TAR CAMPANIA, Napoli – 17 dicembre 2018

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 8^
Regione: Campania
Città: Napoli
Data di pubblicazione: 17 Dicembre 2018
Numero: 7205
Data di udienza: 27 Giugno 2018
Presidente: Caso
Estensore: Liguori0

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Premassima

* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Pianificazione di dettaglio – Art. 9 d.P.R. n. 380/2001 – Previsioni vincolanti – Corollari – Mera esistenza di infrastrutture all’interno del comparto interessato dall’attività edificatoria – Inidoneità ad escludere l’obbligo della pianificazione attuativa – Ragioni – Aree non ancora urbanizzate – Necessità del piano esecutivo – Zone edificate – Pianificazione esecutiva – Esigenza di raccordare le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano – Lotto intercluso o analoghi casi di totale urbanizzazione – Superfluità dello strumento urbanistico attuativo – Principio di valenza non assoluta.

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Massima

 

TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 8^ –  17 dicembre 2018, n. 7205

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Pianificazione di dettaglio – Art. 9 d.P.R. n. 380/2001 – Previsioni vincolanti – Corollari.

A mente dell’art. 9 del d.p.r. n. 380/2001, costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongono, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio e che sono vincolanti e idonee ad inibire l’intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625).  Corollari immediati di tale principio fondamentale sono: a) che, quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, vale a dire solo dopo che il relativo procedimento sia concluso (cfr. Cons. Stato sez. V, 1 aprile 1997, n. 300); b) che, in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5471; TAR Campania-Napoli n. 1662 del 5.4.2016; TAR Campania-Napoli n. 3538 del 3.7.2017); c) l’insurrogabilità dell’assenza del piano attuativo con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del titolo edilizio (Cons. Stato, sez. IV, 10 giugno 2010, n. 3699).
 

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Mera esistenza di infrastrutture all’interno del comparto interessato dall’attività edificatoria – Inidoneità ad escludere l’obbligo della pianificazione attuativa – Ragioni.

La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell’acqua e dell’energia elettrica, scuole, ecc.) all’interno, e, vieppiù, all’esterno, del comparto interessato dall’attività edificatoria che si vorrebbe porre in essere senza previa approvazione dello strumento attuativo non implica, di per sé, anche quell’adeguatezza e quella proporzionalità delle opere in parola rispetto all’aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all’ulteriore aggravio derivante da nuove costruzioni. Ed invero, i piani particolareggiati e i piani di lottizzazione hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti (Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013).
 

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Aree non ancora urbanizzate – Necessità del piano esecutivo – Zone edificate – Pianificazione esecutiva – Esigenza di raccordare le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano.

Ove si tratti di asservire per la prima volta ad insediamenti edilizi aree non ancora urbanizzate – che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo, la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria volte a soddisfare le esigenze della collettività – si rende necessario un piano esecutivo, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire. L’indefettibilità dello strumento urbanistico attuativo neppure viene meno nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2003, n. 7799); zone nelle quali si prospetti, quindi, l’esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti, tanto più quando il nuovo intervento edilizio, per le sue dimensioni, abbia un consistente impatto sull’ assetto territoriale; e nelle quali la preventiva redazione di un piano esecutivo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile. Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell’urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 18 gennaio 2005, n. 164).
 

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Lotto intercluso o analoghi casi di totale urbanizzazione – Superfluità dello strumento urbanistico attuativo – Principio di valenza non assoluta.

