CORTE DI CASSAZIONE PENALE Sez.3^ 6/02/2013

 

L’approvazione di interventi destinati a creare nuovi insediamenti in una zona per la quale P.R.G., subordina l’attività edificatoria all’adozione di Piani Particolareggiati ovvero di Piani di Lottizzazione Convenzionati, in assenza dei prescritti strumenti attuativi, rende necessaria, ai fini della legittimità dell’intervento, la prova rigorosa della preesistenza e sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria, tali da rendere del tutto superfluo lo strumento attuativo (Cass. Sez. 3 n. 35880 del 25.6.2008).

 

 

 

Va qualificata come lottizzazione quell’insieme di opere o di atti giuridici che comportano una trasformazione urbanistica od edilizia di terreni a scopo edificatorio intesa quale conferimento all’area di un diverso assetto territoriale, attraverso impianti di interesse privato e di interesse collettivo, tali da creare una nuova maglia di tessuto urbano (Cass.sez.3 n.17663 del 3.3.2005). Tanto che, integra il reato di lottizzazione abusiva anche la modifica di destinazione d’uso di una struttura alberghiera (nella specie edificio industriale) in complesso residenziale realizzata attraverso la parcellizzazione dell’immobile in numerosi alloggi suscettibili di essere occupati stabilmente pur se l’area sia urbanizzata e gli strumenti urbanistici generali consentano una utilizzabilità alternativa di tipo alberghiero e residenziale, salvo che le opere già esistenti siano sufficienti non solo a soddisfare i bisogni degli abitanti già insediati, ma anche di quelli da insediare (Cass. Pen. Sez. 3 n.27289 del 6.6.2012; Cass. Sez. 3 n.17865 del 17.3.2009). Sicché, Il reato di lottizzazione abusiva è configurabile, ove, in difetto degli strumenti attuativi previsti dal PRG (adozione di piani particolareggiati o di piani dl lottizzazione convenzionati), siano stati assentiti interventi edilizi destinati a creare nuovi insediamenti in area priva di opere di urbanizzazione primaria; né il reato è escluso dall’eventuale preesistenza di opere di urbanizzazione secondaria (Cass. Sez. 3 n.35880 del 25.6.2008).

 

 

Il reato di lottizzazione abusiva si integra non soltanto in zone assolutamente inedificate, ma anche in quelle parzialmente urbanizzate nelle quali si evidenzia l’esigenza di raccordo con l’aggregato abitativo preesistente o di potenziamento delle opere di urbanizzazione pregresse, così che per escluderlo deve essersi verificata una situazione di pressoché completa e razionale edificazione della zona, tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo. Pertanto, anche la necessità di una integrazione delle infrastrutture primarie, che non siano esclusivamente funzionati alla utilizzazione di un singolo fabbricato, quale il singolo allacciamento alla rete fognaria, alla rete viaria ed altre strutture analoghe di modeste dimensioni, rende necessaria l’approvazione di un piano di lottizzazione (Cass. sez. 3, 20.1.2004 n. 20373, Iervolino).

 

 

 

L’esonero dal piano di lottizzazione previsto in un piano regolatore generale può avvenire riguardo ai casi assimilabili a quello del “lotto intercluso”, nel quale nessuno spazio si rinviene per un’ulteriore pianificazione, mentre detto esonero è precluso in caso di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (Cons. Stato, Sez. 5, 01/12/2003, n. 7799, Soc. P. C. Comune di Roma; conf. sez. 6, 3.11.2003 n. 6833, Min. Beni Culturali c. Maniviro-s.r.I.). Peraltro, la approvazione del piano di lottizzazione, a differenza del permesso di costruire, non è atto dovuto, pur se conforme al piano regolatore generale, ma costituisce sempre espressione di potere discrezionale dell’autorità chiamata a valutare l’opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, (cfr. Cons. Stato, Sez. 4, 02/03/2004, n. 957; Cons. Stato, Sez. 4, 02/03/2001, n. 1181).

