DIRITTO DELL’ENERGIA – Funzioni esercitate dallo Stato nel settore energetico – Art. 1, cc. 7 e 8 L. n. 239/2004 – Intesa tra Stato e Regioni – Superamento dell’inerzia delle Regioni – Art. 38, c. 1 d.l. n. 38/2012 – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione:
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 11 Ottobre 2013
Numero: 239
Data di udienza: 7 Ottobre 2013
Presidente: Silvestri
Estensore: Criscuolo
Premassima
DIRITTO DELL’ENERGIA – Funzioni esercitate dallo Stato nel settore energetico – Art. 1, cc. 7 e 8 L. n. 239/2004 – Intesa tra Stato e Regioni – Superamento dell’inerzia delle Regioni – Art. 38, c. 1 d.l. n. 38/2012 – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.
Massima
CORTE COSTITUZIONALE – 11 ottobre 2013, n. 239
DIRITTO DELL’ENERGIA – Funzioni esercitate dallo Stato nel settore energetico – Art. 1, cc. 7 e 8 L. n. 239/2004 – Intesa tra Stato e Regioni – Superamento dell’inerzia delle Regioni – Art. 38, c. 1 d.l. n. 38/2012 – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.
Nei casi in cui sia prescritta una intesa “in senso forte” tra Stato e Regioni – ad esempio, per l’esercizio unitario statale, in applicazione del principio di sussidiarietà, di funzioni attribuite alla competenza regionale – il mancato raggiungimento dell’accordo non legittima, di per sé, l’assunzione unilaterale di un provvedimento (sentenze nn. 383 del 2005, 165 e 33 del 2011, 179 del 2012, 39 del 2013 ) Invece – ferma restando la libertà dello Stato e della Regione di esprimere senza alcun vincolo i propri punti di vista e le proprie determinazioni favorevoli o contrarie a certe scelte – l’adozione, da parte della Regione, di una condotta meramente passiva, che si traduca nell’assenza di ogni forma di collaborazione, si risolve in una inerzia idonea a creare un vero e proprio blocco procedimentale con indubbio pregiudizio per il principio di leale collaborazione e per il buon andamento dell’azione amministrativa. La norma di cui all’art. 38, c. 1, del d.l. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 134 del 2012, facendo riferimento al caso di «mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa comunque denominati», al caso «di mancata definizione dell’intesa» e ai casi «di mancato rispetto da parte delle amministrazioni regionali dei termini per l’espressione dei pareri o per l’emanazione degli atti di propria competenza», mira per l’appunto a superare tali forme di inerzia, che diano luogo ad ingiustificate stasi del procedimento. Dinanzi a queste fattispecie, già concretanti di per sé forme di inerzia delle amministrazioni regionali, il legislatore statale, solo in caso di «ulteriore inerzia» delle amministrazioni stesse, a seguito dell’invito rivolto alle medesime di provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni, prevede la rimessione degli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale decide in merito con la partecipazione della Regione interessata. Nel caso di specie, dunque, non ricorre l’ipotesi del superamento, con decisione unilaterale di una delle parti, di atti a struttura necessariamente bilaterale (cosiddette intese forti): sono invece contemplate condotte meramente passive delle amministrazioni regionali, concretanti esse stesse ipotesi di mancata collaborazione. Non è quindi fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 38, comma 1, del d.l. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 134 del 2012, promossa dalla Regione Basilicata, in riferimento all’art. 117 della Costituzione e al principio di leale collaborazione.
Pres. Silvestri, est. Criscuolo – Ricorso promosso dalla Regione Basilicata
Allegato
Titolo Completo
CORTE COSTITUZIONALE – 11 ottobre 2013, n. 239SENTENZA
CORTE COSTITUZIONALE – 11 ottobre 2013, n. 239
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 38, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, promosso dalla Regione Basilicata con ricorso notificato il 9 ottobre 2012, depositato in cancelleria il 16 ottobre 2012 ed iscritto al n. 147 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;
uditi l’avvocato Antonio Pasquale Golia per la Regione Basilicata e l’avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Con ricorso notificato il 9 ottobre 2012, depositato il successivo 16 ottobre (r.r. n. 147 del 2012), la Regione Basilicata ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 38, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, per violazione degli articoli 114, 117, 123 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.
1.1.— La Regione, dopo aver riportato il contenuto della disposizione impugnata, rileva che essa interviene sull’art. 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia). In particolare, detta legge, all’art. 1, comma 7, lettera n), stabilisce che le disposizioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate per la terraferma, sono poste in essere dallo Stato d’intesa con le Regioni interessate.
