VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Varianti al progetto – Principi di efficacia ed economicità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Abruzzo
Città: L'Aquila
Data di pubblicazione: 12 Maggio 2016
Numero: 280
Data di udienza:
Presidente: Amicuzzi
Estensore: Passoni
Premassima
VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Varianti al progetto – Principi di efficacia ed economicità.
Massima
TAR ABRUZZO, L’Aquila, Sez. 1^ – 12 maggio 2016, n. 280
VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Varianti al progetto – Principi di efficacia ed economicità.
Nell’ambito del medesimo procedimento di valutazione di impatto ambientale, resta consentito proporre variazioni al progetto che possono riguardare anche aspetti localizzativi, oltre che tecnici, e ciò in diretta applicazione dei principi di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa, che mirano ad assicurare un vaglio dinamico dell’autorità procedente, comprensivo di varianti in corso d’opera, senza ricorso a formalismi di chiusura e riapertura sub procedimentale, che determinerebbero inutili aggravi di istruttoria.
Pres. Amicuzzi, Est. Passoni – Fondazione E. onlus (avv. Marinucci) c. Comune di Pescasseroli (avv. Pioli)
Allegato
Titolo Completo
TAR ABRUZZO, L’Aquila, Sez. 1^ - 12 maggio 2016, n. 280SENTENZA
TAR ABRUZZO, L’Aquila, Sez. 1^ – 12 maggio 2016, n. 280
N. 00280/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00576/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 576 del 2015, proposto da:
Fondazione Erminio e Zel Sipari Onlus, rappresentata e difesa dall’avv. Ugo Marinucci, con domicilio eletto presso Ugo Marinucci in L’Aquila, Via XX Settembre Nn. 17-19;
contro
Comune di Pescasseroli, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Pioli, con domicilio eletto presso Avv. Marco Equizi in L’Aquila, Via Venezuela, 2;
per l’annullamento
della delibera del consiglio comunale di Pescasseroli n. 31 del 26/8/2015 – ” delocalizzazione” di un costruendo depuratore che il comune intende spostare dalla località “colle della regina” nel comune di Pescasseroli alla diversa località “peschiera”.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Pescasseroli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 aprile 2016 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente fondazione impugna la delibera del Comune di Pescasseroli n. 31/2015, nella parte in cui si dispone la delocalizzazione, all’interno del territorio civico, di un costruendo depuratore dei reflui urbani, dalla località “Colle della Regina” alla località “Peschiera” (con conseguenti atti di variante al PRG e provvedimenti di revoca su atti approvativi della precedente localizzazione).
L’interesse al ricorso viene collegato al fatto che la nuova localizzazione comprende terreni di proprietà della Fondazione, così destinati all’esproprio.
Secondo la Fondazione ricorrente, si tratterebbe di una delibera illogica che avrebbe forzatamente contraddetto la precedente azione amministrativa, in disattenzione dei pareri negativi resi da vari Enti sulla nuova localizzazione, e dei pareri positivi ormai acquisiti nell’istruttoria sulla originaria localizzazione.
La ragione posta alla base del ripensamento circa l’allocazione dell’originario progetto (realizzazione di una strada di accesso al depuratore più corta e meno impattante), si manifesterebbe inconsistente alla luce del fatto che l’asserito “risparmio” si limiterebbe a poche centinaia di metri, comportando piuttosto un maggior ricorso alla cementificazione.