 

 

 

 

In materia urbanistica, il giudice penale nel valutare la sussistenza o meno della liceità di un intervento edilizio, deve verificarne la conformità a tutti i parametri di legalità fissati dalla legge, dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dalla concessione edificatoria. Il giudice, quindi, non deve limitarsi a verificare l’esistenza ontologica del provvedimento amministrativo autorizzatorio, ma deve verificare l’integrazione o meno della fattispecie penale “in vista dell’interesse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela” (nella specie tutela del territorio). E’ la stessa descrizione normativa del reato che impone al giudice un riscontro diretto di tutti gli elementi che concorrono a determinare la condotta criminosa, ivi compreso l’atto amministrativo. Non sarebbe infatti soggetto soltanto alla legge (art.101 Cost.) un giudice penale che arrestasse il proprio esame all’aspetto esistenziale e formale di un atto sostanzialmente contrastante con i presupposti legali (Cass.pen.sez.3 2.5.1996 n.4421-Oberto ed altri; Cass.sez.3 n.11716 del 29.1.2001). Il giudice deve quindi accertare la conformità dell’intervento ai parametri di legalità.

 

 

Nel concetto di violazione di legge può comprendersi la mancanza assoluta di motivazione o la presenza di motivazione meramente apparente in quanto correlate all’inosservanza di precise norme processuali, quali ad esempio l’art.125 c.p.p., che impone la motivazione anche per le ordinanze, ma non la manifesta illogicità della motivazione, che è prevista come autonomo mezzo di annullamento dall’art.606 lett. e) c.p.p., né tantomeno il travisamento del fatto non risultante dal testo del provvedimento. Pertanto, nella violazione di legge debbono intendersi compresi sia gli “errores in iudicando” o “in procedendo”, sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento o del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidonee a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice (Cass. Sez. Un. n.25932 del 29.5.2008-Ivanov).

 

 

 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

TERZA SEZIONE PENALE

 

 

composta da:

Dott. Claudia Squassoni – Presidente

Dott. Alfredo M. Lombardi – Consigliere

Dott. Renato  Grillo – Consigliere

Dott. Silvio  Amoresano – Consigliere Rel. 

Dott. Lorenzo Orilia – Consigliere

 

ha pronunciato la seguente

 

 

– sul ricorso proposto dal P.M. presso il Tribunale di Latina

– avverso l’ordinanza del 5.4.2012 del Tribunale di Latina

– nei confronti di Paone Stefano nato il 31.5.1963

– sentita la relazione svolta dal Consigliere Silvio Amoresano

– sentite le conclusioni del P. G., dr.Tindari Baglione, che ha chiesto l’annullamento con rinvio dell’ordinanza impugnata

– sentiti i difensori, avv. Maria Claudia Iannucci e Giovanna Corrias Lucente,che hanno chiesto dichiararsi inammissibile o, in subordine, rigettarsi il ricorso del P.M.

 

1) Con ordinanza in data 5.4.2012 il Tribunale di Latina, in accoglimento della richiesta di riesame proposta nell’interesse di Paone Stefano (nella qualità di legale rappresentante della ditta “Domenico Paone fu Erasmo s.p.a.”), annullava il decreto di sequestro preventivo, emesso dal GIP del Tribunale di Latina il 9.3.2012.

 

Premetteva il Tribunale che il decreto di sequestro si fondava sugli accertamenti espletati dal Corpo Forestale dello Stato di Latina e dai Carabinieri di Formia in relazione ad interventi di ristrutturazione edilizia e cambio di destinazione d’uso del complesso industriale ex pastificio Paone, assentiti con permesso di costruire n.182 del 5.11.2008 e DIA n.6539 del 19.12.2011.

 

L’area ricadeva in zona D1 del PRG e l’art.32 NTA prevedeva la possibilità di realizzare edifici destinati a uffici pubblici e privati, locali commerciali, alberghi autorimesse previa redazione di un piano particolareggiato o di lottizzazione convenzionata.

 

Tanto premesso, riteneva il Tribunale che la formale mancanza del piano particolareggiato non fosse sufficiente a configurare il fumus del reato di cui agli artt. 44 DPR 380/2001 ipotizzato.

 

Secondo la giurisprudenza amministrativa e quella della Corte di Cassazione, infatti, la necessità dello strumento attuativo si verifica soltanto per le aree assolutamente inedificate o parzialmente edificate, e la valutazione del grado di urbanizzazione compete alla P.A..

