BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Siti ad alta valenza paesaggistica – Approdo indiscriminato di imbarcazioni durante la stagione estiva – Ordinanza contigibile e urgente fondata sull’esigenza di tutelare l’incolumità dei bagnanti – Legittimità (Si ringrazia l’avv. Alessandro Biamonte per la segnalazione)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Campania
Città: Napoli
Data di pubblicazione: 28 Maggio 2019
Numero: 2846
Data di udienza: 20 Marzo 2019
Presidente: Veneziano
Estensore: De Falco
Premassima
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Siti ad alta valenza paesaggistica – Approdo indiscriminato di imbarcazioni durante la stagione estiva – Ordinanza contigibile e urgente fondata sull’esigenza di tutelare l’incolumità dei bagnanti – Legittimità (Si ringrazia l’avv. Alessandro Biamonte per la segnalazione)
Massima
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. 1^ – 28 maggio 2019, n. 2846
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Siti ad alta valenza paesaggistica – Approdo indiscriminato di imbarcazioni durante la stagione estiva – Ordinanza contigibile e urgente fondata sull’esigenza di tutelare l’incolumità dei bagnanti – Legittimità.
L’adozione di un provvedimento contingibile adottato dal Sindaco e fondato sulla dichiarata esigenza di tutelare l’incolumità dei bagnanti, in ipotesi messa a rischio dall’approdo indiscriminato di imbarcazioni durante la stagione estiva in siti ad alta valenza paesaggistica caratterizzati dal notevole afflusso turistico in spazi circoscritti, quali quelli di cui si controverte (Isola di Capri), costituisce legittima applicazione della previsione di cui agli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000.
Pres. Veneziano, Est. De Falco – Omissis (avv.ti Soprano e Esposito) c. Comune di Capri (avv. Biamonte)
Allegato
Titolo Completo
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. 1^ - 28 maggio 2019, n. 2846SENTENZA
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. 1^ – 28 maggio 2019, n. 2846
Pubblicato il 28/05/2019
N. 02846/2019 REG.PROV.COLL.
N. 05086/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5086 del 2018, proposto da
***, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Enrico Soprano e Federica Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Napoli, via G. Melisurgo, n. 4;
contro
Comune di Capri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Biamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, corso Umberto I, n. 35;
per l’annullamento: 1) dell’ordinanza n.96 del 11.06.2018 del Responsabile del Settore Demanio Comune di Capri avente ad oggetto «ordinanza per la disciplina degli accosti e sbarchi al molo dello “Scoglio delle Sirene” in località Marina Piccola e per la tutela e la salvaguardia dell’incolumità pubblica e dell’ambiente; 2) ove necessario e per quanto di ragione della delibera della città di Capri n. 80 del 03.05.2018) di tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti e comunque connessi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Capri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2019 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con atto notificato al Comune di Capri in data 8 ottobre 2018 ex art. 9 del D.P.R. 1199/1971, le società indicate in epigrafe hanno proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, impugnando l’ordinanza n.96 dell’11 giugno 2018 del Responsabile del Settore Demanio del Comune di Capri avente ad oggetto la disciplina degli accosti e degli sbarchi al molo dello “Scoglio delle Sirene” in località Marina Piccola “per la tutela e la salvaguardia dell’incolumità pubblica e dell’ambiente”.
Con atto notificato in data 5 dicembre 2018 il Comune di Capri ha chiesto ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971 la trasposizione del predetto ricorso innanzi a questo Tribunale, sicchè con ricorso notificato in data 17 dicembre 2018 e depositato il giorno successivo, le società ricorrenti hanno trasposto il giudizio innanzi a questo Tribunale, insistendo per l’annullamento, previa sospensione cautelare, degli atti predetti.
Le ricorrenti premettono di svolgere, da anni, l’attività di noleggio imbarcazioni con marinaio in penisola sorrentina per escursioni turistiche sull’isola di Capri.
Esse precisano che la quasi totalità delle imbarcazioni di proprietà delle società ricorrenti viene noleggiata nella stagione estiva per recarsi nelle acque dell’isola di Capri, accostando con l’imbarcazione noleggiata al punto di sbarco libero (l’unico sull’isola di Capri) dello “Scoglio delle Sirene”, per poter trascorrere una giornata balneare nell’isola di Capri e scendere a terra per effettuare una rapida escursione.
