* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accesso – Articolo 22, c. 5 l. n. 241/1990 – Acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici – Principio di “leale collaborazione” – Interpretazione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 6^
Regione: Campania
Città: Napoli
Data di pubblicazione: 11 Novembre 2016
Numero: 5221
Data di udienza: 12 Ottobre 2016
Presidente: Passoni
Estensore: Ianigro
Premassima
* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accesso – Articolo 22, c. 5 l. n. 241/1990 – Acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici – Principio di “leale collaborazione” – Interpretazione.
Massima
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ – 11 novembre 2016, n. 5221
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accesso – Articolo 22, c. 5 l. n. 241/1990 – Acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici – Principio di “leale collaborazione” – Interpretazione.
L’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici è regolamentata dal principio di leale collaborazione istituzionale ai sensi dell’art. 22 comma 5 della legge n. 241/1990. Tale norma va letta in combinato disposto con la disposizione di cui al primo comma lett. b che individua tra gli “interessati”, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, nonché con l’art. 2 comma 1 del regolamento di cui al d.p.r. n.184/2006 a tenore del quale il diritto di accesso ai documenti amministrativi è esercitabile da “chiunque” abbia un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento oggetto di richiesta ostensiva. Il riferimento al principio di leale cooperazione di cui all’art. 22 cit. non può, quindi, considerarsi preclusivo dell’accesso nei confronti dei soggetti pubblici che rivestano un interesse diretto concreto ed attuale ad un’acquisizione documentale alla stessa stregua di un soggetto privato, sia più in generale nell’ipotesi di soggetti pubblici aspiranti a un’acquisizione documentale (così, Cons. Stato, V, 7 novembre 2008, n. 5573, id., 27 maggio 2011, n. 3190). Il richiamo al principio di leale cooperazione istituzionale vale, pertanto, in sostanza, per il soggetto richiedente che non può pretendere di utilizzare lo strumento dell’accesso in funzione di un controllo generalizzato dell’attività svolta da altra pubblica amministrazione con inammissibile invasione della sfera di autonomia ad essa riservata. Allo stesso modo l’amministrazione detentrice dei documenti è tenuta a sua volta a collaborare senza porre in essere comportamenti immotivatamente dilatori o comunque che siano di ostacolo al legittimo esercizio delle funzioni e delle prerogative proprie dell’ente istante (cfr. C.d.S., V, 27 maggio 2011, n. 3190)
Pres. Passoni, Est. Ianigro – Comune di Napoli (avv. Andreottola) c. Comune di Marano di Napoli (avv. Griffo)
Allegato
Titolo Completo
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ - 11 novembre 2016, n. 5221SENTENZA
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ – 11 novembre 2016, n. 5221
Pubblicato il 11/11/2016
N. 05221/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01981/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1981 del 2016, proposto da:
Comune di Napoli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Antonio Andreottola C.F. NDRNTN72E22I163X, domiciliato in Napoli, piazza Municipio;
contro
Comune di Marano di Napoli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Saverio Griffo C.F. GRFSVR75E30F799V, con domicilio eletto ai sensi dell’art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del Tar Campania, Napoli, piazza Municipio n.64;
per l’annullamento
del silenzio rigetto sull’istanza di accesso notificata il 2.03.2016 per l’ostensione dei provvedimenti sulla cui base sono stati realizzati su suolo di proprietà del Comune di Napoli: tre edifici scolastici, un complesso sportivo, residenze e locali commerciali;
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Marano di Napoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2016 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso iscritto al n. 1981/2016 il Comune di Napoli, quale proprietario di alcuni suoli in Marano di Napoli in catasto al fg 8 del N.c.t. p.lle n.n. 61,68,625,649 e 650, instava, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., per l’annullamento del silenzio formatosi sull’istanza notificata il 29.02.2016, con cui, premesso che sulla particella 625 erano stati realizzati dal Comune di Marano dei tratti stradali, tre edifici scolastici, un complesso sportivo nonché residenze e locali commerciali senza che all’istante fossero stati notificati decreti espropriativi, invitava il Comune intimato, ai sensi dell’art. 22 comma 5 della legge n. 241/1990, a fornire ogni notizia, chiarimento e documento utile alla ricostruzione delle vicende e dei procedimenti che avevano condotto alla realizzazione delle predette opere e precisamente rilasciando copia dei provvedimenti contenenti la dichiarazione di pubblica utilità delle opere, di approvazione dei progetti, di immissione in possesso, di espropriazione, nonché le concessioni edilizie, i permessi di costruire e gli altri titoli rilasciati anche in sanatoria sull’area sopra indicata.