 

La situazione di fatto dell’area e la natura dell’intervento, per come accertate in sede di istruttoria, giustificava pienamente l’attestazione di conformità dell’intervento all’art.32 delle NTA del PRG. Non vi era stata quindi una violazione sostanziale delle norme che impongono l’adozione del piano attuativo, per cui i titoli rilasciati non potevano ritenersi illegittimi. Per di più non vi era stato alcun accertamento tecnico idoneo a confutare il giudizio di conformità espresso dall’Autorità amministrativa.

 

2. Ricorre per cassazione il P.M. presso il Tribunale di Latina, denunciando la violazione di legge e la mancanza e contraddittorietà della motivazione.

 

Il Tribunale ha omesso di motivare in ordine alla circostanza fondamentale che la necessità del piano attuativo prevista dall’art.32 NTA del PRG deriva dalla espressa previsione normativa del comma 6 dell’art.41 quinquíes L.1150/1942. Come emerge dagli atti di indagine l’area interessata dal sequestro esprimeva un volume edificato di 4,95 mc al mq, per cui il superamento di 3 mc (previsto dalla norma sopra indicata) imponeva la redazione preventiva di piano particolareggiato.

 

Anche la giurisprudenza richiamata nell’ordinanza in ordine alla non necessarietà dello strumento attuativo non si attaglia alla fattispecie in esame, non avendo l’area le caratteristiche del lotto intercluso, come interpretato dalla giurisprudenza prevalente. Il piano particolareggiato risulta quindi sempre necessario, con la sola eccezione del lotto intercluso in area totalmente urbanizzata.

 

Il Tribunale, pur richiamando tali principi, finisce poi per disattenderli, ritenendo pertinenti le valutazioni del consulente tecnico della difesa e non valutando correttamente la nota n.200/2012 dell’UTC di Formia con cui si attivava l’iter per l’annullamento del permesso di costruire n.182/08.

 

L’intervento in questione, volto a trasformare un preesistente tessuto urbano (zona industriale imperniata sul pastificio Paone) in una zona destinata a centri direzionali e attività commerciali (con negozi, uffici, depositi), non si inseriva in un quadro già urbanizzato, tanto che erano previsti nel progetto nuovi standards urbanistici per integrare quelli preesistenti(parcheggi, aree di verde). Sicchè la mancanza dei piano attuativo ha consentito di fatto al privato di sostituirsi alla P.A. nelle scelte pianificatorie.

 

3. Con memoria, depositata in cancelleria, i difensori chiedono dichiararsi inammissibile il ricorso del P.M., prospettando il ricorrente una diversa ricostruzione della vicenda. In ogni caso il ricorso è infondato. A parte il fatto che l’art.41 quinquies comma 6 L.1150/42 trova applicazione solo nel caso di nuova edificazione, il richiamo fatto dal P.M. a tale norma è irrilevante, derivando la necessità del piano attuativo già dalle norme di piano, cui è attribuita cogenza normativa (in diritto urbanistico le disposizioni legislative o di piano, a meno che non siano contrastanti, e non è questo il caso, non si pongono con due diverse valenze e cogenze). Ma come ha ritenuto correttamente il Tribunale, uniformandosi a giurisprudenza consolidata della Corte dl Cassazione e del Consiglio di Stato, non occorreva il piano attuativo, in quanto l’intervento riguardava un lotto intercluso inserito nel centro della città in un’area completamente edificata ed urbanizzata. L’art. 3 delle NTA del PRG di Formia, inoltre, non richiede il piano attuativo per gli interventi su immobili esistenti preordinati all’adeguamento degli stessi alle prescrizioni di zona. Né trova applicazione l’art.41 quinquies comma 6 L.1150/42, in quanto l’art. 9 comma 2 DPR 380/01 consente, pur in assenza di piano attuativo, anche gli interventi di ristrutturazione edilizia che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse.

 

1. Il ricorso del P.M. A, nei termini di seguito indicati, fondato.

 

2. Secondo l’imputazione provvisoria e come è stato sostanzialmente recepito dal Tribunale, l’intervento riguardava un preesistente edificio (uno stabilimento ad uso industriale per la produzione di paste alimentari, edificato alla fine del 1800) e consisteva nella realizzazione di diverse unità, con destinazione residenziale e commerciale.

 

Tale intervento, di carattere palesemente lottizzatorio richiedeva un piano particolareggiato e/o di lottizzazione convenzionata, come, del resto, previsto dall’art.32 delle NTA del PRG di Formia (a prescindere dall’applicabilità o meno dell’art.41 quinquies co.6 della L.1150/1942).