Sennonché con le delibera 80 del 3 maggio 2018, la Giunta comunale di Capri chiedeva al settore demanio l’adozione di un provvedimento congiunto con il Sindaco al fine di regolamentare “per la stagione turistica e per gli anni a venire ..gli accosti alla Scoglio delle Sirene” per motivi di tutela ambientale, di sicurezza dei bagnanti e di miglioramento della viabilità veicolare lungo “Piazza Antonio de Curtis” e via Provinciale Marina Piccola”.
Pertanto, con provvedimento dell’11 giugno 2018, il Sindaco di Capri e il responsabile del settore Demanio del Comune adottavano un’ordinanza con la quale hanno vietato dal 18 giugno e fino a nuova disposizione “nel periodo compreso tra il 01 giugno ed il 30 settembre «dalle ore 9,30 alle ore 17,00 l’accosto di qualunque imbarcazione e/o natante presso l’approdo dello Scoglio delle Sirene”, ivi comprese dunque le imbarcazioni adoperate dalle ricorrenti imprese per l’esercizio della propria attività, eccettuando dal divieto unicamente i “natanti appartenenti a titolari di regolare licenza di pesca, di quelli a servizio degli stabilimenti balneari dell’isola di Capri, dei natanti di residenti nel territorio dell’isola di Capri, di natanti e tender a servizio delle grandi imbarcazioni in rada”, oltre che quelli condotti a motore spento e a remi.
Le ricorrenti lamentano che l’ordinanza appena citata non consenta loro di svolgere nella stagione estiva, quella con maggiore afflusso di turisti, la propria attività di impresa e ne contestano la legittimità sulla base dei motivi, così di seguito rubricati e sintetizzati.
I) Violazione di legge –violazione e falsa applicazione dell’art. 27 d. Lgs. 171/2005 – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/90 – eccesso di potere- difetto di motivazione- sviamento di potere.
Uno dei principali presupposti dell’ordinanza è rappresentato dall’atto con cui la Capitaneria di Porto di Napoli ha ritirato in autotutelala la propria ordinanza n. 87/2017, a seguito della sospensione cautelare della stessa disposta con provvedimento di questo Tribunale, con la aveva stabilito che i conducenti dei natanti che intendevano approdare allo Scoglio delle Sirene, oltre alla patente nautica dovessero essere muniti anche della qualifica di “Capo Barca per il traffico locale”. Sennonché parte ricorrente adduce in contrario che la regolamentazione sospesa è stata in vigore solo pochi mesi per cui non ha mai esplicato effetti deflattivi del traffico, come invece sarebbe supposto dal gravato provvedimento; il possesso della patente nautica sarebbe, poi, requisito sufficiente il cui conseguimento assicura il possesso di un’idonea preparazione per poter effettuare le manovre di accosto.
II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 6 del d.lgs. N. 171/2005 – violazione degli artt. 3, 41 e 97 della costituzione – violazione del principio di imparzialitá – violazione del trattato u.e. – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 07.08.1990 n. 241 – eccesso di potere per erroneità e falsità dei presupposti – difetto di istruttoria e di motivazione – illogicitá – irragionevolezza – perplessità – ingiustificata disparità di trattamento.
Non vi sarebbe alcun pericolo per i bagnanti, come ipotizzato nell’ordinanza in questione, atteso che l’accosto avviene attraverso un corridoio ben delimitato e lontano dalla zona dei bagnanti, tale rischio rimarrebbe peraltro indimostrato senza considerare che le questioni attinenti alla navigazione negli specchi d’acqua sono rimessi agli Uffici circondariali marittimi.
La misura sarebbe poi sproporzionata, non essendo provata l’impraticabilità di soluzioni alternative; a ciò si aggiunga la disparità di trattamento che si verificherebbe tra società di noleggio e proprietari di grandi barche e di quelle di proprietà dei residenti nell’isola ai quali l’approdo viene, invece, consentito.
III) Ulteriore difetto di istruttoria e di motivazione – violazione dell’art. 3 l. 241/90 – violazione del principio di imparzialità – violazione degli artt. 3, 41 e 97 cost. – violazione del Trattato UE.
L’individuazione dei residenti come soggetti ammessi all’accosto dall’ordinanza sarebbe del tutto arbitraria ed immotivata, atteso che lo Scoglio delle Sirene non è un punto di carico e scarico merci ma solo un approdo turistico, sicché si sarebbe attribuito un privilegio ai soggetti sui quali si fonda il consenso degli organi politici.
