SICUREZZA – Sicurezza stradale – Materia di competenza esclusiva dello Stato – Impianti di distribuzione di carburanti – Adeguamento degli impianti incompatibili – Art. 14 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 3/2018 – Contrasto con la l. n. 124/2017 – Illegittimità costituzionale – INQUINAMENTO DEL MARE – Interventi di dragaggio manutentivi – Art. 15 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 3/2018 – Art. 109 d.lgs. n. 152/2006 – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione:
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 16 Maggio 2019
Numero: 119
Data di udienza: 3 Aprile 2019
Presidente: Lattanzi
Estensore: de Pretis
Premassima
SICUREZZA – Sicurezza stradale – Materia di competenza esclusiva dello Stato – Impianti di distribuzione di carburanti – Adeguamento degli impianti incompatibili – Art. 14 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 3/2018 – Contrasto con la l. n. 124/2017 – Illegittimità costituzionale – INQUINAMENTO DEL MARE – Interventi di dragaggio manutentivi – Art. 15 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 3/2018 – Art. 109 d.lgs. n. 152/2006 – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.
Massima
CORTE COSTITUZIONALE – 16 maggio 2019, n. 119
SICUREZZA – Sicurezza stradale – Materia di competenza esclusiva dello Stato – Impianti di distribuzione di carburanti – Adeguamento degli impianti incompatibili – Art. 14 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 3/2018 – Contrasto con la l. n. 124/2017 – Illegittimità costituzionale.
L’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., attribuisce allo Stato competenza esclusiva in materia di sicurezza. In tema di distributori di carburanti, la legge n. 124/2017 prevede – a carico dei titolari degli impianti di distribuzione di carburanti – l’obbligo di iscrizione all’anagrafe entro agosto 2018. Prescrive inoltre che, in caso di impianti “incompatibili”, il titolare o si impegna – al momento dell’iscrizione – ad adeguare il proprio impianto (e in tal caso l’adeguamento deve avvenire entro il 28 febbraio 2019) o cessa dall’attività di vendita entro il 29 novembre 2018. L’art. 14 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018 stabilisce invece che il programma di adeguamento (non l’adeguamento) possa essere presentato entro due anni dall’entrata in vigore della stessa legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, cioè entro il 15 febbraio 2020. È dunque chiaro il contrasto con quanto stabilito dalla legge statale, con la conseguenza dell’illegittimità della previsione regionale, in quanto la disciplina statale, e segnatamente il comma 102 dell’art. 1 della legge n. 124 del 2017, è riconducibile alle materie di competenza esclusiva dello Stato e in particolare, alla materia della sicurezza stradale.
INQUINAMENTO DEL MARE – Interventi di dragaggio manutentivi – Art. 15 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 3/2018 – Art. 109 d.lgs. n. 152/2006 – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.
La questione di legittimità costituzionale concernente l’art. 15 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018 non è fondata; la norma non contrasta infatti con l’art. 109 cod. ambiente. Mentre quest’ultimo riguarda l’«Immersione in mare di materiale derivante da attività di escavo e attività di posa in mare di cavi e condotte», la disposizione regionale fa riferimento agli interventi di dragaggio manutentivi, per i quali stabilisce che «le procedure autorizzative sono circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria». Essa precisa dunque espressamente che, per la fase successiva al dragaggio (quella che si traduce nel riutilizzo del materiale scavato), va rispettata la vigente normativa di tutela ambientale.
Pres. Lattanzi, Est. de Pretis – Presidente del Consiglio dei Ministri c. Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
Allegato
Titolo Completo
CORTE COSTITUZIONALE – 16 maggio 2019, n. 119SENTENZA
CORTE COSTITUZIONALE – 16 maggio 2019, n. 119
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giorgio LATTANZI;
Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettere p) e w); 14; 15 e 16, comma 1, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di energia, di infrastrutture e di contabilità), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 13-17 aprile 2018, depositato in cancelleria il 23 aprile 2018, iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2018.
Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nella udienza pubblica del 3 aprile 2019 il Giudice relatore Daria de Pretis;
uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato cinque disposizioni della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di energia, di infrastrutture e di contabilità).
La prima disposizione censurata è l’art. 4, comma 1, lettera p), che modifica l’art. 36 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11 (Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di utilizzazione delle acque), inserendo in esso i seguenti commi 7-bis e 7-ter: «7-bis. Qualora sul territorio regionale si configuri una situazione di deficit idrico, il Presidente della Regione, sulla base dei dati rilevati e di quelli forniti dalla Direzione centrale competente in materia di risorse agricole, con decreto di cui è data pubblicazione sul sito istituzionale della Regione, in via d’urgenza: a) dichiara lo stato di sofferenza idrica; b) individua le riduzioni temporanee del deflusso minimo vitale, commisurate all’entità del deficit idrico. 7-ter. Le riduzioni temporanee di cui al comma 7-bis, lettera b), si applicano alle derivazioni d’acqua per utilizzo irriguo in esercizio lungo i corsi d’acqua dei fiumi Tagliamento e Isonzo e dei torrenti Torre, Meduna, Cellina e Judrio».
L’Avvocatura rileva che la legislazione statale primaria e secondaria «ha individuato i soggetti cui è demandata la gestione delle acque e […] l’esercizio delle funzioni tecniche relative alla determinazione dei livelli di deflusso minimo vitale». In particolare, è richiamato l’art. 95, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in base al quale, «[s]alvo quanto previsto al comma 5, tutte le derivazioni di acqua comunque in atto alla data di entrata in vigore della parte terza del presente decreto sono regolate dall’Autorità concedente mediante la previsione di rilasci volti a garantire il minimo deflusso vitale nei corpi idrici, come definito secondo i criteri adottati dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con apposito decreto, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, senza che ciò possa dar luogo alla corresponsione di indennizzi da parte della pubblica amministrazione, fatta salva la relativa riduzione del canone demaniale di concessione». Secondo la difesa statale, la norma sarebbe stata adottata «in virtù dell’art. 117, comma secondo, lett. s), Cost., con finalità di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, e in virtù dell’art. 118, primo comma, Cost., per cui le funzioni amministrative de quo sono attribuite alle Autorità di bacino».
L’Avvocatura ricorda che lo Statuto speciale riconosce alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia competenza concorrente nella materia delle derivazioni d’acqua, ma, poiché la loro disciplina rientra nella potestà residuale delle regioni ordinarie ai sensi dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione, opererebbe la clausola di maggior favore di cui all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione), e, dunque, ne discenderebbe «quale ulteriore conseguenza l’applicazione del regime ordinario anche in riferimento ai limiti che trova la potestà legislativa regionale in materia». Pertanto, l’art. 95, comma 4, del codice dell’ambiente sarebbe «cogente anche per le Regioni a statuto speciale» e la norma regionale censurata invaderebbe la competenza in materia di ambiente riconosciuta allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera s), e dall’art. 118, primo comma, Cost.