Quando si sia in presenza di un lotto intercluso o in altri casi analoghi in cui la zona risulti totalmente urbanizzata attraverso la realizzazione delle opere e dei servizi atti a soddisfare i necessari bisogni della collettività, quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione dell’acqua, dell’energia elettrica e del gas, scuole, ecc., lo strumento urbanistico attuativo deve ritenersi superfluo e non più esigibile da parte dell’amministrazione comunale tenuta al rilascio del titolo edilizio (cfr. per tutte TAR Sicilia Catania, Sez. I, 29 ottobre 2015 n. 2518). Tuttavia, tale ultimo principio non assume valenza assoluta e deve essere contemperato con il principio secondo il quale l’esigenza di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire, si impone anche per garantire un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, pure al più limitato fine di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate per le quali la relativa strumentazione urbanistica postuli la necessità di una pianificazione di dettaglio; quindi, il principio secondo cui può prescindersi nelle zone di espansione dalla previa presentazione di un piano particolareggiato o di lottizzazione qualora la zona sia completamente urbanizzata, recede nel caso in cui sussista una specifica previsione della strumentazione urbanistica che imponga l’assolvimento di tale onere prima di avviare l’attività edilizia.

Pres. Caso, Est. Liguori – S.N. (avv. Damiano) c. Comune di San Cipriano D’Aversa  (avv. Russo)

 

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Allegato

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Titolo Completo

TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 8^ - 17 dicembre 2018, n. 7205

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SENTENZA

 

TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 8^ –  17 dicembre 2018, n. 7205

Pubblicato il 17/12/2018

N. 07205/2018 REG.PROV.COLL.
N. 02185/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2185 dell’anno 2013, proposto da
Serao Nicola, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Damiano, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, alla via G. Verdi n.18, presso lo studio dell’avv. Giorgio Gritti;

contro

Comune di San Cipriano D’Aversa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Russo, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, alla via Cesario Console n. 3;

per l’annullamento

a) del provvedimento Prot. n. 1237 del 14.02.2013, notificato il 21.02.2013, del responsabile Area Tecnica, LL.PP. — Urbanistica — Ambiente ed Ecologia del Comune di San Cipriano d’Aversa, avente ad oggetto: “Parere Espresso di DINIEGO” in relazione alla richiesta di permesso di costruire in sanatoria, pratica edilizia n. 06/2011 del 18.04.2011, prot. n. 3546, in ditta Serao Nicola;

b) di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale, comunque lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresa la relazione istruttoria del Responsabile del Procedimento prot. n. 1227 del 14.02.2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Cipriano D’Aversa;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 aprile 2018 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso, notificato in data 16 aprile 2013 e depositato il successivo 14 maggio, Serao Nicola ha esposto

– che, con formale istanza assunta al protocollo del Comune di San Cipriano di Aversa al n. 3546 del 18.04.2011, egli chiedeva il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, riferito all’immobile di sua proprietà, adibito ad uso commerciale (vendita di pavimenti, bagni ed affini), con annessa area esterna adibita a deposito, capannone aperto su quattro lati, ubicato nel Comune di San Cipriano d’Aversa, alla Via IX Traversa Acquaro s.n.c.;

– che l’indicata richiesta, formalizzata in modo completo, chiaro, ed esaustivo, in quanto corredata di tutta la documentazione tecnico descrittiva (grafici, elaborati tecnici, relazione descrittiva etc., etc.) prevista dalla vigente normativa urbanistica in materia di rilascio di titoli abilitativi in sanatoria, atteneva ad un immobile composto da un solo livello fuori terra, da tempo ultimato in ogni sua parte e ricadente nella zona Omogenea "C" (espansione residenziale privata) del vigente P.R.G.;

– che, con atto stragiudiziale di invito e diffida notificato il 13.02.2013 esso ricorrente sollecitava il responsabile dell’area tecnica comunale al rilascio del p.d.c. in sanatoria, così come richiesto nella pratica edilizia prot. n. 3546 del 18.04.2011;

– che, con provvedimento Prot. n. 1237 del 14.02.2013, il Responsabile dell’Area Tecnica sulla scorta della relazione istruttoria sfavorevole svolta dal Responsabile del procedimento (di cui aveva appreso il nome solo con dall’atto in questione), ha espresso il diniego sulla richiesta di permesso di costruire in sanatoria, così motivando: "Atteso che allo stato non è stato presentato e/o approvato per la zona de qua alcun intervento urbanistico preventivo (Piano Particolareggiato) di iniziativa privata e/o di ufficio".