La ricorrente evidenzia come la normativa nazionale vigente in materia di conferimento dei titoli minerari in terraferma preveda sempre tale intesa e al riguardo menziona vari provvedimenti legislativi o amministrativi.
Essa afferma che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, tali intese costituiscono la condizione minima e imprescindibile per la legittimità costituzionale della disciplina legislativa statale che effettua la cosiddetta «chiamata in sussidiarietà» di una funzione amministrativa, in materie affidate alla legislazione regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie intese «in senso forte», ossia di atti a struttura bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti (è richiamata la sentenza n. 383 del 2005).
La Regione sottolinea come il governo del territorio nonché la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia, rientrino nelle materie di legislazione concorrente: in queste materie, ai sensi dell’art. 117 Cost., spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservati allo Stato.
La ricorrente richiama anche l’art. 118 Cost., ai sensi del quale le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza; e rimarca come la Corte costituzionale abbia ribadito che, nei casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni relative a materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni, sia necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il raggiungimento di un’intesa, in modo da contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (è richiamata la sentenza n. 165 del 2011).
Ribadito che, per l’esercizio di una funzione amministrativa «attratta in sussidiarietà» a livello statale, l’ordinamento costituzionale vigente imporrebbe il conseguimento di una intesa «in senso forte» tra organi statali ed organi regionali (sono citate le sentenze n. 179 del 2012 e n. 383 del 2005), la Regione osserva che, in queste ipotesi, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale non potrebbe essere nemmeno applicato il secondo comma dell’art. 120 Cost., concernente il potere sostitutivo del Governo rispetto ad organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa dell’Unione europea oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.
La ricorrente ritiene che l’art. 38, comma 1, del d.l. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 134 del 2012, violi l’art. 117 Cost., nonché il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione.
A suo avviso, la disposizione impugnata produrrebbe un sostanziale “declassamento” dei rapporti tra Stato e Regione, da un livello d’intesa “in senso forte” ad un’intesa in “senso debole”, ovvero ad un semplice “parere” della Regione, parere come tale inidoneo a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione, ritenuto operante nei casi di «attrazione in sussidiarietà» di funzioni amministrative relative a materie rientranti nella competenza legislativa regionale (sono citate le sentenze n. 179 del 2012, n. 165 del 2011 e n. 383 del 2005).
Infatti, il disposto della norma in questione prevede che in caso di mancata espressione dell’intesa entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta del Ministero, scatta automaticamente un “invito” a provvedere entro un termine di trenta giorni e, conseguentemente, la rimessione degli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale, entro sessanta giorni, provvede in merito con la partecipazione della Regione interessata.
Secondo la ricorrente, sarebbe pregiudicata la possibilità per la Regione di manifestare qualsiasi forma di motivato dissenso in ordine all’intesa.
La Regione ricorda come, per giurisprudenza della Corte costituzionale, la previsione dell’intesa imposta dal principio di leale collaborazione implichi l’illegittimità di una norma contenente la previsione della decisività della volontà di una sola parte. In particolare, si è affermato che sarebbe violato il principio di leale collaborazione, con conseguente lesione della competenza legislativa regionale, allorquando la norma preveda un intervento unilaterale dello Stato come mera conseguenza del mancato raggiungimento dell’intesa (è citata la sentenza n. 179 del 2012).
Né sarebbe stata considerata una valida sostituzione dell’intesa la previsione della partecipazione della Regione, poiché, in tal caso, si trasferirebbe nell’ambito interno di un organo dello Stato un confronto tra Stato e Regione che dovrebbe necessariamente avvenire all’esterno e rispetto al quale le parti sarebbero poste su un piano di superiorità (recte: parità) (è citata la sentenza n. 179 del 2012).
2.— Con atto depositato in data 15 novembre 2012 si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate non fondate.
La difesa erariale rileva come la legge n. 239 del 2004, riordinando l’intero settore energetico, abbia operato una «chiamata in sussidiarietà», a favore dello Stato, di buona parte delle funzioni amministrative concernenti il settore della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», rientrante nella competenza concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia come, se è vero che l’esercizio concreto di una funzione amministrativa regionale, attratta in sussidiarietà a livello statale, impone il conseguimento di una necessaria intesa tra organi statali ed organi regionali, sia indubbio che spetti allo Stato, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., la definizione delle modalità di esercizio dell’intesa e, soprattutto, la previsione «delle eventuali procedure per ulteriormente ricercarla in caso di diniego o comunque per supplire alla sua carenza» (sentenza n. 278 del 2010), in quanto tali procedure sarebbero annoverabili tra i “principi fondamentali” delle materie di competenza concorrente, la cui determinazione è riservata alla legislazione statale.