Nel proprio atto di costituzione, depositato il 28 maggio 2018, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia nega che il citato art. 95, comma 4, attribuisca la funzione amministrativa in questione all’Autorità di bacino: l’autorità di regolazione del deflusso minimo vitale dei corpi idrici sarebbe «l’autorità concedente del rapporto concessorio, cioè pacificamente la Regione». La resistente ricorda la propria competenza legislativa statutaria in materia di «utilizzazione delle acque pubbliche» e la titolarità delle corrispondenti funzioni amministrative ai sensi dell’art. 8 dello Statuto. La norma impugnata, dunque, si limiterebbe a «regolare competenze interne [del Presidente della Regione] alla stessa Regione quale autorità concedente».
Il ricorso sarebbe così infondato per «inesistenza del parametro asseritamente violato». La Regione contesta comunque il percorso argomentativo del ricorrente, osservando che la competenza residuale delle regioni ordinarie è invocata al solo fine di far valere la competenza esclusiva statale in materia di ambiente, vanificando la competenza regionale statutaria concorrente e giungendo al risultato di applicare il nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione in modo restrittivo per l’autonomia speciale.
2.– La seconda disposizione impugnata è l’art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che introduce nell’art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015 il comma 3-bis. Tale norma stabilisce che «[i]l canone demaniale previsto dal decreto di cui al comma 1 è aumentato nella misura di 40 euro per kW nei casi in cui l’esercizio delle concessioni di derivazione d’acqua, ferme restando le condizioni stabilite dalle vigenti normative e dal disciplinare di concessione, sia prorogato ai sensi dell’articolo 12, comma 8-bis, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica)».
Secondo l’Avvocatura, la maggiorazione del canone sarebbe contraria «ai principi di ragionevolezza e di parità di trattamento, nonché di tutela della concorrenza», in quanto inciderebbe «negativamente sui gestori operanti nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia rispetto a quelli di altre regioni». La norma impugnata eccederebbe «dalle competenze riconosciute alla Regione Friuli-Venezia Giulia dallo Statuto speciale di autonomia e dalle relative norme di attuazione», in quanto violerebbe «gli articoli 3, 97 e 117, secondo comma lettera e) della Costituzione».
In particolare, la previsione della maggiorazione del canone contrasterebbe con l’art. 12, comma 8-bis, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), in base al quale (secondo la formulazione vigente al momento del ricorso), «[q]ualora alla data di scadenza di una concessione non sia ancora concluso il procedimento per l’individuazione del nuovo concessionario, il concessionario uscente proseguirà la gestione della derivazione, fino al subentro dell’aggiudicatario della gara, alle stesse condizioni stabilite dalle normative e dal disciplinare di concessione vigenti».
Il ricorrente osserva che, «[t]rattandosi di materia di tutela della concorrenza non assume rilievo la competenza della Regione in materia di demanio idrico trasferito alla regione medesima ai sensi dell’art. 1 del decreto legislativo n. 265/2001».
Inoltre, la norma impugnata violerebbe l’art. 37, comma 7, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134, che – al momento del ricorso – prevedeva che, «[a]l fine di assicurare un’omogenea disciplina sul territorio nazionale delle attività di generazione idroelettrica e parità di trattamento tra gli operatori economici, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, secondo principi di economicità e ragionevolezza, da parte delle regioni, di valori massimi dei canoni delle concessioni ad uso idroelettrico».
Tale disposizione sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, perché mirerebbe ad agevolare l’accesso degli operatori economici al mercato dell’energia secondo condizioni uniformi sul territorio nazionale.
Infine, il ricorrente rileva che la norma impugnata sarebbe reiterativa dell’art. 61-bis della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015, che la Regione si sarebbe impegnata ad abrogare.
Nel proprio atto di costituzione, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia osserva, in primo luogo, che la norma impugnata è diversa dall’art. 61-bis della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015, abrogato dall’art. 18 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, in quanto l’art. 61-bis «prevedeva non un aumento del canone, ma un ulteriore canone aggiuntivo».
La Regione rileva poi che, in base allo Statuto e alle norme di attuazione, ad essa spetterebbero tutte le funzioni concernenti le derivazioni d’acqua, compresa la determinazione dei canoni, disciplinata dall’art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015. La norma censurata, dunque, costituirebbe esercizio di questa competenza regionale.
Quanto all’asserita violazione dell’art. 12, comma 8-bis, del d.lgs. n. 79 del 1999, la Regione replica che la norma statale «detta una disciplina palesemente destinata ad una transizione breve», cioè si riferirebbe «ad un procedimento di gara in corso, che tuttavia “non sia ancora concluso”», mentre non riguarderebbe una situazione di proroga indefinita, nella quale non si possono rimettere in gara le concessioni scadute per mancanza del decreto previsto all’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 79 del 1999. Secondo la Regione, qualora si volesse applicare l’art. 12, comma 8-bis, a questa diversa situazione, dovrebbe essere inteso nel senso «di voler assicurare in ogni caso la continuità della gestione, nei termini precedenti, in essi incluso, e non certo escluso, il potere del concedente di determinare il canone: potere correttamente esercitato con la disposizione regionale».
Quanto all’asserita violazione dell’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012, la Regione osserva che il decreto ministeriale da esso previsto (che avrebbe dovuto stabilire i «criteri generali per la determinazione, secondo principi di economicità e ragionevolezza, da parte delle regioni, di valori massimi dei canoni delle concessioni ad uso idroelettrico») non è stato emanato e richiama la sentenza n. 158 del 2016 della Corte costituzionale, secondo la quale, in assenza del decreto in questione, le regioni potrebbero determinare i canoni idroelettrici nel rispetto dei principi fondamentali della onerosità della concessione e della proporzionalità del canone rispetto all’utilità del concessionario. La Regione non avrebbe dettato «criteri generali per la determinazione» dei canoni idroelettrici, ma ne avrebbe solo modificato la misura, nell’occasione delle «forzate proroghe».
3.– Con il terzo motivo il ricorrente impugna l’art. 14 (Disposizioni sugli impianti di distribuzione dei carburanti) della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Questa disposizione stabilisce che, «[p]er le finalità di cui all’articolo 42, comma 6, della legge regionale 19/2012, sono considerati in condizioni di incompatibilità territoriale o di inidoneità tecnica gli impianti di distribuzione dei carburanti che non presentino al Comune il programma di adeguamento o di chiusura dell’impianto entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge». L’art. 42, comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 11 ottobre 2012, n. 19 (Norme in materia di energia e distribuzione dei carburanti), prevede che, dopo che il comune ha accertato fattispecie di incompatibilità territoriale ovvero condizioni di inidoneità tecnica e ha invitato il titolare dell’impianto a presentare un programma di adeguamento, ovvero un programma di chiusura e rimozione dell’impianto, entro il termine massimo di sessanta giorni dalla comunicazione (comma 4), «[q]ualora il programma non sia presentato entro il termine previsto il Comune dichiara la decadenza del provvedimento autorizzativo disponendo la chiusura e la rimozione dell’impianto».
