* APPALTI – Principio di segretezza – Conoscenza degli elementi economici – Rischio di pregiudizio – Criteri soggettivi di prequalificazione – Criteri di aggiudicazione della gara – Principio di netta separazione – Elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Calabria
Città: Catanzaro
Data di pubblicazione: 13 Maggio 2019
Numero: 885
Data di udienza: 9 Maggio 2019
Presidente: Salamone
Estensore: Sorrentino
Premassima
* APPALTI – Principio di segretezza – Conoscenza degli elementi economici – Rischio di pregiudizio – Criteri soggettivi di prequalificazione – Criteri di aggiudicazione della gara – Principio di netta separazione – Elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo.
Massima
TAR CALABRIA, Catanzaro, Sez. 1^ – 13 maggio 2019, n. 885
APPALTI – Principio di segretezza – Conoscenza degli elementi economici – Rischio di pregiudizio.
Il principio di segretezza, posto a presidio dei principi di imparzialità e buon andamento, è comunemente inteso nel senso che, fino a quando non si sia conclusa la valutazione degli elementi tecnici, è interdetta al seggio di gara la conoscenza di quelli economici, per evitare ogni possibile influenza sull’apprezzamento dei primi. La sua tutela copre non solo l’effettiva lesione del bene, ma anche il semplice rischio di pregiudizio: già la sola possibilità di conoscenza dell’entità dell’offerta economica, prima di quella tecnica, è idonea a compromettere la garanzia di imparzialità della valutazione (Cons. Stato, V, 20 luglio 2016 n. 3287 ed ulteriore giurisprudenza ivi cit.; Sez. V, 19 aprile 2013 n. 2214; 11 maggio 2012, n. 2734 e 21 marzo 2011, n. 1734).
APPALTI – Criteri soggettivi di prequalificazione – Criteri di aggiudicazione della gara – Principio di netta separazione – Elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo.
Il principio della netta separazione tra criterî soggettivi di pre-qualificazione e criterî di aggiudicazione della gara, nelle procedure relative ad appalti di servizi, deve essere interpretato cum grano salis (Cons. St., Sez. IV, 25 novembre 2008, n. 5808), consentendo, cioè, alle stazioni appaltanti, nei casi in cui determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto direttamente riguardanti l’oggetto del contratto, possano essere valutate anche per la selezione della offerta, di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo (nella specie, certificazione ISO e indicazione del numero di automezzi e del personale dotato di patentino) , concernenti la specifica attitudine del concorrente, anche sulla base di analoghe esperienze pregresse, a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara (v., sul punto, Cons. di Stato, Sez. III, 11 marzo 2019, n.1635; Cons. di Stato Sez. III, 12 luglio 2018; Cons. St., sez. V, 3 ottobre 2012, n. 5197).
Pres. Salamone, Est. Sorrentino – E. s.p.a. (avv.ti Lilli, Bevilacqua e Pellicano) c. Regione Calabria (avv. Ventrice)
Allegato
Titolo Completo
TAR CALABRIA, Catanzaro, Sez. 1^ - 13 maggio 2019, n. 885SENTENZA
TAR CALABRIA, Catanzaro, Sez. 1^ – 13 maggio 2019, n. 885
Pubblicato il 13/05/2019
N. 00885/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00483/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 483 del 2019, proposto da Ecologia Oggi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Lilli, Francesco Bevilacqua, Fabio Massimo Pellicano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Bevilacqua in Lamezia Terme, via Anile, 3;
contro
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Francesco Ventrice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Stazione Unica Appaltante – Regione Calabria non costituito in giudizio;
nei confronti
Progetto Ecologia di A&C S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Monaco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Medieco Servizi S.r.l. non costituito in giudizio;
Salvaguardia Ambientale S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sandro Cretella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– del decreto dirigenziale n. 1736 del 14 febbraio 2019 – in uno con la relativa nota di comunicazione – con la quale la SUA della Regione Calabria ammetteva alla gara sia il costituendo R.T.I. Progetto Ecologia di A&C S.r.l./Medieco Servizi S.r.l., sia l’impresa Salvaguardia Ambientale S.p.a.;
– del verbale di gara unico n. 1, nella parte relativa alle ammissioni in gara del costituendo R.T.I. Progetto Ecologia di A&C S.r.l./Medieco Servizi S.r.l. e dell’impresa Salvaguardia Ambientale S.p.a.;
-e di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso o comunque correlato, ivi compreso il provvedimento di aggiudicazione, ove nelle more intervenuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Calabria e di Progetto Ecologia di A&C S.r.l. e di Salvaguardia Ambientale S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2019 il dott. Pierangelo Sorrentino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Ecologia Oggi S.p.a., gestore in proroga del servizio di raccolta, trasporto e conferimento ad impianti di smaltimento dei rifiuti (speciali, pericolosi e non pericolosi) per le aziende Sanitarie e ospedaliere della regione Calabria, ha impugnato l’ammissione alla nuova gara (bando dell’11 ottobre 2018) degli altri due partecipanti, vale a dire del R.T.I. Progetto Ecologia di A&C S.r.l./Medieco Servizi S.r.l. e della Salvaguardia Ambientale S.p.a.