Costituitosi il Comune di Marano di Napoli con memoria del 5.09.2016 esponeva che con nota prot. n. 16302 dell’8.07.2016 aveva evidenziato che la documentazione tecnica e amministrativa richiesta, non essendo catalogata non era mai stata rinvenuta negli archivi dell’ente, e quella sistemata presso l’archivio comunale era andata smarrita a seguito di un evento alluvionale abbattutosi nel 2004 sul territorio comunale, per cui trasmetteva la sola documentazione rivenuta negli uffici comunali. Concludeva quindi per il rigetto del ricorso con vittoria di spese di giudizio.
Alla camera di consiglio del 12.10.2016 il ricorso veniva discusso ed introitato per la decisione.
2. Il ricorso è infondato e va respinto come di seguito argomentato.
Il presente ricorso per accesso risulta proposto nell’interesse di un ente pubblico quale il Comune di Napoli.
Come noto l’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici è regolamentata dal principio di leale collaborazione istituzionale ai sensi dell’art. 22 comma 5 della legge n. 241/1990 secondo cui l’acquisizione di documenti amministrativi da parte di enti pubblici, ove non rientrante nella previsione di cui all’ art. 43, comma 2, D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 (consultazione diretta da parte di una pubblica amministrazione o gestore di servizio pubblico degli archivi dell’amministrazione certificante per l’accertamento d’ufficio di stati, qualità e fatti ovvero di dichiarazioni sostitutive presentate dai cittadini) si informa al principio di leale cooperazione istituzionale.
La specialità della disposizione in argomento è stata in un primo momento interpretata come espressione di un ambito specialità della disciplina sull’accesso degli enti pubblici avulsa dall’esercizio del diritto e dal procedimento di cui all’art. 22 cit. sul presupposto che, attraverso il canone della leale cooperazione istituzionale, ed anche in ragione del restringimento della platea dei soggetti legittimati all’accesso per effetto dell’art. 1 della legge n.15/2005, ogni questione inerente la ostensione di atti o documenti nei confronti di una pubblica amministrazione dovesse trovare soluzione in rapporti di tipo interorganico ed intersoggettivo, avvalendosi di meccanismi di coordinamento, vigilanza o mera collaborazione.
Successivamente ci si è avveduti che una siffatta opzione ermeneutica finiva con il tradire lo spirito della normativa in materia di accesso ponendosi in contrasto con le prerogative dei soggetti pubblici specie nei casi in cui versano in situazione di soggetti amministrati.
Pertanto la giurisprudenza, anche nell’ottica di un’interpretazione sistematica della normativa in esame, ha riconosciuto la legittimazione attiva in materia anche quando ad agire sia una pubblica amministrazione affermando che l’art. 22 comma 5 cit. va letto in combinato disposto con la disposizione di cui al primo comma lett. b che individua tra gli “interessati”, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, nonché con l’art. 2 comma 1 del regolamento di cui al d.p.r. n.184/2006 a tenore del quale il diritto di accesso ai documenti amministrativi è esercitabile da “chiunque” abbia un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento oggetto di richiesta ostensiva. Si è difatti affermato che il riferimento al principio di leale cooperazione di cui all’art. 22 cit. non può considerarsi preclusivo dell’accesso nei confronti dei soggetti pubblici che rivestano un interesse diretto concreto ed attuale ad un’acquisizione documentale alla stessa stregua di un soggetto privato, sia più in generale nell’ipotesi di soggetti pubblici aspiranti a un’acquisizione documentale ((così, Cons. Stato, V, 7 novembre 2008, n. 5573, id., 27 maggio 2011, n. 3190).