Secondo il ricorrente, l’art. 14 si porrebbe in contrasto con la legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza), «che ha introdotto disposizioni in materia di incompatibilità degli impianti di distribuzione dei carburanti (art. 1, commi da 100 a 119), con valenza di norme in materia di concorrenza e di sicurezza stradale, materie rientranti nella legislazione esclusiva statale, anche con riguardo alle disposizioni statutarie regionali». In particolare, la norma impugnata violerebbe l’art. 1, comma 102, della legge n. 124 del 2017, che «fissa i tempi dell’adeguamento con modalità differenti e più stringenti sotto il profilo temporale, benché prorogati» con l’art. 1, comma 1132, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020).
L’Avvocatura richiama poi l’accordo sancito l’8 marzo 2018 in sede di Conferenza unificata (Accordo, ai sensi degli articoli 4 e 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, per l’attuazione dell’art. 1, commi 100-119, della legge 4 agosto 2017, n. 124, “Legge annuale per il mercato e la concorrenza”, in materia di carburanti).
La norma regionale impugnata, «nel protrarre il termine di adeguamento degli impianti in parola incide sull’intento di uniformare la disciplina in materia su tutto il territorio nazionale, con ciò provocando squilibri concorrenziali». Di qui la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Nel suo atto di costituzione la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia precisa che il senso della norma sarebbe il seguente: «se entro 2 anni dall’entrata in vigore della l.r. 3/2018 non viene presentato il programma di adeguamento, il Comune dichiara la decadenza dell’autorizzazione».
La Regione eccepisce poi l’inammissibilità della censura per genericità, in quanto il ricorrente non avrebbe specificato quali sono le «modalità differenti e più stringenti» pretesamente contraddette dalla norma impugnata.
Nel merito, la Regione osserva che le norme statali invocate sarebbero estranee alla «tutela della concorrenza», avendo la finalità di «estromettere dal mercato della distribuzione dei carburanti quegli operatori economici che si trovano in una delle situazioni di incompatibilità territoriale […] e che non intendano o non possano rimuovere tale situazione provvedendo al completo adeguamento del loro impianto». Esse dovrebbero essere ricondotte invece alla materia «energia», in quanto riguardano il settore della distribuzione dei carburanti, che sono fonti di energia.
Secondo la resistente, la norma impugnata si rivolgerebbe ai comuni, prescrivendo loro di avviare «il procedimento finalizzato alla dichiarazione di decadenza del relativo titolo abilitativo per tutti quegli impianti in situazione di incompatibilità territoriale ancora in esercizio ad una determinata data (15 febbraio 2020)». L’art. 14, dunque, avrebbe «un oggetto specifico, che non coincide con quello delle disposizioni statali invocate, che non prendono in considerazione il momento di avvio del procedimento comunale per la dichiarazione di decadenza del titolo che consente l’esercizio dell’impianto». Inoltre, il termine indicato nella norma impugnata per l’avvio di tale procedimento sarebbe «perfettamente compatibile» con quello previsto dalla legge statale per lo smantellamento dell’impianto (29 agosto 2020).
Infine, la Regione rileva che l’accordo sancito in Conferenza unificata l’8 marzo 2018 sarebbe estraneo al thema decidenum.
4.– Nel quarto motivo il ricorrente impugna l’art. 15 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che modifica l’art. 6, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 21 luglio 2017, n. 29 (Misure per lo sviluppo del sistema territoriale regionale nonché interventi di semplificazione dell’ordinamento regionale nelle materie dell’edilizia e infrastrutture, portualità regionale e trasporti, urbanistica e lavori pubblici, paesaggio e biodiversità). Prima della modifica tale disposizione stabiliva che, «[p]er gli interventi di dragaggio manutentivi, coerenti con le previsioni del programma d’intervento di cui all’articolo 4, da attuare nei canali e nelle vie di navigazione interna appartenenti al demanio regionale che risultano finalizzati al ripristino delle preesistenti condizioni di navigabilità in sicurezza, le procedure autorizzative sono circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria». L’impugnato art. 15 ha soppresso l’inciso «, coerenti con le previsioni del programma d’intervento di cui all’articolo 4, da attuare nei canali e nelle vie di navigazione interna appartenenti al demanio regionale», per cui ora l’art. 6, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 dispone che, «[p]er gli interventi di dragaggio manutentivi che risultano finalizzati al ripristino delle preesistenti condizioni di navigabilità in sicurezza, le procedure autorizzative sono circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria».
Secondo il ricorrente, il citato art. 6, comma 1, «prevede ora la possibilità di eseguire interventi di dragaggio manutentivo anche in mare»: a tali interventi si applicherebbe la procedura semplificata di cui allo stesso art. 6, in difformità dall’art. 109, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dal regolamento attuativo di tale disposizione (decreto ministeriale 15 luglio 2016, n. 173, recante «Regolamento recante modalità e criteri tecnici per l’autorizzazione all’immersione in mare dei materiali di escavo di fondali marini»). La «inoperatività della procedura autorizzatoria di dragaggio in mare ex art. 109 del d.lgs. n. 152 del 2006» determinerebbe la violazione di norme adottate dallo Stato nell’esercizio della propria competenza in materia di «tutela dell’ambiente» e che vanno anche qualificate come norme fondamentali di riforma economico-sociale, nel caso in cui si voglia ricondurre la norma impugnata alla competenza statutaria in materia di «lavori pubblici di interesse regionale».
Nel proprio atto di costituzione, la Regione osserva che la disposizione in questione non ha il significato attribuitole dal ricorrente. Essa mirerebbe a introdurre una semplificazione procedurale per gli interventi di dragaggio manutentivi, per i quali «non si richiede più la previa conformità ad un programma precostituito», mentre non avrebbe affatto l’intento di estendere l’ambito oggettivo della disciplina, includendo anche gli interventi di dragaggio in mare.
5.– Nel quinto motivo il ricorrente impugna l’art. 16, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Tale disposizione stabilisce che «l’attingimento di acque superficiali a mezzo di dispositivi fissi di cui all’articolo 40, comma 2, della legge regionale 11/2015, esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge, è soggetto ad autorizzazione in sanatoria rilasciata dal Comune, previa presentazione dell’istanza di sanatoria entro il 31 dicembre 2018. In tal caso non si applica la sanzione prevista dall’articolo 56, comma 12, della legge regionale 11/2015». L’art. 40, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015 dispone che «[l]’attingimento di acque superficiali, in zona montana, a mezzo di dispositivi fissi è autorizzato dai Comuni, per la durata massima di cinque anni, per prelievi non superiori a 2 litri al secondo, alle condizioni di cui al comma 1, quando è al servizio di: a) rifugi alpini o malghe; b) edifici isolati non adibiti ad attività economiche e privi di strutture acquedottistiche».
Secondo il ricorrente, la norma impugnata contrasta con l’art. 96, comma 6, del cod. ambiente, «che limita la sanatoria al periodo precedente il 30 giugno 2006, ritenendo i casi di abusiva derivazione o utilizzazione di acque commessi nel periodo successivo sanzionabili a mente dell’art. 17, comma 3, del RD 1775 del 1933», con conseguente invasione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente. A sostegno dell’applicabilità dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. alla Regione a statuto speciale, l’Avvocatura riproduce l’argomentazione già svolta nel primo motivo di ricorso.