Il comma 8-bis dell’art. 1 della legge n. 239 del 2004, nel testo modificato dalla norma impugnata, disciplina quelle fattispecie connotate da inerzia delle Regioni, aventi peraltro competenza concorrente nel procedimento di autorizzazione delle infrastrutture energetiche strategiche.
La difesa erariale osserva che si è ritenuto di dover ovviare a quelle situazioni di stallo in cui si veniva a trovare il Ministero dello sviluppo economico, che, pur in presenza di espressioni favorevoli di V.I.A. e di pareri favorevoli dei Comuni interessati, non poteva autorizzare tali opere in assenza dell’intesa regionale.
Come si evince dalla relazione tecnica relativa al d.l. n. 83 del 2012, tale situazione di “inerzia regionale” riguarderebbe molti procedimenti di autorizzazione di infrastrutture energetiche strategiche involgenti investimenti di capitale privato per oltre dieci miliardi di euro; qualora tali investimenti fossero autorizzati celermente, potrebbero contribuire alla crescita economica del Paese, all’occupazione, alla riduzione del costo dell’energia per i consumatori domestici e per le imprese nonché, in generale, ad una migliore fornitura dei relativi servizi pubblici essenziali.
Ad avviso della difesa erariale, la norma impugnata consentirebbe al Ministero dello sviluppo economico, esperiti tutti i possibili tentativi di leale collaborazione con la Regione, di fare ricorso, nel caso di persistente inerzia di quest’ultima, alla Presidenza del Consiglio dei ministri in modo da pervenire alla chiusura del procedimento, sempre con il coinvolgimento della Regione interessata che è chiamata a partecipare alle determinazioni della Presidenza.
La procedura configurata dal comma 8-bis dell’art. 1 della legge n. 239 del 2004 garantirebbe la piena partecipazione delle amministrazioni regionali al procedimento mediante lo strumento della “intesa forte”.
La Regione cui si richiede l’intesa verrebbe messa nelle condizioni di potere esprimere il proprio parere: a tal fine le sarebbe concesso un ragionevole lasso di tempo per la formulazione del giudizio (centottanta giorni complessivi) e, soltanto in ultima istanza, sarebbe prevista la partecipazione della Regione interessata alla riunione del Consiglio dei ministri a garanzia delle proprie prerogative.
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva come, nell’ipotesi di esito negativo delle procedure miranti all’accordo, dovuto alla persistente inerzia della Regione, legittimamente possa essere rimessa al Governo una decisione unilaterale (sentenze n. 165 e n. 33 del 2011).
Il principio di leale collaborazione andrebbe osservato anche dalla amministrazione regionale, che dovrebbe provvedere diligentemente ad esprimere la propria valutazione motivata nei termini fissati dalla legge statale (sentenza n. 33 del 2011).
Tale principio non sarebbe osservato tutte le volte in cui l’amministrazione regionale non provvede ad esprimere il proprio parere ovvero utilizza lo strumento delle moratorie o della sospensione dei procedimenti autorizzativi in corso, in attesa di valutare l’opportunità di fare realizzare le infrastrutture energetiche sul proprio territorio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea come tali provvedimenti siano stati più volte dichiarati costituzionalmente illegittimi (è citata la sentenza n. 192 del 2011), ma malgrado ciò si sarebbe continuato nell’utilizzo improprio degli atti indicati, con gravi ripercussioni sui procedimenti autorizzativi in corso.
Considerato in diritto
1.— Con ricorso notificato il 9 ottobre 2012, depositato il successivo 16 ottobre (r.r. n. 147 del 2012), la Regione Basilicata ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 38, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, per violazione degli articoli 114, 117 e 123 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.
Ad avviso della ricorrente, detta norma – che all’art. 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), dopo il comma 8 inserisce il comma 8-bis – si porrebbe in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., e del principio di leale collaborazione. Infatti, essa stabilisce che, in caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni previste dai commi 7 e 8 della norma censurata, entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta, nonché nel caso di mancata definizione dell’intesa di cui al comma 5 dell’art. 52-quinquies del Testo unico recato dal decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità – Testo A), e nei casi regolati dall’art. 3, comma 4, del decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93 (Attuazione delle direttive 2009/72/CE, 2009/73/CE e 2008/92/CE, relative a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica, del gas naturale e ad una procedura comunitaria sulla trasparenza dei prezzi al consumatore finale industriale di gas e di energia elettrica, nonché abrogazione delle direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE), il Ministero dello sviluppo economico invita le amministrazioni medesime a provvedere entro un temine non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con la partecipazione della Regione interessata. Tali disposizioni si applicano anche ai procedimenti amministrativi in corso e sostituiscono il comma 6 del citato art. 52-quinquies.