Si è costituito il Comune di Capri con atto depositato in data 20 dicembre 2018, chiedendo che il ricorso fosse respinto perché inammissibile, irricevibile e comunque infondato nel merito.
Le parti hanno prodotto le memorie e le repliche di cui all’art. 73 c.p.a. e all’udienza pubblica di discussione del 20 marzo 2019 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Può prescindersi dall’esame delle eccezioni di rito proposte dall’Amministrazione comunale perché il ricorso è infondato nel merito.
Deve preliminarmente rilevarsi che il provvedimento gravato disciplina e mira a decongestionare l’afflusso delle imbarcazioni da diporto presso l’approdo dello Scoglio delle Sirene che, dai rilievi fotografici in atti, risulta essere un piccolo promontorio posto tra due stabilimenti balneari affollati di turisti nella stagione balneare.
Giova riportare la parte dispositiva del gravato provvedimento: “Con ordinanza 100 del 14.07.2017il Sindaco, ..dispose a tutela e salvaguardia dell’incolumità pubblica e dell’ambiente il divieto di accosto, fino al 30 settembre 2017, di qualunque imbarcazione e/o natante presso l’approdo Scoglio delle Sirene, ad eccezione dei natanti appartenenti a titolari di regolare licenza di pesca, di quelli al servizio degli stabilimenti balneari dell’isola di Capri dei natanti di residenti nel territorio dell’isola di Capri, di natanti di tender a servizio delle grandi imbarcazioni in rada”; RISCONTRATO che il provvedimento richiamato ha consentito il ripristino di adeguate condizioni di sicurezza ed incolumità per la balneazione, il decongestionamento della baia di Marina Piccola dalle numerosissime imbarcazioni che sostavano nella stessa..; DATO ATTO che il piccolo molo di approdo allo Scoglio delle Sirene, soprattutto per la sua posizione prossima alle spiagge libere di marina piccola frequentata da un numero sempre crescente di bagnanti, per la sua limitata dimensione, per l’assenza di qualsiasi servizio di assistenza all’accosto soggette al pagamento del contributo di sbarco e, quindi con possibile e conseguente evasione a tale contributo, non può essere utilizzato come punto di accosto indisciplinato e privo di qualsiasi regolamentazione indispensabile a garantire quanto sopra riscontrato; VISTA la delibera della Giunta Comunale n. 80 del 03.05.2018 con la quale si forniscono specifiche indicazioni al competente settore del Demanio per l’emanazione di specifica ordinanza, congiunta con il Sindaco, al fine di tutelare e disciplinare il sito in questione; CONSIDERATO che l’ordinanza n. 87/2017 della Capitaneria di Porto di Napoli e gli ulteriori provvedimenti emanati dal competente Ufficio Circondariale marittimo di Capri sono stati sospesi dal competente Tar per cui sono venute meno molte delle norme che avrebbero dovuto regolamentare le attività di noleggio esercitate con natanti da diporto e, quindi, di quella gran parte delle imbarcazioni che frequentano le coste dell’isola di Capri, e più in particolare, lo scoglio delle sirene; VALUTATO che tale ulteriore condizione potrebbe comportare un incontrollato accosto all’isola di Capri da parte di natanti da diporto da noleggio condotti anche da personale privo del possesso di adeguati requisiti di preparazione e conoscenza del Codice della Navigazione e delle più elementari forme che disciplinano la navigazione; RITENUTO quindi che per tale ulteriore aspetto, costituendo lo stesso un aggiuntivo pericolo per la salvaguardia ambientale del sito e per l’incolumità delle persone, risulta indispensabile ed improcrastinabile di dover disciplinare gli accosti al molo in questione– ha emanato l’ordinanza n. 96 del 11.06.2018, a mezzo della quale ha vietato dal 18/06 e fino a nuova disposizione “ nel periodo compreso tra il 01 giugno ed il 30 settembre «dalle ore 9,30 alle ore 17,00 l’accosto di qualunque imbarcazione e/o natante presso l’approdo dello “Scoglio delle Sirene”», ivi comprese dunque le imbarcazioni adoperate dalle ricorrenti imprese per l’esercizio della propria attività, avendo sorprendentemente escluso da tale divieto, in maniera peraltro del tutto immotivata ed ingiustificata, unicamente i “natanti appartenenti a titolari di regolare licenza di pesca, di quelli a servizio degli stabilimenti balneari dell’isola di Capri, dei natanti di residenti nel territorio dell’isola di Capri, di natanti e tender a servizio delle grandi imbarcazioni in rada. E’ consentito l’accosto al molo solo per imbarcazioni a remi ed a motore spento in maniera da evitare il congestionamento di specchi acquei e del molo, a tutela dell’incolumità pubblica ed a salvaguardia ambientale della zona”
Rileva in limine il Collegio che l’ordinanza gravata si fonda, tra l’altro, sulla dichiarata esigenza di tutelare l’incolumità dei bagnanti, in ipotesi messa a rischio dall’approdo indiscriminato di imbarcazioni presso lo Scoglio delle Sirene durante la stagione estiva, sicché il potere esercitato dal Sindaco di Capri con il provvedimento oggetto di causa costituisce applicazione della previsione di cui agli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000.