La Regione replica che la questione sarebbe inammissibile, in quanto basata sull’invocazione del Titolo V della parte seconda della Costituzione operata allo scopo di restringere, e non di ampliare, la sfera di competenza risultante dallo Statuto. Secondo la resistente, la specifica competenza statutaria della Regione in materia di utilizzazione delle acque pubbliche sarebbe limitabile solo da principi fondamentali della materia, nel caso di specie neppure invocati.
La Regione precisa poi che la sanatoria prevista dalla norma impugnata si riferisce ad un caso ben delimitato: quello delle piccole derivazioni in zona montana. Secondo la resistente, l’art. 96 cod. ambiente, che ha previsto una sanatoria generalizzata per il periodo precedente il 30 giugno 2006, non dovrebbe essere inteso come preclusivo della possibilità per una regione ad autonomia speciale, dotata di competenza statutaria in materia di utilizzazione di acque pubbliche, di attuare una propria politica, «esonerando temporaneamente dalla repressione situazioni meritevoli, per fini corrispondenti all’interesse pubblico». Secondo la Regione, l’art. 40, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015 considera insediamenti «che o costituiscono essi stessi un servizio reso alla comunità» (rifugi alpini e malghe) «o costituiscono comunque il presidio umano di territori difficili» («edifici isolati non adibiti ad attività economiche e privi di strutture acquedottistiche»). In tali situazioni, il prelievo non autorizzato di piccole quantità d’acqua avrebbe un disvalore limitato. La norma di sanatoria impugnata avrebbe dunque la funzione di tutela delle zone montane, in attuazione dell’art. 44, secondo comma, Cost.
Essa produrrebbe effetti positivi, inserendo le piccole derivazioni montane abusive, difficilmente conoscibili, nell’ordinario sistema autorizzatorio, che ne consente la conoscenza ed il controllo; infatti, l’autorizzazione in sanatoria sarebbe rilasciata a condizione che siano rispettate le rigorose condizioni di cui all’art. 40 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015.
6.– Il 12 marzo 2019 sia l’Avvocatura generale dello Stato che la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia hanno depositato memorie integrative, ribadendo gli argomenti a sostegno delle rispettive posizioni.
In particolare, con riferimento alla prima questione, la Regione precisa di averne eccepito l’inammissibilità, in quanto l’argomentazione del ricorrente implicherebbe un’applicazione in malam partem del Titolo V della parte seconda della Costituzione.
In relazione alla seconda questione, concernente la maggiorazione del canone demaniale, la resistente segnala che entrambe le norme statali invocate come parametro interposto nel ricorso (cioè l’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 e l’art. 12, comma 8-bis, del d.lgs. n. 79 del 1999) sono state abrogate dall’art. 11-quater del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione ), introdotto dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12. Tale disposizione ha inoltre modificato l’art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999, dettando una nuova disciplina «che va precisamente nella direzione anticipata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia» con la norma impugnata.
In relazione alla quarta questione, concernente le operazioni di dragaggio, la Regione osserva che la norma impugnata non ha esteso le operazioni di dragaggio al mare e che, comunque, l’art. 6 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 fa salve le autorizzazioni richieste dalle norme di tutela ambientale per l’utilizzo dei materiali frutto dell’escavazione: il che escluderebbe la violazione dell’art. 109 cod. ambiente.
In relazione alla quinta questione, la Regione osserva che, a differenza dei condoni occasionati da esigenze finanziarie o dall’adozione di una nuova disciplina, la sanatoria prevista dall’art. 16 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018 sarebbe «funzionale alle esigenze conoscitive e gestorie proprie del settore», in collegamento con il Piano regionale di tutela delle acque approvato con decreto del Presidente della Regione 20 marzo 2018, n. 74, attuando l’interesse «alla massima regolarizzazione delle situazioni di prelievo idrico».
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna cinque disposizioni della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di energia, di infrastrutture e di contabilità).
La prima disposizione censurata è l’art. 4, comma 1, lettera p), che modifica l’art. 36 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11 (Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di utilizzazione delle acque), inserendo in esso i seguenti commi 7-bis e 7-ter: «7-bis. Qualora sul territorio regionale si configuri una situazione di deficit idrico, il Presidente della Regione, sulla base dei dati rilevati e di quelli forniti dalla Direzione centrale competente in materia di risorse agricole, con decreto di cui è data pubblicazione sul sito istituzionale della Regione, in via d’urgenza: a) dichiara lo stato di sofferenza idrica; b) individua le riduzioni temporanee del deflusso minimo vitale, commisurate all’entità del deficit idrico. 7-ter. Le riduzioni temporanee di cui al comma 7-bis, lettera b), si applicano alle derivazioni d’acqua per utilizzo irriguo in esercizio lungo i corsi d’acqua dei fiumi Tagliamento e Isonzo e dei torrenti Torre, Meduna, Cellina e Judrio».
Secondo il ricorrente, l’art. 4, comma 1, lettera p), attribuendo al Presidente della Regione il potere di individuare «le riduzioni temporanee del deflusso minimo vitale», in caso di deficit idrico, violerebbe l’art. 95, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), norma adottata «in virtù dell’art. 117, comma secondo, lett. s), Cost., con finalità di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, e in virtù dell’art. 118, primo comma, Cost., per cui le funzioni amministrative de quo sono attribuite alle Autorità di bacino». L’art. 95, comma 4, stabilisce che, «[s]alvo quanto previsto al comma 5, tutte le derivazioni di acqua comunque in atto alla data di entrata in vigore della parte terza del presente decreto sono regolate dall’Autorità concedente mediante la previsione di rilasci volti a garantire il minimo deflusso vitale nei corpi idrici, come definito secondo i criteri adottati dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con apposito decreto, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, senza che ciò possa dar luogo alla corresponsione di indennizzi da parte della pubblica amministrazione, fatta salva la relativa riduzione del canone demaniale di concessione».
La seconda disposizione impugnata è l’art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che introduce nell’art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015 il comma 3-bis. Tale norma stabilisce che «[i]l canone demaniale previsto dal decreto di cui al comma 1 è aumentato nella misura di 40 euro per kW nei casi in cui l’esercizio delle concessioni di derivazione d’acqua, ferme restando le condizioni stabilite dalle vigenti normative e dal disciplinare di concessione, sia prorogato ai sensi dell’articolo 12, comma 8-bis, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica)».
Secondo il ricorrente, la norma censurata violerebbe i principi di ragionevolezza, parità di trattamento e tutela della concorrenza, in quanto la previsione della maggiorazione del canone inciderebbe negativamente sui gestori operanti in Friuli-Venezia Giulia, con conseguente violazione degli articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Inoltre, la maggiorazione del canone si porrebbe in contrasto con l’art. 12, comma 8-bis, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), e con l’art. 37, comma 7, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134, norme riconducibili alla «tutela della concorrenza».
