esercitato dal Governo, in esito all’audizione dell’organo dell’ente locale interessato e del Presidente della Regione”;
– del resto, il potere sostitutivo “ha natura eccezionale e facoltativa; è un potere e non un dovere di intervento”, di modo che “la nomina del Commissario, in funzione surrogatoria, è rimessa a valutazioni di opportunità del Governo e non costituisce lo sbocco ineludibile della procedura”.
La Regione Veneto – precisato che i ricorsi proposti innanzi al TAR Veneto sono sette, relativi ad altrettante diffide per un numero corrispondente di siti, e che la sentenza di tali ricorsi ha deciso solo quello relativo al sito Malcontenta in Comune di Venezia – ha proposto il seguente motivo di appello:
error in iudicando; ammissibilità del ricorso di I grado; violazione art. 100 c.p.c.; illogicità e contraddittorietà della motivazione; poiché, nel caso di specie “l’atto impugnato, nonostante il nome, non è una diffida ma un vero e proprio provvedimento, più precisamente un comando”, poiché “solo con la diffida impugnata i soggetti obbligati a realizzare l’intervento sono divenute le amministrazioni territoriali, mentre il proprietario nell’atto non è neppure citato” (laddove detto proprietario – società Syndial – era destinatario di un decreto del Ministero dell’ambiente 10 novembre 2008 che lo individuava come obbligato alla bonifica). In definitiva, è da escludere che l’atto impugnato costituisca una mera diffida, “poiché con tale provvedimento si sposta l’obbligo ad intervenire di due livelli: dal proprietario al Comune di Venezia e dal Comune di Venezia fino alla Regione (in sostituzione del Comune)”.
La Regione ha, quindi, riproposto i motivi di ricorso non esaminati in I grado (v. pagg. 28 – 41 appello).
Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
Si è altresì costituita in giudizio la società Syndial s.p.a., , che ha concluso per l’accoglimento dell’appello della Regione Veneto.
2. Il Comune di Venezia ha proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza del TAR Veneto n. 925/2016, sostenendo l’ammissibilità del ricorso:
– sia in quanto la diffida “presenta un concreto effetto lesivo”;
– sia in quanto tale diffida “costituisce u nesso di presupposizione con il successivo provvedimento con cui il Consiglio dei Ministri darà l’avvio alla fase del commissariamento”, di modo che “l’atto impugnato è l’atto presupposto del successivo provvedimento per la nomina del commissario”.
Il Comune ripropone, inoltre, nella presente sede i motivi non esaminati in I grado (pagg. 11-18 app. inc.).
3. Ha proposto appello incidentale anche il Comune di Sernaglia della Battaglia, il quale ha sostenuto l’ammissibilità del proprio ricorso instaurativo del giudizio di I grado, precisando che la propria vicenda non è da “accomunare alle altre, stante la singolarità del caso”: ha, a tal fine, evidenziato che la ex discarica comunale “Masarole”, regolarmente chiusa nel 1988, “si è intrecciata con i procedimenti di infrazione europei solo per errore”; errore che si è poi ripercosso “a catena” sui provvedimenti “interni”, quale quello impugnato in I grado.
Di conseguenza, ha riproposto i motivi non esaminati in tale giudizio (v. pagg. 29 – 44 app. inc.).
4. Con ordinanza 17 marzo 2017 n. 1095, questa Sezione – impregiudicata ogni valutazione sulla sussistenza dell’interesse ad agire avverso l’atto impugnato con i ricorsi in I grado, ed in considerazione della già intervenuta fissazione della presente controversia ad udienza pubblica – ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata.
Dopo il deposito di ulteriori memorie e repliche, all’udienza pubblica di trattazione la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
5. L’appello della Regione Veneto e gli appelli incidentali sono infondati e devono essere, pertanto, respinti, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
5.1. La giurisprudenza amministrativa distingue tra diffide “in senso stretto” ed atti che, ancorchè formalmente qualificati come diffide, sono tuttavia costitutivi di effetti giuridici sfavorevoli per i destinatari (come, ad esempio, gli “ordini”).
Più in particolare, le diffide in senso stretto consistono nel formale avvertimento – indirizzato ad un soggetto (pubblico o privato), tenuto all’osservanza di un obbligo in base ad un preesistente titolo (legge, sentenza, atto amministrativo, contratto) – di ottemperare all’obbligo stesso.
Esse, dunque, non hanno carattere novativo di tale obbligo e usualmente il loro effetto consiste nel far decorrere un termine dilatorio per l’adozione di provvedimenti sfavorevoli nei confronti dei soggetti destinatari, i quali, nonostante l’intimazione, siano rimasti inosservanti del proprio obbligo.
Ne consegue che le diffide in senso stretto, proprio per il loro carattere ricognitivo di obblighi che l’amministrazione assume come preesistenti e per il fatto di non vincolare la successiva azione amministrativa, non sono immediatamente lesive della sfera giuridica del destinatario, a differenza dei successivi provvedimenti sfavorevoli, e, come tali, non sono ritenute atti immediatamente impugnabili (Cons. Stato, sez. V, 20 agosto 2015 n. 2215; Cons. Stato, sez. IV, 9 novembre 2005 n. 6257).