Quanto alla incompletezza istruttoria, viene poi in particolare segnalato il dissenso dell’ATO3 Peligno-Alto Sangro, poi artificiosamente superato dalla PA procedente (così sempre si assume), profittando della mancata partecipazione di tale Autorità all’interno della conferenza dei servizi indetta per la nuova localizzazione (conferenza a sua volta censurata, a monte per mancanza di alcun atto autorizzativo del Comune sull’autonoma iniziativa del Responsabile dell’Ufficio Tecnico, ed a valle per l’immotivata decisione di favorevole conclusione della stessa, nonostante il parere negativo interlocutorio della Direzione Regionale dei Beni Culturali e Paesaggistici, e nonostante l’assenza partecipativa della maggioranza degli enti interessati). Sarebbe inoltre rimasto vigente (senza alcuna formale revoca) il nulla osta a suo tempo rilasciato dall’Ente Parco in ordine alla originaria localizzazione. Per altro verso, si sarebbe abusato di revoche immotivate in relazione ai numerosi atti istruttori già perfezionati, afferenti alla pregressa localizzazione. Quanto sopra, in asserito insanabile contrasto con i principi di imparzialità e di economicità dell’azione amministrativa, per la irrazionale decisione di non completare le procedure originarie già approvate. Si censura inoltre il parere formulato dal Comitato VIA regionale, all’interno di un procedimento valutativo iniziato con la vecchia localizzazione e poi (senza alcuna revoca della pregressa procedura) proseguito “in corsa” nel favorevole vaglio della nuova localizzazione (vaglio a sua volta ritenuto superficiale, privo di esami alternativi e condizionato da indebite interferenze esterne).
Si è costituito in giudizio il Comune di Pescasseroli che ha controdedotto con memoria.
Alla pubblica udienza del 20.4.16 la causa è stata riservata a sentenza.
DIRITTO
L’infondatezza del gravame consente al collegio di prescindere dalle eccezioni in rito sollevate dalla PA resistente in ordine alla tardività del ricorso stesso ed alla omessa impugnativa di atti presupposti (in primis, la VIA regionale).
Deve in primis confutarsi l’assunto attoreo secondo cui la deliberata delocalizzazione sarebbe priva di adeguata motivazione.
Già con delibera consiliare n. 3 del 5.6.2014, venivano rilevati problemi di viabilità e di impatto ambientale dell’opera, per la mancanza di una strada di accesso al depuratore. In particolare il comune di Pescasseroli avanzava diffuse critiche (dis)funzionali al percorso di accesso (mediante ricopertura vegetale), nella località originariamente stabilita, con particolare riguardo al fatto che l’opera progettata “non permetterebbe l’accesso all’impianto per la maggior parte dei periodi dell’anno, in quanto le aree interessate risultano di difficile, se non di impossibile, percorribilità nelle stagioni primaverili ed autunnali per la presenza di acqua e fango ed inverno per la presenza di neve che non potrà essere sgomberata su un percorso inesistente”; né si sarebbe potuto ovviare con la realizzazione di una strada con materiale “misto granulare stabilizzato”, atteso che “la manutenzione risulterebbe impossibile, accertati i problemi appena narrati”, con procedure di esproprio “che andrebbero a coinvolgere e dividere terreni attualmente utilizzati per i pascoli e lo sfalcio di erbe per gli allevamenti”. La diversa ubicazione del depuratore in loc. Peschiera, secondo le valutazioni dell’Ente, avrebbe invece recato vantaggi economici, consentendo un risparmio relativo al pagamento delle indennità di esproprio per la realizzazione della viabilità di accesso e per la realizzazione della rete fognante di progetto.
Da qui ha trovato concreto ed operativo avvio l’iter di approvazione del progetto definitivo, poi ultimato con la delibera consiliare n. 31 del 26 agosto 2015, mediante cui è stata altresì disposta la conseguente variante di PRG (art. 19 comma 2 DPR 327/2001).
In buona sostanza, le ragioni di sostegno alla delocalizzazione risultano debitamente esternate con riguardo alle considerazioni consiliari del 5.6.2014, come peraltro confermate e rinforzate dal parere VIA successivamente acquisito nel corso della nuova istruttoria.