L’art. 12, comma 8-bis, del d.lgs. n. 79 del 1999 dispone che, «[q]ualora alla data di scadenza di una concessione non sia ancora concluso il procedimento per l’individuazione del nuovo concessionario, il concessionario uscente proseguirà la gestione della derivazione, fino al subentro dell’aggiudicatario della gara, alle stesse condizioni stabilite dalle normative e dal disciplinare di concessione vigenti». Dal canto suo, l’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 stabilisce che, «[a]l fine di assicurare un’omogenea disciplina sul territorio nazionale delle attività di generazione idroelettrica e parità di trattamento tra gli operatori economici, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, secondo principi di economicità e ragionevolezza, da parte delle regioni, di valori massimi dei canoni delle concessioni ad uso idroelettrico».
Nel terzo motivo di ricorso il ricorrente impugna l’art. 14 (Disposizioni sugli impianti di distribuzione dei carburanti) della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Tale disposizione stabilisce che, «[p]er le finalità di cui all’articolo 42, comma 6, della legge regionale 19/2012, sono considerati in condizioni di incompatibilità territoriale o di inidoneità tecnica gli impianti di distribuzione dei carburanti che non presentino al Comune il programma di adeguamento o di chiusura dell’impianto entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge». L’art. 42, comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 11 ottobre 2012, n. 19 (Norme in materia di energia e distribuzione dei carburanti), prevede che, dopo che il comune ha accertato fattispecie di incompatibilità territoriale ovvero condizioni di inidoneità tecnica, invitando il titolare dell’impianto a presentare un programma di adeguamento, ovvero un programma di chiusura e rimozione dell’impianto, entro il termine massimo di sessanta giorni dalla comunicazione (art. 42, comma 4), «[q]ualora il programma non sia presentato entro il termine previsto il Comune dichiara la decadenza del provvedimento autorizzativo disponendo la chiusura e la rimozione dell’impianto».
Secondo il ricorrente, l’art. 14 violerebbe la legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza), «che ha introdotto disposizioni in materia di incompatibilità degli impianti di distribuzione dei carburanti (art. 1, commi da 100 a 119), con valenza di norme in materia di concorrenza e di sicurezza stradale», e in particolare il comma 102, che «fissa i tempi dell’adeguamento con modalità differenti e più stringenti sotto il profilo temporale, benché prorogati» con l’art. 1, comma 1132, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020).
La quarta disposizione impugnata è l’art. 15 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Essa modifica l’art. 6, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 21 luglio 2017, n. 29 (Misure per lo sviluppo del sistema territoriale regionale nonché interventi di semplificazione dell’ordinamento regionale nelle materie dell’edilizia e infrastrutture, portualità regionale e trasporti, urbanistica e lavori pubblici, paesaggio e biodiversità): prima della modifica tale norma stabiliva che, «[p]er gli interventi di dragaggio manutentivi, coerenti con le previsioni del programma d’intervento di cui all’articolo 4, da attuare nei canali e nelle vie di navigazione interna appartenenti al demanio regionale che risultano finalizzati al ripristino delle preesistenti condizioni di navigabilità in sicurezza, le procedure autorizzative sono circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria». L’impugnato art. 15 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018 ha soppresso l’inciso «, coerenti con le previsioni del programma d’intervento di cui all’articolo 4, da attuare nei canali e nelle vie di navigazione interna appartenenti al demanio regionale», per cui ora l’art. 6, comma 1, della legge reg. Fiuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 dispone che, «[p]er gli interventi di dragaggio manutentivi che risultano finalizzati al ripristino delle preesistenti condizioni di navigabilità in sicurezza, le procedure autorizzative sono circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria».
Secondo il ricorrente, l’art. 15 violerebbe l’art. 109 cod. ambiente e l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto avrebbe esteso la procedura semplificata prevista dall’art. 6 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 – prima limitata agli interventi di dragaggio manutentivo da attuare nelle vie di navigazione interna – a quelli da effettuare in mare.
Nel quinto motivo il ricorrente impugna l’art. 16, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Tale disposizione stabilisce che «[l]’attingimento di acque superficiali a mezzo di dispositivi fissi di cui all’articolo 40, comma 2, della legge regionale 11/2015, esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge, è soggetto ad autorizzazione in sanatoria rilasciata dal Comune, previa presentazione dell’istanza di sanatoria entro il 31 dicembre 2018. In tal caso non si applica la sanzione prevista dall’articolo 56, comma 12, della legge regionale 11/2015». L’art. 40, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015 dispone che «[l]’attingimento di acque superficiali, in zona montana, a mezzo di dispositivi fissi è autorizzato dai Comuni, per la durata massima di cinque anni, per prelievi non superiori a 2 litri al secondo, alle condizioni di cui al comma 1, quando è al servizio di: a) rifugi alpini o malghe; b) edifici isolati non adibiti ad attività economiche e privi di strutture acquedottistiche».
Secondo il ricorrente, l’art. 16, comma 1, introducendo una sanatoria per le piccole derivazioni montane, violerebbe l’art. 96, comma 6, cod. ambiente, «che limita la sanatoria al periodo precedente il 30 giugno 2006», con conseguente invasione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente.
2.– La prima e la quinta questione, riguardanti rispettivamente l’art. 4, comma 1, lettera p), e l’art. 16, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, sono inammissibili.
Questa Corte ha costantemente affermato che, qualora sorga una questione di legittimità costituzionale in relazione a una legge di una regione ad autonomia speciale per l’asserita violazione di una norma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri (o il giudice rimettente) ha l’onere di spiegare perché alla regione speciale dovrebbe essere applicato il Titolo V e non lo statuto speciale (ad esempio, sentenze n. 134 del 2018, n. 52 del 2017 e n. 238 del 2007, ordinanza n. 247 del 2016). In particolare, è stata sottolineata la necessità che siano indicate «le ragioni per le quali il parametro invocato garantirebbe una maggiore autonomia della Regione e sarebbe, perciò, applicabile in luogo di quelli statutari» (sentenza n. 151 del 2017; nello stesso senso, ordinanza n. 250 del 2007), in attuazione della cosiddetta clausola di maggior favore contenuta all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione), secondo cui, «[s]ino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite».
Ai fini appena indicati, la motivazione contenuta nel primo e nel quinto motivo di ricorso è insufficiente. Nel primo motivo il ricorrente si limita a ricordare che l’art. 5, numero 14, dello Statuto speciale riconosce alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia competenza legislativa concorrente nella materia delle derivazioni d’acqua pubblica, ma che, poiché esse rientrano nella potestà legislativa residuale delle regioni ordinarie ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., opererebbe la clausola di maggior favore sopra ricordata; da ciò discenderebbe «quale ulteriore conseguenza l’applicazione del regime ordinario anche in riferimento ai limiti che trova la potestà legislativa regionale in materia». Di simile tenore e ugualmente succinta è l’argomentazione della quinta questione, relativa all’art. 16, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Per questa via, l’art. 95, comma 4, e l’art. 96, comma 6, cod. ambiente (invocati rispettivamente nel primo e nel quinto motivo di ricorso) sarebbero cogenti anche per le regioni speciali. Con la conseguenza che le disposizioni impugnate violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (e, quanto al primo motivo, anche l’art. 118, primo comma, Cost.).