La norma censurata determinerebbe un sostanziale “declassamento” dei rapporti tra lo Stato e la Regione, passando da un livello d’intesa “in senso forte” ad una intesa “in senso debole”, come tale non idonea a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione nella materia (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 179 del 2012, n. 165 del 2011 e n. 383 del 2005). Sarebbe pregiudicata, dunque, la possibilità per la Regione di manifestare qualsiasi forma di motivato dissenso.
Del resto, questa Corte avrebbe più volte affermato che la previsione dell’intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica l’illegittimità di una norma contenente la drastica previsione del carattere decisivo della volontà di una sola parte. Il detto principio in tal caso sarebbe violato, con conseguente sacrificio delle sfere di competenza regionale in materie rientranti nella potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni (come nella specie, in cui verrebbero in rilievo il governo del territorio, nonché la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia).
Né la prevista partecipazione della Regione potrebbe essere considerata una valida sostituzione dell’intesa, perché in tal modo «si trasferisce nell’ambito interno di un organo dello Stato un confronto tra Stato e Regione che deve necessariamente avvenire all’esterno e rispetto al quale le parti siano poste su un piano di superiorità» (recte: di parità: sentenza n. 165 del 2011, punto 8 del Considerato in diritto).
2.— Il ricorso della Regione Basilicata, nella parte conclusiva, richiama come parametri costituzionali, ai fini della questione promossa, anche gli artt. 114 e 123 Cost. Tuttavia, la delibera della Giunta regionale, che autorizzò la presentazione dell’impugnazione in via principale presso questa Corte, non conteneva alcun riferimento a tali parametri, in ordine ai quali peraltro nel ricorso manca ogni argomentazione.
Ne deriva che, con riferimento alle suddette norme costituzionali, la questione deve essere dichiarata inammissibile (ex plurimis: sentenze n. 220, n. 20 e n. 8 del 2013; n. 212 del 2012).
3.— Con riferimento all’art. 117 (terzo comma) Cost. e al principio di leale collaborazione (art. 118 Cost.), la questione non è fondata, nei termini di seguito precisati.
L’art. 38, comma 1, del d.l. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, così dispone: «All’articolo 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239, dopo il comma 8 è inserito il seguente: “8-bis. Fatte salve le disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale, nel caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni di cui ai commi 7 e 8 del presente articolo, entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta nonché nel caso di mancata definizione dell’intesa di cui al comma 5 dell’articolo 52-quinquies del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui all’articolo 3, comma 4, del decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, il Ministero dello sviluppo economico invita le medesime a provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con la partecipazione della regione interessata. Le disposizioni del presente comma si applicano anche ai procedimenti amministrativi in corso e sostituiscono il comma 6 del citato articolo 52-quinquies del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001”».
Come il testuale dettato della norma pone in luce, essa si riferisce a tre ipotesi: la prima riguarda la mancata espressione, da parte delle amministrazioni regionali, degli atti di assenso o di intesa in ordine alle funzioni di cui ai commi 7 e 8 del medesimo articolo entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta (i citati commi 7 e 8 affidano allo Stato, in forza del principio di sussidiarietà, l’esercizio di numerosi compiti e funzioni amministrativi nel settore energetico, con previsione dell’intesa); la seconda regola il caso di mancata definizione dell’intesa di cui all’art. 52-quinquies, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001, alla stregua del quale «Per le infrastrutture lineari energetiche di cui al comma 2, l’atto conclusivo del procedimento di cui al comma 2 è adottato d’intesa con le regioni interessate» (il successivo comma 6, sostituito dalla norma in esame, disciplina il procedimento in caso di mancata definizione dell’intesa nel termine prescritto per il rilascio dell’autorizzazione); la terza concerne «il mancato rispetto da parte delle amministrazioni regionali competenti dei termini per l’espressione dei pareri o per l’emanazione degli atti di propria competenza».