Trattasi di motivazione che –ai fini del presente sindacato di legittimità- non può affatto ritenersi elusiva, come invece prospettato nel gravame, a prescindere ovviamente dalla condivisibilità “soggettiva” della scelta tecnica; né la ricorrente ha dimostrato in concreto l’asserita contraddittorietà e/o strumentalità delle argomentazioni poste a base del ripensamento, non potendo allo scopo valorizzarsi le generiche affermazioni circa il fatto che si tratterebbe di località limitrofe (600 mt), con uguale pregio ambientale, visto che le peculiarità di una zona rispetto ad un’altra, nel garantire un accesso meno impattante, possono ben presentarsi anche in contesti paesaggistici confinanti, ed a maggior ragione nel caso della distanza che rileva nella vicenda in esame. Parimenti generiche e prive di consistenza giuridica sono le valutazioni relative agli “importanti elementi di novità costruttiva”, che farebbero azzerare i benefici di un percorso di accesso più breve, né si vede perché mai le autorizzazioni già acquisite in sede istruttoria per la vecchia strada dovrebbero ex se svalorizzare la nuova scelta ubicativa.
Va peraltro chiarito che l’esistenza di assensi comunque denominati, relativi alla precedente localizzazione, rappresentano momenti istruttori “interni” che decadono (almeno “in parte qua”) dalla loro portata lato sensu abilitante, non appena la PA procedente si determina alla modifica del progetto originariamente sottoposto a quelle stesse autorità, che tali assensi avevano deliberato. Ne consegue l’inconfigurabilità della tesi secondo cui tali atti avrebbero dovuto essere caducati d’ufficio, pena la loro asserita e perdurante vigenza, in contrasto con le successive decisioni progettuali del Comune (il quale, sempre secondo tale infondata tesi, avrebbe per l’appunto omesso di intervenire in autotutela).
E’ peraltro ancora il caso di ribadire che il presente thema decidendum attiene allo stretto vaglio di legittimità della delibera di rilocalizzazione, adottata nell’ambito degli ampi poteri di scelta riservati all’amministrazione (anche in ripensamento di precedenti soluzioni), senza alcuno spazio per scrutini giudiziari collegati a diverse questioni lato sensu di efficienza amministrativa, collegate –ad esempio- alla evitabilità o meno della prima fase istruttoria e progettuale (comunque impegnativa) poi risultata inutile e superata da migliori ponderazioni. In questo senso, le insistite doglianze sull’”incoerenza” in sé del Comune intimato nell’aver cambiato in corsa i programmi attuativi dell’opera non colgono nel segno, rilevando nell’attuale sede il solo riscontro di legalità sulla soluzione in concreto (da ultimo) prescelta ed approvata dal Comune stesso.
Una volta dimostrata la presenza di un sostegno motivazionale effettivo e non inficiato da evidenti vizi logici, il collegio riscontra altresì l’assenza dei vulnus istruttori che secondo la ricorrente avrebbero condotto ad una decisione finale avversata dalle più importanti PPAA coinvolte nel procedimento.
A prescindere infatti da iniziali (e qui ininfluenti) posizioni scettiche o di sfavore a suo tempo manifestate da alcune amministrazioni interpellate –sulle quali il ricorrente ha abilmente costruito un artificioso scenario di ostilità delle altre istituzioni verso la nuova localizzazione- resta il fatto che:
-con nota del 3.7.2015 l’Ente Autonomo del Parco Nazionale ha espresso parere favorevole di impatto ambientale, mentre con nota del 21.8.2015 ha reso nulla osta alla variante del Piano paesistico;
-con nota del 5.8.2015 il Ministero dei beni e delle Attività Culturali e del Turismo ha indicato opportune cautele nell’esecuzione delle opere di sbancamento;
-con nota del 6.8.2015 il Commissario liquidatore dell’Autorità di Bacino di Rilievo Regionale dell’Abruzzo e del Bacino interregionale del Fiume Sangro ha comunicato l’assenza di vincoli discendenti dai Piani stralcio di Bacino, e l’assenza altresì di fenomeni gravitati ovi ed erosivi e di difesa alluvioni.