Tanto esposto, il ricorrente ha impugnato il diniego da ultimo oppostogli, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1) VIOLAZIONE ARTT. 7, 8 e 10 bis DELLA LEGGE 07.08.90 N. 241 -VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE – ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ILLOGICITA’ – SVIAMENTO.

L’impugnato provvedimento di diniego violerebbe la normativa di cui in epigrafe, in base alla quale la P.A. aveva l’obbligo di comunicare al ricorrente l’avvio del procedimento e il nome del Responsabile del procedimento (invece comunicato solo con il provvedimento finale di diniego), onde non privarlo della facoltà di intervenire e del diritto di presentare memorie difensive che la stessa P.A. avrebbe avuto l’obbligo di valutare ai fini della verifica dei presupposti di fatto e di diritto eventualmente giustificativi delle determinazioni negative assunte.

Nel provvedimento impugnato l’Amm.ne ha inteso superare la comunicazione di avvio del procedimento con il richiamo, del tutto illegittimo, all’art. 21 – octies co. 2, ma in tal modo viziando di nullità il provvedimento conclusivo, in quanto la normativa invocata non contempla e non disciplina la fattispecie in esame, che attiene ai procedimenti ad istanza di parte disciplinati unicamente dall’art. 10 – bis della legge n. 241/90.

La vanificazione della garanzia partecipativa avrebbe privato il ricorrente di una fondamentale garanzia, e l’Amm.ne di apporti funzionali ad una integrale cognizione della vicenda, nell’ottica di una imparziale ed adeguata ponderazione degli interessi, cui è preordinata la disciplina che regola l’avvio del procedimento (cfr. Consiglio di Stato, sez. V^ n. 1364 del 26.09.95).

Non sarebbe comprensibile per quale motivo 1’Amm.ne, solo dopo che il ricorrente ha provveduto a metterla in mora con l’atto stragiudiziale notificato il 13.02.2013, ha proceduto a denegare espressamente la richiesta di permesso di costruire in sanatoria, anche se "non era più necessario".

2) VIOLAZIONE ART. 3 DELLA LEGGE 07.08.1990 N. 241 -VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 22 DELLE’ N.T.A. DEL P.R.G. DEL COMUNE DI SAN CIPRIANO D’AVERSA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – PRESUPPOSTI ERRONEI – ILLOGICITA’ MANIFESTA –TRAVISAMENTO.

Si censura l’illegittimità dell’azione amministrativa con specifico riferimento all’obbligo generalizzato imposto dalla legge di istruire e motivare adeguatamente tutti i provvedimenti amministrativi. Nella specie, l’Amm.ne si sarebbe limitata a richiamare gli estremi del parere espresso dal "Responsabile del Procedimento", il quale, a sua volta, fa riferimento ad un presunto contrasto con le norme del locale P.R.G., così argomentando su aspetti di natura puramente formali.

In particolare, la P.A. si è limitata a richiamare genericamente il "presupposto di fatto", e cioè la mancata presentazione e approvazione di un piano particolareggiato ad iniziativa privata (così come previsto dall’art. 22 delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di San Cipriano d’Aversa che prevede nella zona omogenea "C" – espansione residenziale privata la presentazione del predetto piano attuativo), ma non ha minimamente spiegato le "ragioni giuridiche" poste alla base della decisione negativa destinata ad avere effetti gravissimi sulla proprietà del ricorrente.

Invece, il lotto interessato dalla costruzione del ricorrente ricadrebbe in una zona integralmente interessata da numerose costruzioni, sicché lo stesso risulterebbe essere un "lotto intercluso", e, del resto, nella stessa zona sarebbe già presente un congruo grado di urbanizzazione primaria e secondaria: quanto innanzi, risulterebbe dettagliatamente illustrato e documentato nella Perizia Tecnica giurata di parte svolta dall’Arch. Angelo Diana, prodotta agli atti del giudizio.