Va, invero, qualificata come lottizzazione quell’insieme di opere o di atti giuridici che comportano una trasformazione urbanistica od edilizia di terreni a scopo edificatorio intesa quale conferimento all’area di un diverso assetto territoriale, attraverso impianti di interesse privato e di interesse collettivo, tali da creare una nuova maglia di tessuto urbano (così Cass.sez.3 n.17663 del 3.3.2005).

 

Tanto che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, integra il reato di lottizzazione abusiva anche la modifica di destinazione d’uso di una struttura alberghiera in complesso residenziale realizzata attraverso la parcellizzazione dell’immobile in numerosi alloggi suscettibili di essere occupati stabilmente pur se l’area sia urbanizzata e gli strumenti urbanistici generali consentano una utilizzabilità alternativa di tipo alberghiero e residenziale, salvo che le opere già esistenti siano sufficienti non solo a soddisfare i bisogni degli abitanti già insediati, ma anche di quelli da insediare (Cfr. Cass. Pen. Sez. 3 n.27289 del 6.6.2012; Cass. Sez. 3 n.17865 del 17.3.2009).

Il reato di lottizzazione abusiva è, quindi, configurabile, ove, in difetto degli strumenti attuativi previsti dal PRG (adozione di piani particolareggiati o di piani dl lottizzazione convenzionati), siano stati assentiti interventi edilizi destinati a creare nuovi insediamenti in area priva di opere di urbanizzazione primaria; né il reato è escluso dall’eventuale preesistenza di opere di urbanizzazione secondaria (Cass. Sez. 3 n.35880 del 25.6.2008). Invero, “Il reato di lottizzazione abusiva si integra non soltanto in zone assolutamente inedificate, ma anche in quelle parzialmente urbanizzate nelle quali si evidenzia l’esigenza di raccordo con l’aggregato abitativo preesistente o di potenziamento delle opere di urbanizzazione pregresse, così che per escluderlo deve essersi verificata una situazione di pressoché completa e razionale edificazione della zona, tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo.” (sez. 3, 200420373, Iervolino, RV 228447; conf. sez. 3, 200303074, Russo, RV 223226). Pertanto, anche la necessità di una integrazione delle infrastrutture primarie, che non siano esclusivamente funzionati alla utilizzazione di un singolo fabbricato, quale il singolo allacciamento alla rete fognaria, alla rete viaria ed altre strutture analoghe di modeste dimensioni, rende necessaria l’approvazione di un piano di lottizzazione (cfr. sez. 3, 20.1.2004 n. 20373, Iervolino, RV 228447)”.

Quando, poi, come nel caso di specie la necessità del piano di attuazione o di edilizia convenzionata, è richiesta espressamente dal PRG, la giurisprudenza amministrativa, come ricorda il P.M. ricorrente, si è espressa in modo particolarmente rigoroso, affermando che “L’esonero dal piano di lottizzazione previsto in un piano regolatore generale può avvenire riguardo ai casi assimilabili a quello del “lotto intercluso”, nel quale nessuno spazio si rinviene per un’ulteriore pianificazione, mentre detto esonero è precluso in caso di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto” (Cons. Stato, Sez. 5, 01/12/2003, n. 7799, Soc. P. C. Comune di Roma, in Foro Amm. CDS, 2003, 3742;sostanzialmente conf. sez. 6, 3.11.2003 n. 6833, Min. Beni Culturali c. Maniviro-s.r.I.). “Peraltro, è stato altresì reiteratamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa che la approvazione del piano di lottizzazione, a differenza del permesso di costruire, non è atto dovuto, pur se conforme al piano regolatore generale, ma costituisce sempre espressione di potere discrezionale dell’autorità chiamata a valutare l’opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, (cfr. Cons. Stato, Sez. 4, 02/03/2004, n. 957; Cons. Stato, Sez. 4, 02/03/2001, n. 1181). Appare, pertanto, indubbio, alla luce degli enunciati principi di diritto, che l’approvazione di interventi destinati a creare nuovi insediamenti in una zona per la quale P.R.G., subordina l’attività edificatoria all’adozione di Piani Particolareggiati ovvero di Piani di Lottizzazione Convenzionati, in assenza dei prescritti strumenti attuativi, rende necessaria, ai fini della legittimità dell’intervento, la prova rigorosa della preesistenza e sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria, tali da rendere del tutto superfluo lo strumento attuativo”(cfr. Cass. Sez. 3 n. 35880 del 25.6.2008).