Va detto piuttosto che l’originario parere negativo dell’Ente Parco riguardava la vecchia localizzazione, tanto che sulla base di tale avviso, il CCR-VIA –chiamato inizialmente a valutare la progettazione dell’opera nel primo sito- aveva formalizzato un preavviso di rigetto, poi superato (anche) grazie alla contestata delocalizzazione.
Da qui è facile argomentare come non risponda al vero che la decisione di cambiare sito abbia sovvertito un equilibrio procedimentale ormai raggiunto, a fronte di una alternativa al buio sulla quale si sarebbero concentrati i dissensi delle competenti autorità, atteso che –almeno per la procedura VIA – è stata proprio la nuova scelta ubicativa ad aver consentito l’acquisizione del nulla osta di valutazione ambientale, senza peraltro che la ricorrente abbia in qualche modo confutato le ragioni che avevano consigliato il Comitato VIA dal preavvertire la valutazione negativa sul progetto collegato al vecchio sito (che invece, sempre secondo la ricorrente, avrebbe dovuto trovare piena conferma, in luogo di quello successivamente deliberato).
Tornando comunque agli asseriti pareri negativi di cui il Comune non avrebbe tenuto conto, viene insistentemente citato il parere dell’ATO3; in realtà il suo primo parere negativo in ordine alla delocalizzazione trovava la sua ratio non già in considerazioni tecniche di inidoneità del nuovo sito, ma solo in preoccupate valutazioni di possibili lungaggini, in grado di compromettere il regime di aiuti collegato alla realizzazione dell’opera. Il parere reso dal concessionario nulla argomentava invece in ordine alle preoccupate riserve di ordine ambientale espresse dal Comune a motivo della nuova scelta ubicativa (preoccupazioni evidentemente dominanti rispetto alla fretta di esecuzione per conservare contributi pubblici), né in sede di conferenza di servizi lo stesso ATO ha manifestato valutazioni negative sul punto, contribuendo invece alla predisposizione del progetto definitivo poi approvato, attivando le conseguenti procedure di esproprio.
Nel delineato contesto, in disparte il carattere comunque non vincolante che avrebbe assunto un formale dissenso reso dal concessionario in conferenza, si registra piuttosto una piena e sostanziale adesione istruttoria di tale Autorità, non tanto sulla base dei meccanismi di propensione “fittizia” all’assenso ex artt. 14 ter e quater della legge 241/90, quanto piuttosto in virtù di una collaborazione concreta ed operativa –per facta concludentia- all’interno del progetto poi licenziato.
Restano prive di fondamento anche le doglianze connesse al fatto che la conferenza sarebbe stata disertata da parecchie amministrazioni, circostanza che avrebbe inficiato la determinazione conclusiva del Comune procedente.
La ricorrente invero non ha delineato irregolarità di sorta nelle convocazioni, per cui la mancata partecipazione alla conferenza di PPAA regolarmente chiamate ad interloquire non assume affatto rilievo ostativo alla favorevole conclusione del procedimento conferenziato, secondo le regole stabilite dai citati artt. 14 ter e 14 quater della legge 241/90; nel caso di specie peraltro, non si è neanche in presenza di dissensi postumi maturati al di fuori della conferenza, fermo restando che la maggioritaria giurisprudenza predica in questo caso addirittura la nullità ex art. 21 septies legge 241/90 del parere tardivo e/o esoconferenziato (cfr. fra le tante CGA n. 1005/2008).
Anche la determinazione conclusiva favorevole (basata sulla prevalenza delle posizioni emerse) si sottrae alle censure dedotte nel gravame, tenendo anche conto dell’importanza degli esiti della procedura di VIA che ha dato l’assenso all’iniziativa, esiti il cui “peso specifico” –di per sé elevatissimo- non è stato peraltro contrastato da alcun dissenso esplicito.