Ciò specie in presenza del nostro peculiare sistema ordinamentale caratterizzato dalla compresenza di una pluralità soggetti pubblici “ non vi sarebbe infatti ragione di ritenere riservato ai privati tale istituto, che offre il non trascurabile vantaggio di uno statuto di precise garanzie e di tutela giuridica anche in sede giudiziale” relegando i soggetti pubblici che siano interessati ad ottenere un’ostensione documentale alle incognite di una collaborazione spontanea -inevitabilmente non sempre sollecita e puntuale- dell’Amministrazione di volta in volta legittimata passiva, a meno di non incorrere in un inopinato quanto illogico ribaltamento di rapporti, in fatto di intensità di tutela, tra interessi privati e pubblici. Atteso allora che l’art. 22, comma 1, lett. b) della legge n. 241/1990 annovera pur sempre tra i soggetti “interessati” anche i portatori di interessi pubblici, anche un “soggetto pubblico” può quindi avvalersi, ove ritenga, dell’istituto dell’accesso ai documenti senza che possano considerarsi legittime interpretazioni volte a restringere immotivatamente e ingiustificatamente la platea dei soggetti legittimati.
Si è in ogni caso precisato che in tali ipotesi, il richiamo legislativo al principio di leale cooperazione istituzionale non può tuttavia considerarsi privo di valenza, atteso che: “ tale canone, pur nella sua elasticità, esige comportamenti coerenti e non contraddittori, un confronto su basi di correttezza e apertura alle altrui posizioni e al contemperamento degli interessi, e, d’altro canto, non tollera atteggiamenti dilatori, pretestuosi, ambigui, incongrui o insufficientemente motivati. Lo stesso principio è allora suscettibile di rilevare non solo come criterio orientativo per l’interpretazione specifica delle norme generali in tema di accesso, ma anche quale regola ulteriore, complementare e di diritto speciale, ossia come canone aggiuntivo per stabilire se la singola richiesta ostensiva del soggetto pubblico debba avere corso. Canone che acquista precisione di contorni specialmente se calato all’interno del particolare modulo relazionale di diritto pubblico che (eventualmente) intercorra tra i soggetti attivo e passivo dell’accesso, e che integra una cornice di particolare ausilio per decifrare la misura della cooperazione istituzionale dovuta” (C.d.S., V, 27 maggio 2011, n. 3190).
In sostanza il richiamo al principio di leale cooperazione istituzionale vale per il soggetto richiedente che non può pretendere di utilizzare lo strumento dell’accesso in funzione di un controllo generalizzato dell’attività svolta da altra pubblica amministrazione con inammissibile invasione della sfera di autonomia ad essa riservata. Allo stesso modo l’amministrazione detentrice dei documenti è tenuta a sua volta a collaborare senza porre in essere comportamenti immotivatamente dilatori o comunque che siano di ostacolo al legittimo esercizio delle funzioni e delle prerogative proprie dell’ente istante.
3.Tanto premesso, applicando le sopra descritte coordinate ermeneutiche al caso di specie non può sostenersi che l’ente intimato, a fronte della richiesta di accesso del Comune istante, non si sia conformato al principio di leale cooperazione istituzionale.