Il ricorrente non erra quando presuppone che non si possano meccanicamente separare le norme del Titolo V attributive di autonomia alle regioni da quelle che completano lo “statuto” regolativo di una certa funzione, quali possono essere le norme dell’art. 117, secondo comma, Cost., che riservano alla competenza esclusiva dello Stato determinate materie “trasversali”, o dell’art. 118 Cost., in materia di allocazione delle funzioni amministrative. È a tale complessivo statuto di ciascuna specifica funzione che si deve fare riferimento anche quando si tratti di applicare l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, come questa Corte ha già chiarito, affermando che «le disposizioni della legge appena citata sono destinate a prevalere sugli statuti speciali di autonomia e sono evocabili “solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite e non per restringerle, da considerarsi (per la singola Provincia autonoma o Regione speciale) in modo unitario nella materia o funzione amministrativa presa in considerazione” (sentenza n. 103 del 2003)» (sentenza n. 255 del 2014).
Tutto ciò comporta tuttavia che, come correttamente osservato dalla difesa della Regione resistente, condizione per l’applicazione del Titolo V alla regione speciale sia un risultato complessivamente favorevole per la sua autonomia del raffronto fra il regime della funzione, così definito, in base allo stesso Titolo V e la parallela, a sua volta complessiva, disciplina della funzione risultante dallo statuto speciale. La clausola di maggior favore di cui all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, se importa che le autonomie speciali non restino private delle più ampie forme di autonomia concesse alle regioni ordinarie con la riforma del 2001, non può a maggior ragione comportare che l’effetto dell’applicazione del Titolo V si risolva, di per sé, in una restrizione dell’autonomia della regione speciale.
Della descritta comparazione di regimi, delle sue ragioni e dei suoi esiti, deve essere dato conto da chi intenda farne valere i risultati al fine di contestare la legittimità costituzionale di una disposizione di legge – sia da parte dello Stato che da parte della Regione – come è nel caso in esame.
Di tale raffronto, delle ragioni dell’assunta più ampia autonomia garantita in applicazione di un regime piuttosto che dell’altro, non vi è traccia nel ricorso statale contro la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Il ricorrente si limita ad affermare che l’applicazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., norma assunta come più favorevole, “trascina” con sé quella dell’art. 117, secondo comma, lettera s), e (quanto al primo motivo) dell’art. 118, primo comma, Cost., senza illustrare in alcun modo la maggiore autonomia che il “regime” complessivo del Titolo V implicherebbe a favore della Regione, alla luce di una comparazione con quello previsto nello Statuto speciale della resistente. In conclusione la prima e la quinta questione di legittimità costituzionale proposte sono inammissibili per insufficienza della motivazione.
3.– Il secondo motivo di ricorso concerne l’art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che introduce il comma 3-bis nell’art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015, prevedendo una maggiorazione del canone demaniale «nei casi in cui l’esercizio delle concessioni di derivazione d’acqua […] sia prorogato ai sensi dell’articolo 12, comma 8-bis, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79».
È innanzitutto inammissibile per difetto assoluto di motivazione la censura di violazione del principio di ragionevolezza e dell’art. 97 Cost., giacché il ricorrente omette di indicare alcun argomento a sostegno del preteso contrasto tra la norma impugnata e i parametri evocati (ex multis, sentenze n. 16 del 2019, n. 219 e n. 210 del 2018).
3.1.– Il ricorrente lamenta poi la violazione del principio di parità di trattamento nonché di due norme legislative statali (art. 12, comma 8-bis, del d.lgs. n. 79 del 1999 e art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012) assunte come parametri interposti, con la conseguenza che sarebbe invasa la competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.)
Le questioni non sono fondate.
Si deve preliminarmente osservare che il ricorrente, pur prendendo in considerazione la competenza regionale statutaria in materia di demanio idrico, invoca l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost, facendo valere così una competenza esclusiva statale che non trova corrispondenza nello Statuto. Sicché, pur in assenza di eccezioni sul punto della Regione, va precisato che in questo caso uno scrutinio alla luce delle norme statutarie risulta inutile (sentenze n. 103 del 2017, n. 61 del 2009 e n. 391 del 2006).
La censura di disparità di trattamento – tra i gestori operanti nel Friuli-Venezia Giulia e quelli di altre regioni – contraddice l’esistenza stessa dell’autonomia legislativa regionale, come ha ribadito questa Corte trattando un’analoga questione sollevata con riferimento a una legge della Regione autonoma Valle d’Aosta: «accertato che la Regione […] ha operato nell’ambito delle competenze a essa spettanti, è sufficiente osservare che “il riconoscimento stesso della competenza legislativa della Regione comporta l’eventualità, legittima alla stregua del sistema costituzionale, di una disciplina divergente da regione a regione, nei limiti dell’art. 117 della Costituzione (v. sentenza n. 447 del 1988)” (sentenza n. 277 del 1995, punto 6. del Considerato in diritto)» (sentenza n. 241 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 84 del 2019).
Occorre dunque stabilire se la maggiorazione del canone demaniale si ponga in contrasto con i parametri interposti evocati, con la conseguenza di un’invasione della competenza statale in materia di «tutela della concorrenza». Questa Corte ha già esaminato in due occasioni norme regionali contemplanti una maggiorazione del canone in caso di prosecuzione temporanea della concessione, senza però giungere ad una pronuncia sulla fondatezza della relativa questione (sentenze n. 175 del 2017 e n. 101 del 2016).
3.2.– In primo luogo, si deve osservare che entrambe le norme statali invocate come parametro interposto sono state abrogate dall’art. 11-quater del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione ), introdotto dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12. L’art. 12, comma 8-bis, del d.lgs. n. 79 del 1999 è stato abrogato dall’art. 11-quater, comma 1, lettera b), mentre l’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 è stato abrogato dall’art. 11-quater, comma 1, lettera c), del d.l. n. 135 del 2018.
Oltre ad abrogare l’art. 12, comma 8-bis, la legge di conversione n. 12 del 2019 ha modificato in modo rilevante l’intero art. 12 del d. lgs. n. 79 del 1999, introducendo, fra le altre, le seguenti norme: «1-sexies. Per le concessioni di grandi derivazioni idroelettriche che prevedono un termine di scadenza anteriore al 31 dicembre 2023, ivi incluse quelle già scadute, le regioni che non abbiano già provveduto disciplinano con legge, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente disposizione e comunque non oltre il 31 marzo 2020, le modalità, le condizioni, la quantificazione dei corrispettivi aggiuntivi e gli eventuali altri oneri conseguenti, a carico del concessionario uscente, per la prosecuzione, per conto delle regioni stesse, dell’esercizio delle derivazioni, delle opere e degli impianti oltre la scadenza della concessione e per il tempo necessario al completamento delle procedure di assegnazione e comunque non oltre il 31 dicembre 2023. 1-septies. Fino all’assegnazione della concessione, il concessionario scaduto è tenuto a fornire, su richiesta della regione, energia nella misura e con le modalità previste dal comma 1-quinquies e a riversare alla regione un canone aggiuntivo, rispetto al canone demaniale, da corrispondere per l’esercizio degli impianti nelle more dell’assegnazione; tale canone aggiuntivo è destinato per un importo non inferiore al 60 per cento alle province e alle città metropolitane il cui territorio è interessato dalle derivazioni. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, sentita l’ARERA e previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono determinati il valore minimo della componente fissa del canone di cui al comma 1-quinquies e il valore minimo del canone aggiuntivo di cui al precedente periodo; in caso di mancata adozione del decreto entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, fermi restando i criteri di ripartizione di cui al presente comma e al comma 1-quinquies, le regioni possono determinare l’importo dei canoni di cui al periodo precedente in misura non inferiore a 30 euro per la componente fissa del canone e a 20 euro per il canone aggiuntivo per ogni kW di potenza nominale media di concessione per ogni annualità. 1-octies. Sono fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione».