Relativamente poi all’asserita illegittimità a monte dei lavori della conferenza, per essere stata indetta da organo incompetente (Responsabile dell’Ufficio Tecnico), trattasi di rilievo privo di alcuna consistenza, atteso che l’indizione è stata disposta dal consiglio comunale con la delibera n. 3 del 24.1.2015 con cui è stato dato “mandato al Responsabile del Servizio Tecnico Area Urbanistica del Comune di Pescasseroli (AQ) di porre in essere tutti gli atti necessari per l’attivazione delle procedure di variante puntuale al PRG vigente e al PRP, con l’apertura del relativo procedimento”.
Tornando al parere VIA reso dal competente Comitato, non hanno miglior sorte le doglianze dirette a ravvisare illegittimità di metodo e di contenuto che avrebbero inficiato la positiva valutazione ambientale.
In primo luogo, non può condividersi la tesi secondo cui non sarebbe consentito un esame di VIA modulato in corsa, iniziato cioè con il progetto di vecchia localizzazione e poi proseguito (senza archiviare la vecchia procedura) sull’ultimo progetto medio tempore deliberato. Nell’ambito del medesimo procedimento di valutazione di impatto ambientale, resta infatti consentito proporre variazioni al progetto che possono riguardare anche aspetti localizzativi, oltre che tecnici, e ciò in diretta applicazione dei principi di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa, che mirano ad assicurare un vaglio dinamico dell’autorità procedente, comprensivo di varianti in corso d’opera, senza ricorso a formalismi di chiusura e riapertura sub procedimentale, che determinerebbero inutili aggravi di istruttoria. Inconsistenti si palesano poi le doglianze circa pretese ingerenze esterne da parte di “soggetti estranei” inviati dal Comune, come nel caso del consigliere comunale di opposizione che sarebbe intervenuto in una seduta del Comitato, “sostenendo sussistere anomalie procedurali”, trattandosi di dinamiche ininfluenti sulla regolarità dei lavori del Comitato stesso, in un contesto peraltro in cui le “pressioni” lamentate, lungi dall’aver favorito la decisione avversata, erano dirette ad impedire l’approvazione della VIA, in sintonia piuttosto con gli auspici della stessa ricorrente (così anche per la denunciata ingerenza del Presidente del PNALM con la sua nota del 17.2.2015).
Inammissibili si palesano poi i rilievi mirati a contestare nel merito le concludenze tecniche del Comitato, trattandosi di discrezionalità tecnica, non censurabile se non a fronte di evidenti vizi logici che qui non ricorrono e che comunque la ricorrente non ha neanche prospettato in concreto. Né risulta sostenibile che il parere VIA non abbia manifestato un vero e proprio assenso, tanto da doversi considerare come mero passaggio interlocutorio in attesa di chiarimenti. La relazione conclusiva, analiticamente riportata nelle memorie di resistenza dell’ente civico, evidenzia invece una valutazione completa -comprensiva dell’opzione zero, al contrario di quanto affermato nel gravame- che finisce per esprimere ampio consenso al progetto in esame, che “va a colmare una domanda oggi parzialmente inevasa per il trattamento delle acque reflue cittadine”; progetto a sua volta che avrebbe dimostrato “la sua piena efficacia ed economicità”; quanto poi alla problematica specifica della localizzazione, qui in discussione, si afferma che “il sito prescelto è risultato il migliore per le motivazioni precedentemente accennate e per quelle di carattere ambientale dettagliate in seguito. La realizzazione del nuovo depuratore è dunque da intendersi come ineludibile e la sua messa in esercizio capace di impatto ambientale positivo escludendo di fatto l’opzione zero” (pagina 4 della relazione allegata al parere VIA del 9.7.2015).
In conclusione, il ricorso non può trovare accoglimento.
Le spese di lite seguono la soccombenza nella misura indicata in motivazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) respinge il ricorso in epigrafe.
Spese a carico della Fondazione ricorrente (ed a favore del resistente Comune) stimate nella misura di euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:
Antonio Amicuzzi, Presidente
Paolo Passoni, Consigliere, Estensore
Maria Abbruzzese, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/05/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)