Ciò premesso, può passarsi all’esame del merito delle censure che, per la loro connessione, possono essere esaminate congiuntamente.
Le ricorrenti contestano l’assunto, sotteso al provvedimento sindacale, per il quale con il ritiro in autotutela dell’ordinanza n. 87/2017 della Capitaneria di Porto di Napoli (che introduceva requisiti aggiuntivi di specializzazione tecnica dei conducenti dei natanti rispetto alla sola patente nautica) sarebbe stata pregiudicata la sicurezza dei bagnanti dei limitrofi stabilimenti, affermando in contrario che la patente nautica costituirebbe requisito sufficiente a garantire la capacità dei conduttori e, in ogni caso, l’eliminazione della predetta regolamentazione aggiuntiva della Capitaneria non avrebbe peggiorato la situazione, perché essa non avrebbe mai avuto pratica applicazione (solo per pochi mesi nella stagione invernale).
Sul punto del ritiro dell’ordinanza della Capitaneria di Porto di Napoli, il Collegio precisa che il provvedimento odiernamente gravato non considera la regolamentazione introdotta e poi ritirata dalla Capitaneria di Porto come giustificazione esclusiva della regolamentazione oggetto di contestazione, assumendo semmai principale rilievo la circostanza che l’eliminazione della previsione sui requisiti aggiuntivi avrebbe determinato un ritorno alla situazione precedente di affollamento nel punto di approdo di imbarcazioni. In altre parole la soppressione degli ulteriori titoli richiesti per i conducenti (stabilito dalla Capitaneria di Porto) ha necessariamente aumentato il numero dei potenziali conducenti reclutabili e quindi delle stesse imbarcazioni delle società di noleggio.
Non coglie nel segno, poi, la censura per la quale la predetta ordinanza della Capitaneria 87/2017 non avrebbe avuto efficacia se non nei mesi invernali, sicchè la situazione non sarebbe in realtà peggiorata rispetto a quella precedente, con conseguente venir meno di uno dei presupposti dell’atto contestato.
In realtà il gravato provvedimento non si fonda su di un ravvisato peggioramento delle condizioni di sicurezza rispetto al passato, ma prende atto di una situazione di rischio sussistente anche nelle stagioni precedenti e alla quale occorreva porre un freno per quelle a venire, soprattutto a seguito del ritiro della ripetuta regolamentazione che, secondo il Comune di Capri, avrebbe dovuto avere anche un effetto deflattivo del traffico oltre che introdurre maggiori presidi di sicurezza.
Con riguardo alle ordinanza sindacali la giurisprudenza amministrativa ha osservato che a nulla rileva che prima dell’ordinanza la situazione fosse già nota all’autorità comunale, giacché questo dato non la priva del potere-dovere di intervenire al fine di prevenire il danno all’incolumità pubblica (correttamente il primo giudice ha ritenuto che l’attualità della situazione di pericolo deve sussistere nel momento in cui il Sindaco interviene, e non rileva il tempo trascorso da quando detta situazione si è per la prima volta manifestata (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 28 marzo 2008, n. 1322).
In buona sostanza, il Comune ha correttamente premesso che il ritiro dell’ordinanza della Capitaneria avrebbe permesso che si ricreassero i presupposti per un’altra stagione estiva di traffico intenso e caos nell’approdo, prendendo espressamente atto che tale situazione si era già verificata nel passato, ritenendo tuttavia, in modo non irragionevole nè illogico, che ciò avrebbe determinato un rischio per la pubblica incolumità e per l’ambiente che, quand’anche preesistente, andava circoscritto.