Non solo, dunque, la nuova disciplina statale segue la stessa impostazione adottata dalla norma regionale impugnata, prevedendo un canone aggiuntivo a carico del concessionario uscente, dopo la scadenza della concessione e nelle more della procedura di assegnazione, ma essa precisa segnatamente, al comma 1-sexies, che tale corrispettivo aggiuntivo è disciplinato dalle «regioni che non abbiano già provveduto». È perciò lo stesso legislatore statale a presupporre che talune regioni possano avere già adottato norme contemplanti un canone aggiuntivo e che tali norme continuino ad operare.
3.3.– In ogni caso, questa Corte ha più volte precisato che «la determinazione e la quantificazione della misura di detti canoni [idroelettrici] devono essere ricondotte alla competenza legislativa concorrente in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. (sentenze n. 158 del 2016, n. 85 e n. 64 del 2014). Mentre è ascrivibile alla “tutela della concorrenza”, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la disciplina di cui all’art. 37, comma 7, del decreto-legge n. 83 del 2012, ovvero la definizione, con decreto ministeriale, dei “criteri generali” che condizionano la determinazione, da parte delle Regioni, dei valori massimi dei canoni (sentenze n. 158 del 2016 e n. 28 del 2014)» (sentenza n. 59 del 2017). Questa Corte ha altresì chiarito che «in assenza del suddetto decreto […] [l]e Regioni […] hanno attualmente titolo, nell’ambito della propria competenza ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., a determinare i canoni idroelettrici nel rispetto del principio fondamentale “della onerosità della concessione e della proporzionalità del canone alla entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e all’utilità economica che il concessionario ne ricava” (sentenza n. 158 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 64 del 2014), nonché dei principî di economicità e ragionevolezza, previsti espressamente dallo stesso art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 e condizionanti l’esercizio della competenza regionale già prima della definizione con decreto ministeriale dei criteri generali (sentenza n. 158 del 2016)» (sentenza n. 59 del 2017).
Poiché il ricorrente impugna la norma regionale per invasione della competenza statale in materia di «tutela della concorrenza», e non per violazione di un principio fondamentale nella materia dell’energia, è dunque necessario verificare se l’art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che introduce il comma 3-bis nell’art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015, si limita a quantificare il canone demaniale o se invece definisce i criteri generali per la determinazione dei canoni (sentenze n. 59 del 2017 e n. 158 del 2016). Come visto, la norma regionale prevede una puntuale maggiorazione del canone, sicché si deve concludere che essa non invade la competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza».
4.– La terza questione, concernente l’art. 14 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, in materia di impianti di distribuzione dei carburanti, è fondata.
4.1.– In primo luogo, è da rilevare che, sebbene l’epigrafe e la conclusione del terzo motivo di impugnazione facciano riferimento solo all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nello svolgimento del motivo è richiamata anche la competenza statale esclusiva in materia di sicurezza, alla quale (oltre che alla concorrenza) vanno ricondotte le norme statali invocate come parametro interposto. In base al complesso della motivazione è da considerare dunque implicitamente richiamato anche l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che attribuisce allo Stato competenza esclusiva in materia di sicurezza.
4.2.– In secondo luogo, va respinta l’eccezione di inammissibilità per genericità, sollevata dalla difesa regionale. Il ricorso richiama specificamente l’art. 1, comma 102, della l. n. 124 del 2017 e, benché non precisi quale sia il termine più stringente fissato da questa disposizione, tale termine è facilmente individuabile, anche tenuto conto del fatto che l’Avvocatura menziona a sua volta la norma che lo ha modificato (art. 1, comma 1132, della legge n. 205 del 2017). La difformità censurata nel ricorso è dunque chiaramente quella tra il termine di dodici mesi (poi prorogati a diciotto), fissato dal citato comma 102 per il completamento dell’adeguamento dell’impianto (termine decorrente dal 29 agosto 2017, cioè dall’entrata in vigore della legge n. 124 del 2017), e quello di due anni fissato dalla norma regionale impugnata per la presentazione del programma di adeguamento (termine decorrente dal 15 febbraio 2018, cioè dall’entrata in vigore della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018).
4.3.– In terzo luogo, poiché il ricorrente invoca, espressamente o implicitamente, come visto, l’art. 117, secondo comma, Cost., occorre verificare la sufficienza della motivazione quanto all’applicazione alla resistente di disposizioni relative alle regioni ordinarie.
Il ricorrente qualifica le norme legislative invocate quali parametri interposti come «norme in materia di concorrenza e di sicurezza stradale, materie rientranti nella legislazione esclusiva statale, anche con riguardo alle disposizioni statutarie regionali». Non essendo né la concorrenza né la sicurezza materie menzionate nello Statuto speciale e non ricadendo per altro verso la disciplina dei distributori di carburanti in una materia statutaria (tanto è vero che la stessa Regione invoca la competenza concorrente in materia di energia prevista all’art. 117, terzo comma, Cost.), la motivazione del ricorso risulta sufficiente, benché stringata. Da quanto esposto a sostegno del motivo di impugnazione emerge infatti con chiarezza l’inutilità di uno scrutinio condotto alla luce delle norme statutarie (sentenze n. 103 del 2017, n. 61 del 2009, n. 391 del 2006).
4.4.– Nel merito, sussiste la violazione dell’art. 1, comma 102, della legge n. 124 del 2017 e dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che attribuisce allo Stato competenza esclusiva in materia di sicurezza.
La legge n. 124 del 2017 introduce «un’anagrafe degli impianti di distribuzione di benzina, gasolio, GPL e metano della rete stradale e autostradale» (art. 1, comma 100) e stabilisce che i titolari degli impianti «hanno l’obbligo di iscrizione nell’anagrafe di cui al comma 100 del presente articolo entro trecentosessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge» (comma 101).
Contestualmente all’iscrizione nell’anagrafe, i titolari degli impianti devono presentare una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, «attestante che l’impianto di distribuzione dei carburanti ricade ovvero non ricade, in relazione ai soli aspetti attinenti alla sicurezza della circolazione stradale, in una delle fattispecie di incompatibilità» di cui ai commi 112 e 113 e alle vigenti norme regionali, «ovvero che, pur ricadendo nelle fattispecie di incompatibilità, si impegnano al loro adeguamento, da completare entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge» (comma 102).