La giurisprudenza amministrativa più recente, sulla questione della possibile edificazione in assenza di uno strumento urbanistico attuativo in aree già urbanizzate (come quella ove ricade il manufatto del ricorrente), ha più volte chiarito che il principio secondo il quale ai fini del rilascio della concessione edilizia è consentito derogare all’obbligo dello strumento attuativo nelle zone adeguatamente urbanizzate, ha il suo necessario presupposto in uno stato di fatto che da quello strumento consenta di prescindere, in quanto risulta non più necessario, essendo stato raggiunto il risultato (l’adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e secondarie) cui è finalizzato: ebbene, nel caso in esame l’Ente comunale avrebbe dovuto verificare in concreto, alla luce di tutti i parametri indicati dal P.R.G., la sufficienza o meno dei presupposti per il rilascio del titolo concessorio in richiesto sanatoria, e non limitarsi a generici e formali richiami normativi connessi all’asserita necessità di un piano particolareggiato.

L’istruttoria relativa al rilascio del richiesto titolo abilitativo in sanatoria, in esonero dal piano particolareggiato, avrebbe dovuto essere assimilata a quella sul "lotto intercluso", nel quale nessuno spazio può rinvenirsi per una ulteriore pianificazione, sicché è anche su tale aspetto che avrebbe dovuto incentrarsi l’esame istruttorio dell’Amministrazione; esame che invece nella fattispecie sarebbe del tutto mancato, rendendo l’atto impugnato palesemente illegittimo.

La recente giurisprudenza amministrativa ha ritenuto illegittimo il diniego di concessione edilizia fondato sulla carenza del piano attuativo prescritto dal Piano regolatore, qualora l’area interessata dal progetto risulti urbanizzata e l’Amministrazione abbia omesso di valutare in modo rigoroso l’incidenza sulla situazione generale del comprensorio del nuovo insediamento, oggetto della richiesta, quando cioè non si sia adeguatamente tenuto conto dello stato di urbanizzazione già esistente nella zona delle futura insistenza dell’edificazione, né siano state congruamente evidenziate le concrete, ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione (Cons. Stato, IV Sez., n. 6171/07, C.d.S. Sez. V n. 5127/04).

In buona sostanza, il Comune di San Cipriano d’Aversa avrebbe completamente omesso di valutare in modo rigoroso l’incidenza dell’intervento realizzato sulla situazione generale del comprensorio interessato, non avendo adeguatamente tenuto conto dello stato di urbanizzazione esistente nella zona, né delle eventuali esigenze di urbanizzazione indotte dal manufatto realizzato dal ricorrente (cfr. T.A.R. Campania — Napoli, sez. VIII n.17298/10, T.A.R. Campania — Napoli, sez. IV n. 1413/2000 ed altre conformi).

In data 17 maggio 2013 si è costituito in giudizio il Comune di San Cipriano d’Aversa, deducendo in modo generico l’inammissibilità, l’irricevibilità, e, comunque, l’infondatezza del ricorso.

In data 21 marzo 2018 il Comune resistente ha poi depositato una memoria illustrativa.

Alla pubblica udienza del 24 aprile 2018, la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