Ciò posto, si deve osservare che, con giurisprudenza ormai costante, questa Corte ha affermato che «nei casi in cui sia prescritta una intesa “in senso forte” tra Stato e Regioni – ad esempio, per l’esercizio unitario statale, in applicazione del principio di sussidiarietà, di funzioni attribuite alla competenza regionale – il mancato raggiungimento dell’accordo non legittima, di per sé, l’assunzione unilaterale di un provvedimento. Si tratta, infatti, di “atti a struttura necessariamente bilaterale”, non sostituibili da una determinazione del solo Stato (sentenza n. 383 del 2005). Non è sufficiente, in ogni caso, il formale riferimento alla necessaria osservanza del principio di leale collaborazione. Devono essere previste procedure di reiterazione delle trattative, con l’impiego di specifici strumenti di mediazione (ad esempio, la designazione di commissioni paritetiche o di soggetti “terzi”), ai quali possono aggiungersi ulteriori garanzie della bilateralità, come, ad esempio, la partecipazione della Regione alle fasi preparatorie del provvedimento statale (sentenze n. 165 e n. 33 del 2011).
L’assunzione unilaterale dell’atto non può, pertanto, essere prevista come “mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell’intesa”, con sacrificio della sfera di competenza costituzionalmente attribuita alla Regione e violazione, per l’effetto, del principio di leale collaborazione (sentenza n. 179 del 2012)». (sentenza n. 39 del 2013).
Come si vede, la giurisprudenza ora citata si basa su un chiaro principio, desumibile dal richiamo alle intese come «atti a struttura necessariamente bilaterale»; dalla previsione di idonee procedure di reiterazione delle trattative, volte a superare le divergenze, con l’impiego di specifici strumenti di mediazione (ex plurimis: sentenze n. 121 del 2010; n. 24 del 2007; n. 339 del 2005); dalla partecipazione della Regione alle fasi preparatorie del provvedimento statale. Il principio si traduce nell’onere per le parti di sostenere un dialogo, e quindi di tenere un comportamento collaborativo, che consenta di pervenire in termini ragionevoli alla definizione del procedimento.
Invece – ferma restando la libertà dello Stato e della Regione di esprimere senza alcun vincolo i propri punti di vista e le proprie determinazioni favorevoli o contrarie a certe scelte – l’adozione, da parte della Regione, di una condotta meramente passiva, che si traduca nell’assenza di ogni forma di collaborazione, si risolve in una inerzia idonea a creare un vero e proprio blocco procedimentale con indubbio pregiudizio per il principio di leale collaborazione e per il buon andamento dell’azione amministrativa.
Ebbene, la norma qui censurata mira per l’appunto a superare tali forme di inerzia, che diano luogo ad ingiustificate stasi del procedimento.
Infatti, essa fa riferimento al caso di «mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa comunque denominati», al caso «di mancata definizione dell’intesa» e ai casi «di mancato rispetto da parte delle amministrazioni regionali dei termini per l’espressione dei pareri o per l’emanazione degli atti di propria competenza». Dinanzi a queste fattispecie, già concretanti di per sé forme di inerzia delle amministrazioni regionali, il legislatore statale, solo in caso di «ulteriore inerzia» delle amministrazioni stesse, a seguito dell’invito rivolto alle medesime di provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni, prevede la rimessione degli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale decide in merito con la partecipazione della Regione interessata.
Nel caso di specie, dunque, non ricorre l’ipotesi del superamento, con decisione unilaterale di una delle parti, di atti a struttura necessariamente bilaterale (cosiddette intese forti), in quanto «le idonee procedure per consentire reiterate trattative» sono necessarie perché volte a superare le «divergenze» (è citata la sentenza n. 179 del 2012). Invece, nella norma in esame sono contemplate condotte meramente passive delle amministrazioni regionali, concretanti esse stesse ipotesi di mancata collaborazione.
L’intenzione del legislatore di superare con la norma in questione le situazioni di “stallo” nel settore energetico si evince anche dai lavori parlamentari, segnatamente, dalla relazione illustrativa, la quale «evidenzia come molti procedimenti relativi alla realizzazione di infrastrutture energetiche strategiche risultino fortemente rallentati o sospesi, anche per anni, a causa dell’inerzia delle amministrazioni regionali aventi competenza concorrente nell’autorizzazione o concessione relativa alle opere da realizzare».
La disposizione, dunque, è finalizzata a superare le dette forme di inerzia e, pertanto, in tali sensi interpretata, non viola le competenze costituzionali della Regione, né si pone in contrasto con il principio di leale collaborazione, che anzi tende ad attuare.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 38, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, promossa dalla Regione Basilicata, in riferimento agli artt. 114 e 123 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 38, comma 1, del d.l. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 134 del 2012, promossa dalla Regione Basilicata, in riferimento all’art. 117 della Costituzione e al principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 ottobre 2013.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l’11 ottobre 2013.