Qualora l’impianto di distribuzione dei carburanti ricada nelle fattispecie di incompatibilità di cui al comma 102 «e il titolare non si impegni a procedere al relativo completo adeguamento, lo stesso titolare cessa l’attività di vendita di carburanti entro quindici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge e provvede allo smantellamento dell’impianto». Contestualmente, «l’amministrazione competente dichiara la decadenza del titolo autorizzativo o concessorio relativo allo stesso impianto» (comma 103).
In sintesi, la disciplina statale prevede – a carico dei titolari degli impianti di distribuzione di carburanti – l’obbligo di iscrizione all’anagrafe entro agosto 2018. Prescrive inoltre che, in caso di impianti “incompatibili”, il titolare o si impegna – al momento dell’iscrizione – ad adeguare il proprio impianto (e in tal caso l’adeguamento deve avvenire entro il 28 febbraio 2019) o cessa dall’attività di vendita entro il 29 novembre 2018.
La norma regionale impugnata stabilisce invece che il programma di adeguamento (non l’adeguamento) possa essere presentato entro due anni dall’entrata in vigore della stessa legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, cioè entro il 15 febbraio 2020. È dunque chiaro il contrasto con quanto stabilito dalla legge statale, con la conseguenza dell’illegittimità della previsione regionale, in quanto la disciplina statale, e segnatamente il comma 102 dell’art. 1 della legge n. 124 del 2017, è effettivamente riconducibile alle materie di competenza esclusiva dello Stato richiamate dal ricorrente.
La norma statale ora indicata richiede ai gestori una dichiarazione relativa «ai soli aspetti attinenti alla sicurezza della circolazione stradale» e rinvia ai successivi commi 112 e 113, che contemplano situazioni di incompatibilità degli impianti «in relazione agli aspetti di sicurezza della circolazione stradale». Quanto agli impianti ubicati all’interno dei centri abitati, sono considerati incompatibili quelli «privi di sede propria per i quali il rifornimento, tanto all’utenza quanto all’impianto stesso, avviene sulla carreggiata», e quelli «situati all’interno di aree pedonali» (comma 112), mentre gli impianti ubicati all’esterno dei centri abitati sono considerati incompatibili se «ricadenti in corrispondenza di biforcazioni di strade di uso pubblico (incroci ad Y) e ubicati sulla cuspide degli stessi, con accessi su più strade pubbliche», se «ricadenti all’interno di curve aventi raggio minore o uguale a metri cento, salvo si tratti di unico impianto in comuni montani», e se «privi di sede propria per i quali il rifornimento, tanto all’utenza quanto all’impianto stesso, avviene sulla carreggiata» (comma 113).
Il contesto della disciplina statale richiamata conferma che la disposizione statale di riferimento (comma 102) ricade per oggetto e per finalità nella materia della sicurezza stradale, alla quale deve essere primariamente ricondotta, prevalendo tale sua afferenza su quella ad altre materie alle quali secondariamente il tema dell’adeguamento o della chiusura degli impianti di distribuzione potrebbe essere ricondotto (come ad esempio «energia» e «governo del territorio»: sentenza n. 183 del 2012). Ne consegue che la norma stessa costituisce espressione della competenza esclusiva statale in materia di «sicurezza» di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. (sull’attinenza a tale materia anche della sicurezza stradale, da ultimo sentenza n. 5 del 2019).
4.5.– La questione riferita all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. può essere dichiarata assorbita.
5.– La quarta questione, concernente l’art. 15 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, in materia di interventi di dragaggio manutentivi, non è fondata.
Secondo il ricorrente, la norma impugnata, modificando l’art. 6, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017, avrebbe esteso la procedura semplificata ivi prevista, prima limitata agli interventi di dragaggio manutentivi da attuare nelle vie di navigazione interna, a quelli da effettuare in mare, in violazione dell’art. 109 cod. ambiente.
Precisato che gli interventi di dragaggio manutentivi sono «intesi quali operazioni di ripristino della sezione originaria del canale» (art. 4, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017), cioè consistono in operazioni di scavo che hanno lo scopo di portare la profondità del fondale al livello originario, la questione risulta non fondata per due ragioni concorrenti: da un lato, non è esatto ciò che afferma il ricorrente, ossia che la norma impugnata estende genericamente al mare l’ambito di applicazione dell’art. 6, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017; dall’altro lato, la norma stessa non contrasta con l’art. 109 cod. ambiente.
Sotto il primo profilo, è utile ricostruire il contesto in cui il citato art. 6 si colloca. La disposizione è contenuta nel capo I del Titolo II della legge regionale, capo intitolato «Disposizioni per la gestione manutentiva del demanio regionale navigabile». L’art. 2, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 dispone che «[a]l fine di garantire la sicurezza della navigazione interna e la salvaguardia dell’ambiente la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia provvede […] alla gestione manutentiva del sistema idroviario appartenente al demanio regionale navigabile, marittimo, lacuale e fluviale». L’art. 3, comma 1, stabilisce che «[f]anno parte del sistema idroviario e costituiscono beni del demanio regionale navigabile i canali e le vie di navigazione interna, localizzati per la maggior parte del loro sviluppo nella laguna di Marano e Grado».
Nonostante la modifica apportata dalla norma impugnata (che ha soppresso l’inciso «, coerenti con le previsioni del programma d’intervento di cui all’articolo 4, da attuare nei canali e nelle vie di navigazione interna appartenenti al demanio regionale»), l’art. 6, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017, inserito nel proprio contesto di riferimento, non può dunque essere ritenuto comprensivo anche degli interventi di dragaggio manutentivi da effettuare in mare, senza ulteriori specificazioni.
Il ricorrente sottolinea che la legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 menziona anche il demanio regionale navigabile marittimo (art. 2, comma 2), ma nemmeno tali riferimenti avvalorano la sua tesi, in quanto essi, lungi dall’estendere al mare le attribuzioni regionali, hanno ad oggetto l’unico demanio marittimo trasferito alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, ossia la laguna di Marano-Grado: art. 1, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonché di funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo), e artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 21 aprile 2017, n. 10 (Disposizioni in materia di demanio marittimo regionale e demanio stradale regionale, nonché modifiche alla legge regionale n. 17/2009, alla legge regionale n. 28/2002 e alla legge regionale n. 22/2006).
Sotto il secondo profilo, l’art. 6, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017, come modificato dalla norma impugnata, non contrasta con l’art. 109 cod. ambiente. Mentre quest’ultimo riguarda l’«Immersione in mare di materiale derivante da attività di escavo e attività di posa in mare di cavi e condotte», la disposizione regionale fa riferimento agli interventi di dragaggio manutentivi, per i quali stabilisce che «le procedure autorizzative sono circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria». Essa precisa dunque espressamente che, per la fase successiva al dragaggio (quella che si traduce nel riutilizzo del materiale scavato), va rispettata la vigente normativa di tutela ambientale. Contrariamente a quando assunto nel ricorso, dunque, la norma regionale impugnata non rende inoperante l’art. 109 cod. ambiente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 14 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di energia, di infrastrutture e di contabilità);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera p) della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 118, primo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 97 Cost. e al principio di ragionevolezza, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 3 Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 aprile 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 maggio 2019.