Ed infatti con la nota prot. n. 16302 dell’8.07.2016, sebbene in esito alla proposizione del presente ricorso per accesso, il Comune di Marano trasmetteva parte della documentazione richiesta relativa all’approvazione del progetto, alla costruzione della Scuola Media M.D’Azeglio e della Scuola elementare 2^ Circolo, nonché atti di transazione con conduttori di fondi insistenti sulle aree in argomento, facendo presente che:
a) la documentazione risalente agli anni 1985 e 1986 non essendo catalogata non è stata rinvenuta negli archivi dell’ente;
b) gran parte della documentazione esistente presso l’archivio comunale di via Piave è andata dispersa per effetto di un evento alluvionale abbattutosi nel 2004 sul territorio comunale;
c) la documentazione relativa alla realizzazione dello Stadio Comunale in località Campo di Marte è costituita da numerosi atti conservata in altrettanti faldoni per cui richiedeva all’istante di specificare meglio quella occorrente.
3.1 Ciò posto, rispetto agli atti elencati sub a) e b) è da rilevare che la materiale inesistenza dei documenti richiesti negli archivi dell’amministrazione intimata, non altrimenti contrastata in atti se non con mere asserzioni formali, rende inammissibile il presente ricorso poiché, un’eventuale decisione di accoglimento, in mancanza della documentazione oggetto di accesso, non potrebbe che avere un valore meramente formale non potendo essere portata ad esecuzione. Ai sensi dell’art. 116 c.p.a. il contenuto tipico della pronuncia del giudice consiste, come noto, nell’“ordine” di esibire il documento che nel caso in esame non potrebbe essere utilmente dato. In sostanza, si rivelerebbe inutiliter data una decisione favorevole su un richiesta di accesso che è materialmente impossibile evadere in quanto il documento, stando a quanto dichiarato dall’amministrazione medesima, non è in possesso dell’amministrazione. Pacificamente, in sede di istanza di accesso ai documenti amministrativi l’Amministrazione può essere tenuta solo a produrre documenti già esistenti in rerum natura e ancora in suo possesso, condizioni qui non riscontrate se non con generiche asserzioni. Fermo restando il principio generale secondo cui il diritto di accesso può essere esercitato solo con riferimento a documenti materialmente esistenti e detenuti da una pubblica amministrazione (cfr. art. 2 D.P.R. n. 184/2006), è noto che quando la documentazione richiesta sia andata perduta o comunque non venga trovata dall’amministrazione, la stessa è tenuta ad indicare le concrete ragioni dell’impossibilità di reperire gli atti smarriti.
Ciò nella specie è avvenuto dato che l’ente intimato ha dato atto di aver effettuato una ricerca presso gli archivi dell’Area tecnica, che non risultavano catalogati i documenti risalenti specificamente agli anni 1985/1986, e che il motivo della inesistenza di alcuni degli atti richiesti risaliva ad un evento alluvionale abbattutosi sul territorio comunale nel 2004 la cui verificazione in fatto non è oggetto di contestazione.
Pertanto una volta che siano esplicitate le indagini e ricerche compiute, e le concrete ragioni che impediscono di reperire il documento nella sua integrità ed originalità, e non come traccia o relitto sì da non potersi configurare come giuridicamente “esistente”, il rifiuto opposto dall’amministrazione non può considerarsi illegittimo.
3.2 Del pari per quanto concerne la documentazione inerente la realizzazione dello Stadio Comunale in località Campo di Marte parte ricorrente non avendo riscontrato la richiesta di specificazione della copiosa documentazione occorrente, e non avendo nemmeno richiesto un contatto al fine di visionare gli atti e d essere in condizione di selezionare quelli di interesse, non ha dimostrato di essersi attenuta al principio di leale cooperazione istituzionale al fine di non rendere eccessivamente gravosa o comunque eccedentaria o al più inutile rispetto all’interesse azionato l’attività di riproduzione di documenti richiesti da parte dell’ente intimato.
Per le ragioni esposte il ricorso va respinto e quanto alle spese ricorrono giusti motivi per disporne la compensazione in ragione della novità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Passoni, Presidente
Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore
Paola Palmarini, Primo Referendario
L’ESTENSORE
Renata Emma Ianigro
IL PRESIDENTE
Paolo Passoni
IL SEGRETARIO