Questa appare al Collegio la valutazione centrale compiuta dal Comune nell’economia del gravato provvedimento; valutazione quella compiuta dal Comune nella quale si innesta, è vero, un giudizio di inidoneità tecnica dei conduttori di imbarcazioni dotati della sola patente nautica, ma non in senso assoluto bensì in una situazione delicata, quale quella dell’approdo presso lo Scoglio delle Sirene nel periodo estivo, con esigenza di manovrare in spazi angusti e alla presenza di molti altri natanti.
Ragionevole poi appare la valutazione comunale, avversata invece dalle società ricorrenti, secondo cui i cordoli e le boe poste a delimitazione dello spazio balneabile precluso alla navigazione, non costituisce un presidio sufficiente a garantire l’incolumità dei bagnanti, atteso che l’intenso traffico di imbarcazioni e le variabili condizioni atmosferiche costituiscono elementi esogeni che, indipendentemente dalla perizia dei conduttori, possono causare accidentali sconfinamenti nelle zone destinate alla balneazione e minacciare, appunto, la sicurezza delle persone nello specchio d’acqua, rispetto a cui la diminuzione del numero di imbarcazioni presenti costituisce una risposta necessitata; senza contare il profilo dell’obiettivo inquinamento ambientale turbativo della quiete dei luoghi e delle persone.
Le ricorrenti, secondo cui il contestato divieto sarebbe una misura sproporzionata rispetto all’obiettivo, non indicano, poi, quale potrebbe essere la misura alternativa astrattamente idonea a scongiurare ovvero a limitare i rischi individuati nel provvedimento, atteso che una volta fissato lo scopo di ridurre il numero dei natanti da diporto che approdano presso il predetto Scoglio delle Sirene, l’Amministrazione ha compiuto una scelta non irragionevole né illogica (e quindi insindacabile nella presente sede giudiziaria attenendo al contenuto della decisione amministrativa), di individuare specifiche categorie di imbarcazioni ammesse.
Neppure ravvisabile risulta la contestata disparità di trattamento.
Viene infatti, in primo luogo, consentito l’approdo ai natanti dei residenti, privilegiando così chi, per il fatto stesso di avere stabilito sull’isola la propria dimora abituale, ha un interesse obiettivamente qualificato alla conservazione della facoltà di accesso allo Scoglio delle Sirene, indipendentemente dalla sussistenza di un interesse commerciale, laddove le ricorrenti possono modificare le proprie strategie commerciali, ovviamente recessive rispetto alla primaria esigenza di tutela dell’incolumità e dell’ambiente.
E’ innegabile, poi, che i natanti al servizio degli stabilimenti balneari dell’isola, oltre ad essere in numero per definizione limitato, abbiano anch’essi un interesse localizzato in ragione della propria attività economica; interesse che verrebbe sensibilmente inciso qualora il divieto si estendesse anche ad essi, finendo con l’essere privati della possibilità di offrire il servizio di trasporto ai clienti dei propri stabilimenti, laddove le parti ricorrenti ben possono continuare a fornire il servizio reso, anche modificando i propri itinerari turistici.
Nella stessa logica si muove l’ulteriore esenzione dal divieto per i tender provenienti dalle grandi imbarcazioni in rada, in numero intuitivamente limitato, dovendosi intendere il riferimento, come sostenuto anche dalle ricorrenti, a quei natanti, diversi da quelli destinati al noleggio, che a causa delle proprie dimensioni non potrebbero che approdare con i tender stessi destinati per loro natura al trasporto di poche persone.
Vero è poi che la gravata ordinanza non contiene un termine finale di vigenza, avendo un’attitudine a regolamentare a tempo indeterminato il traffico nella zona in questione, ma ciò risponde all’effettiva esigenza di non lasciare privo di regolamentazione il traffico nella piccola area, nel caso in cui l’Amministrazione non provvedesse ad introdurre alla scadenza una nuova regolamentazione, ferma restando ovviamente la facoltà dell’Autorità marittima competente di introdurre una nuova disciplina alla luce di un’istruttoria che identifichi i flussi di traffico, individuando soluzioni eque ed idonee a garantire la sicurezza della navigazione, l’incolumità delle persone e la salvaguardia dell’ambiente.
In definitiva tutti i motivi di ricorso si appalesano infondati e il ricorso deve essere respinto.
La particolare rilevanza degli interessi fatti valere dai ricorrenti e la complessità della vicenda giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Domenico De Falco, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Domenico De Falco
IL PRESIDENTE
Salvatore Veneziano