 

3. Tanto premesso, siffatta rigorosa valutazione, sotto il profilo in precedenza indicato, il Tribunale, pur con i limitati poteri del riesame, ha sostanzialmente omesso.

 

3.1. Non c’è dubbio che, a norma dell’art.325 c.p.p., il ricorso per cassazione possa essere proposto soltanto per violazione di legge. Secondo le sezioni unite di questa Corte (sentenza n.2/2004, Terrazzi), però, nel concetto di violazione di legge può comprendersi la mancanza assoluta di motivazione o la presenza di motivazione meramente apparente in quanto correlate all’inosservanza di precise norme processuali, quali ad esempio l’art.125 c.p.p., che impone la motivazione anche per le ordinanze, ma non la manifesta illogicità della motivazione, che è prevista come autonomo mezzo di annullamento dall’art.606 lette) c.p.p., né tantomeno il travisamento del fatto non risultante dal testo del provvedimento. Tali principi sono stati ulteriormente ribaditi dalle stesse sezioni unite con la sentenza n.25932 del 29.5.2008-Ivanov, secondo cui nella violazione di legge debbono intendersi compresi sia gli “errores in iudicando” o “in procedendo”, sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento o del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidonee a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice.

 

3.2. Il Tribunale, dopo aver affermato che la valutazione circa la congruità del grado dl urbanizzazione di un’area è rimessa all’apprezzamento discrezionale della Pubblica Amministrazione (pag.3), si è limitato ad affermare, sottraendosi al potere di controllo che gli competeva, che la verifica in sede istruttoria “dei profili inerenti la localizzazione dell’opera, alla sua consistenza (in relazione a superfici, volumi, altezze, indice di fabbricazione) e funzionalità, al rispetto degli standard urbanistici vigenti, ha di fatto reso non necessaria la formale adozione di un preventivo piano attuativo, tenuto conto delle obiettive caratteristiche della zona interessata dall’intervento..” (pag.4 ordinanza).

 

Il che, a prescindere dal fatto che la stessa P.A., come dà atto il Tribunale, ha ritenuto di avviare il procedimento in autotutela per l’annullamento del permesso dl costruire n.182/08 del 5.11.2008 (nota n. 200/12 del Dirigente dell’Ufficio Tecnico del Comune di Formia), equivale a dire che il positivo esito dell’istruttoria amministrativa con il rilascio di un permesso di costruire impedirebbe ogni controllo di legalità da parte dell’A.G..  Ma è ormai pacifico (a partire dalla sentenza delle sezioni unite di questa Corte del 21.12.1993, ric.Borgia) che il giudice penale, nel valutare la sussistenza o meno della liceità di un intervento edilizio, deve verificarne la conformità a tutti i parametri di legalità fissati dalla legge, dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dalla concessione edificatoria. Il giudice, quindi, non deve limitarsi a verificare l’esistenza ontologica del provvedimento amministrativo autorizzatorio, ma deve verificare l’integrazione o meno della fattispecie penale “in vista dell’interesse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela” (nella specie tutela del territorio). E’ la stessa descrizione normativa del reato che impone al giudice un riscontro diretto di tutti gli elementi che concorrono a determinare la condotta criminosa, ivi compreso l’atto amministrativo (cfr.Cass.pen.sez.3 21.1.1997-Volpe ed altri). Non sarebbe infatti soggetto soltanto alla legge (art.101 Cost.) un giudice penale che arrestasse il proprio esame all’aspetto esistenziale e formale di un atto sostanzialmente contrastante con i presupposti legali (Cass.pen.sez.3 2.5.1996 n.4421-Oberto ed altri; Cass.sez.3 n.11716 del 29.1.2001). Il giudice deve quindi accertare la conformità dell’intervento ai parametri di legalità.

 

4. L’ordinanza impugnata va, pertanto, annullata con rinvio per nuovo esame al Tribunale di Latina.

 

Annulla l’ordinanza impugnata e rinvia al Tribunale di Latina. 

 

Così deciso in Roma il 9.1.2013