A diverse conclusioni si perviene quando l’atto, comunque denominato, sia idoneo a produrre direttamente (immediatamente) effetti giuridici, facendo sorgere un obbligo prima non sussistente o assegnando in modo definitivo ad un bene o ad una condotta una nuova qualificazione giuridica, o vincolando (anche solo per alcuni profili) l’amministrazione alla successiva adozione di atti sfavorevoli; tale è, ad esempio, la diffida a demolire opere abusive.
5.2. Nel caso di specie, l’atto di diffida impugnato (DPCM 21 dicembre 2015), adottato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha natura di diffida in senso stretto. Ed infatti:
– in primo luogo, esso si pone in termini meramente ricognitivi di obblighi che, secondo la Presidenza del Consiglio, discendono a carico dei Comuni interessati e della Regione Veneto, in termini generali ed astratti, direttamente da una norma di legge, quale l’art. 250, d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, richiamato integralmente nel preambolo del decreto;
– in secondo luogo, l’accertamento dell’inadempimento a tali obblighi – che peraltro nelle premesse del decreto viene assunto quale dato presupposto (“considerato che l’accertamento dell’inadempimento da parte delle amministrazioni regionali e locali risale alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità Europee del 26 aprile 2007 nella causa C – 135/05”) – ha carattere meramente preliminare rispetto alla definitiva valutazione di competenza del Consiglio dei Ministri. A tal fine, occorre osservare (in adesione alla sentenza impugnata), che il decreto non vincola di per sé il Consiglio dei Ministri alla adozione necessitata di conseguenti provvedimenti per il caso di superamento del termine indicato in diffida, poiché a tal fine è necessaria una nuova determinazione da parte di un organo diverso da quello che ha adottato l’atto di diffida e che provvede solo dopo aver sentito l’ente interessato (art. 8, co. 1, l. n. 131/2003; art. 41, co. 2-bis, l. n. 234/2012); ne consegue che il Consiglio dei Ministri potrebbe – una volta acquisiti ulteriori elementi di valutazione anche dal confronto con l’ente interessato – operare una diversa valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’attivazione di poteri sostitutivi;
– in terzo luogo, l’adozione dell’atto di diffida non priva in alcun modo le amministrazioni destinatarie del potere di adottare gli atti di propria competenza.
5.3. Nel contesto così come innanzi descritto, la mera indicazione nell’atto di diffida di termini puntuali per adempiere agli obblighi ritenuti sussistenti a carico della Regione Veneto e dei Comuni (Venezia, Mira, Sernaglia della Battaglia) non appare sufficiente a mutare la natura dell’atto (diffida in senso stretto), quale atto avente natura endoprocedimentale, non immediatamente lesivo.
Ciò in quanto la Presidenza del Consiglio, operando nel dichiarato presupposto che le amministrazioni destinatarie del decreto versino già in una situazione di inadempimento, non intende assegnare un normale termine per adempiere o un mero differimento, bensì intende integrare un elemento di una fattispecie complessa, che – con il concorso dell’ulteriore presupposto dell’inutile decorso del termine – consente di investire della questione il Consiglio dei Ministri, al quale compete l’adozione degli eventuali (e non predefiniti quanto al contenuto) provvedimenti finali.
5.4. Le considerazioni innanzi delineate non mutano per il fatto che il Comune di Venezia ha esposto che l’obbligo di bonifica era già stato in precedenza posto a carico di un soggetto privato (la società Syntial), ovvero per il fatto che il Comune di Sernaglia della Battaglia assume di essere stato incluso per mero errore tra gli enti destinatari di diffida.
Ed infatti, la Regione ed i Comuni interessati ben possono esporre le loro ragioni nel corso ulteriore del procedimento e, nel caso in cui le stesse non vengano favorevolmente valutate, impugnare l’eventuale provvedimento conclusivo adottato e da loro ritenuto illegittimo e lesivo.
Proprio perché non è la diffida l’atto concretamente lesivo, i soggetti destinatari ben possono far valere le proprie ragioni avverso gli atti di attivazione dei poteri sostitutivi e di nomina del commissario straordinario per la gestione delle discariche, assunti nelle riunioni del Consiglio dei Ministri del 29 dicembre 2016 e, da ultimo, del 24 marzo 2017 (ampiamente richiamati negli atti di causa); provvedimenti che, peraltro, risultano essere già stati oggetto di impugnazione (v. memoria Comune di Sernaglia della Battaglia dep. il 25 maggio 2017).
6. Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello della Regione Veneto e gli appelli incidentali devono essere respinti, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Stante la natura e novità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese ed onorari del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
definitivamente pronunciando sull’appello proposto dalla Regione Veneto (n. 7724/2016), lo rigetta e rigetta altresì gli appelli incidentali proposti, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.
Compensa tra le parti spese ed onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2017 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano, Presidente
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Nicola D’Angelo, Consigliere
L’ESTENSORE
Oberdan Forlenza
IL PRESIDENTE
Paolo Troiano
IL SEGRETARIO