Ciò in quanto, all’esito dell’esame della documentazione amministrativa, in violazione degli artt. 30 e 95, d.lgs. 50/16 e della lex specialis (art. 13 del Disciplinare), del principio di segretezza dell’offerta e di par condicio competitorum, le partecipanti avrebbero inserito elementi specifici dell’offerta tecnica all’interno della busta contenente la documentazione amministrativa.
La indebita commistione tra documentazione amministrativa e offerta tecnica che ne sarebbe derivata – e la correlata, anch’essa indebita anticipazione dei contenuti di quest’ultima – si sarebbe determinata con riferimento, in particolare: agli elementi riguardanti l’indicazione del personale dotato di patentino ADR; all’indicazione e alle caratteristiche dei mezzi di trasporto; alla certificazione ISO 14001; alla certificazione ISO 18001; all’indicazione degli impianti di smaltimento e delle relative caratteristiche, tutti elementi, questi, assume la ricorrente, contemplati dai criteri di attributivi dei punteggi ai fini della valutazione dell’offerta tecnica.
Costituitasi in giudizio, la Regione Calabria ha chiesto il rigetto del ricorso, assumendone l’infondatezza, ponendo in risalto come la gara, espletata secondo le regole della procedura telematica, sia suddivisa in due fasi nettamente distinte e separate: la prima, di verifica della documentazione amministrativa, di competenza del Seggio di gara e culminata con l’impugnato decreto di ammissione; la seconda, avente a oggetto la verifica e valutazione delle offerte tecniche ed economiche, di pertinenza della commissione di gara, composta da tre membri esterni alla SUA.
Anche la Salvaguardia ambientale s.p.a. e il RTI prima citato, costituitisi in giudizio, hanno chiesto la reiezione del gravame, anch’essi argomentando dalla netta separatezza delle due fasi della procedura e, inoltre, dalle pertinenti previsioni della lex specialis – art. 22 del Disciplinare -, che tipizza le cause di esclusione senza contemplare l’ipotesi in cui nella documentazione amministrativa siano contenuti elementi relativi all’offerta tecnica.
Nella memoria di replica ex art. 73 c.p.a. la ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame osservando ancora come i requisiti di qualificazione avrebbero dovuto essere auto-dichiarati (artt. 46 e 47 del D.P.R. 445/00) e non, invece, comprovati mediante l’allegazione di documenti “ulteriori” che andavano inseriti – per espressa previsione di gara – nell’offerta tecnica.
Il ricorso è infondato.
Nel caso di specie non appare configurabile, infatti, alcuna lesione del bene giuridico protetto dal principio di segretezza, posto a presidio – secondo la costante interpretazione della giurisprudenza -dell’attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), sub specie di trasparenza e par condicio dei concorrenti, per garantire il lineare e libero svolgimento dell’iter che si conclude con il giudizio sull’offerta tecnica e l’attribuzione dei punteggi ai singoli criteri di valutazione (Cons. St., Sez. V, 21 gennaio 2019, n. 612).
Detto principio è comunemente inteso nel senso che, fino a quando non si sia conclusa la valutazione degli elementi tecnici, è interdetta al seggio di gara la conoscenza di quelli economici, per evitare ogni possibile influenza sull’apprezzamento dei primi. La sua tutela copre non solo l’effettiva lesione del bene, ma anche il semplice rischio di pregiudizio: già la sola possibilità di conoscenza dell’entità dell’offerta economica, prima di quella tecnica, è idonea a compromettere la garanzia di imparzialità della valutazione (Cons. Stato, V, 20 luglio 2016 n. 3287 ed ulteriore giurisprudenza ivi cit.; Sez. V, 19 aprile 2013 n. 2214; 11 maggio 2012, n. 2734 e 21 marzo 2011, n. 1734).
Ebbene, il riscontro delle modalità di esecuzione della procedura di gara induce a ritenere, nel concreto caso in esame, che nessuna violazione del principio di segretezza possa dirsi verificata.
Merita condivisione l’argomentazione, invero dirimente, spesa dalla Regione e dai controinteressati, focalizzata sulla diversità di attribuzioni tra Seggio di gara e Commissione, quali organismi nettamente separati preposti – con diverse competenze e funzioni – a fasi altrettanto distinte (verifica della documentazione amministrativa e giudizio sulle offerte tecnica ed economica).
Tale separatezza delle fasi di verifica della documentazione amministrative e di esame dell’offerta tecnica, attribuite a due organismi diversi, già esclude che possa esservi stata la denunciata interferenza “sull’imparzialità e la serenità di giudizio della Commissione”, organo esterno alla Stazione unica appaltante e diverso dal RUP, ancora non nominata al momento della prima seduta di gara (d’altro canto, l’attività di verifica dei requisiti è stata svolta dal R.U.P. e dal Seggio di gara è avvenuta in seduta riservata).
Ciò posto, neppure può farsi discendere l’illegittimità dell’ammissione alla successiva fase di valutazione dell’offerta delle contro-interessate dalla dedotta violazione dell’art. 13 del disciplinare (“Modalità di presentazione dell’offerta e sottoscrizione dei documenti di gara”), invocata dalla ricorrente a supporto dell’asserita lesione del principio di segretezza, a norma del quale “[a]l concorrente è richiesto di allegare, quale parte integrante dell’offerta, a pena di esclusione, i documenti specificati nei successivi paragrafi. Si raccomanda la massima attenzione nell’inserire detti allegati nella sezione pertinente ed, in particolare, di non indicare o comunque fornire i dati dell’offerta tecnica ed economica nella documentazione diversa da quella relativa alla stessa, pena l’esclusione dalla gara”.
La formulazione letterale della riportata disposizione va armonizzata con le ulteriori previsioni della lex specialis e va rettamente intesa in conformità alle rationes, sopra richiamate, sottese al principio di segretezza dell’offerta, la cui tutela è assicurata, a pena di esclusione, dalla specifica previsione contenuta nell’art. 22 del disciplinare, attraverso il riferimento ai casi della “mancata separazione dell’offerta economica dall’offerta tecnica, ovvero [del]l’inserimento di elementi concernenti il prezzo in documenti contenuti nella documentazione amministrativa e nell’offerta tecnica”.
Sicché nessuna compromissione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa sub specie di trasparenza e par condicio dei concorrenti, può dirsi sussistere nel caso all’esame, risultando invero preservato il lineare e libero svolgimento dell’iter finalizzato all’assegnazione dei punteggi in applicazione dei previsti criteri di valutazione dell’offerta tecnica.
Su un piano più generale, in linea con la prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato, va rimarcato come il principio della netta separazione tra criterî soggettivi di pre-qualificazione e criterî di aggiudicazione della gara, nelle procedure relative ad appalti di servizi, debba essere interpretato cum grano salis (Cons. St., Sez. IV, 25 novembre 2008, n. 5808), consentendo, cioè, alle stazioni appaltanti, nei casi in cui determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto direttamente riguardanti l’oggetto del contratto, possano essere valutate anche per la selezione della offerta, di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo, concernenti la specifica attitudine del concorrente, anche sulla base di analoghe esperienze pregresse, a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara (v., sul punto, Cons. di Stato, Sez. III, 11 marzo 2019, n.1635; Cons. di Stato Sez. III, 12 luglio 2018; Cons. St., sez. V, 3 ottobre 2012, n. 5197).
Ne deriva che la censurata produzione di certificazione ISO, così come l’indicazione del numero di automezzi e l’indicazione del personale dotato di patentino, non può, ad avviso del Collegio, ragionevolmente condurre all’esclusione dalla gara delle contro-interessate (una delle quali peraltro ammessa a seguito di soccorso istruttorio) risultando, in definitiva, la documentazione prodotta conforme alla prescrizione del disciplinare di gara e ai requisiti di qualificazione previsti dall’art. 7.1.
Né, per altro verso, la previsione de quo quale può interpretarsi nel senso di precludere ai partecipanti – per la comprova dei requisiti richiesti – la produzione della pertinente certificazione in luogo delle dichiarazioni sostitutive di cui agli artt. artt. 46 e 47 del D.P.R. 445/00, come invero parrebbe ventilare parte ricorrente nella memoria di replica.
Per quanto osservato il ricorso si rivela infondato e va pertanto respinto.
Le spese, liquidate in dispositivo come per legge, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore dell’Amministrazione resistente e dei controinteressati, liquidate in complessivi euro 2.000,00 oltre accessori, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Vincenzo Salamone, Presidente
Francesca Goggiamani, Referendario
Pierangelo Sorrentino, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Pierangelo Sorrentino
IL PRESIDENTE
Vincenzo Salamone
IL SEGRETARIO