DIRITTO

Serao Nicola impugna con il presente ricorso, articolato su due motivi, il provvedimento con cui il responsabile dell’Area Tecnica – LL.PP. – Urbanistica – Ambiente ed Ecologia del Comune di San Cipriano d’Aversa, pronunciandosi sulla richiesta da lui presentata (assunta al protocollo comunale con il n. 3546 del 18.4.2011) e diretta a ottenere <<il Permesso di Costruire in Sanatoria ai sensi dell’art.36 del D.P.R. 380/01 e ss.mm.ii., per aver eseguito interventi edilizi in assenza di titolo abilitativo edilizio, ovvero di "COSTRUZIONE FABBRICATO PER ATTIVITA COMMERCIALE ED AREA DI STOCCAGGIO CON CAPANNONE ANNESSO", realizzato sull’area ubicata in Traversa di Via Acquaro snc e censita al Catasto Terreni del Comune di San Cipriano d’Aversa al Foglio n°6, 13.11a n°5045 di are 10,89 con allegato progetto edilizio di rilievo redatto dall’Arch. Diana Angelo>>, dopo aver richiamato l’art. 36 co. 3 DPR 380/2001 (precisando che precedentemente l’Ufficio aveva inteso valersi della possibilità di rifiutare tacitamente una istanza di rilascio permesso di costruire in sanatoria, lasciando decorrere il termine di gg. 60 senza dare ad essa alcun riscontro), e la sfavorevole relazione istruttoria predisposta dal responsabile del procedimento (con la quale era accertata la non conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente), ha reso un “parere espresso di diniego” fondato sull’ostativo motivo che, ricadendo l’immobile abusivo oggetto della chiesta sanatoria in “Zona Omogenea C – espansione residenziale privata” del PRG (per la quale l’art. 22 delle N.T.A. stabilisce, tra l’altro, che “…….. II P.R.G. si attua mediante intervento urbanistico preventivo di iniziativa privata. In caso di inerzia di parte o di tutti i privati interessati, l’Amministrazione Comunale ha facoltà di ricorrere alle procedure per la formazione di lottizzazioni d’ufficio. Il rilascio delle concessioni edilizie (ora permessi di costruire) e l’edificazione dei singoli lotti sono subordinati all’approvazione preventiva dei piani di lottizzazione, estesi ad una superficie di almeno 1,00 Ha, o ad un intero ambito delimitato dai confini di zona e/o dalla viabilità pubblica esistente o di progetto, nel caso questa risulti di dimensioni inferiori a quella sopra indicata, nonché alla stipula della relativa convenzione. ……”; e che “…Gli eventuali edifici preesistenti all’interno della lottizzazione vanno computati nel volume massimo ammissibile, determinato applicando l’indice di fabbricabilità territoriale; sono comunque suscettibili di ristrutturazione o di sostituzione a parità di volume o di incremento volumetrico in relazione all’edificabilità totale della lottizzazione. ……”), non risultava al momento “presentato e/o approvato per la zona de qua alcun intervento urbanistico preventivo (Piano particolareggiato) di iniziativa privata e/o d’ufficio”, invece costituente un necessario presupposto per il rilascio del chiesto titolo edilizio.

Preliminarmente, va osservato come il provvedimento impugnato non abbia in realtà natura di mero “parere” (ovvero di atto solo consultivo), bensì costituisca il definitivo diniego opposto dal Comune di San Cipriano d’Aversa all’istanza di sanatoria prot. n. 3546 – pratica n. 06/2011 presentata in data 18.4.2011 dal Serao. In tal senso, infatti, depone la specifico contenuto dell’atto a riscontro della richiesta di permesso di costruire in sanatoria; nonché la circostanza del non essere successivamente intervenuto – nonostante il lungo tempo trascorso – alcun ulteriore provvedimento sulla questione.

Altresì, va osservato come nessuna valenza negativa possa spiegare per il ricorrente il riferimento – pure presente nell’atto impugnato – alla circostanza che inizialmente l’organo comunale avrebbe inteso valersi del significativo valore negativo tacito che, sulla base del disposto di cui all’art. 36 comma 3 DPR 380/2001 (“Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.”), la giurisprudenza attribuisce all’inerzia della P.A. quando vengano superati i 60 gg. dalla domanda (cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 410 dell’1.2.2017; TAR Campania-Napoli n. 2141 del 3.4.2018; TAR Campania-Napoli n. 1670 del 16.3.2018; TAR Campania-Napoli n. 708 dell’1.2.2018): una volta adottato un atto di espresso diniego in ordine alla chiesta sanatoria, è solo questo ad essere lesivo per l’interessato, esprimendo la volontà ultima e esplicita (con l’indicazione delle relative ragioni) della P.A..

Ciò chiarito, può passarsi all’esame del merito delle censure articolate.

Infondato è il primo motivo di ricorso, in quanto, per un verso non era dovuto alcun avviso di avvio, essendo stato il procedimento attivato su istanza di parte; e, per altro verso, stante la natura di atto vincolato del provvedimento conclusivo, quest’ultimo risulta comunque intangibile, ai sensi dell’art. 21 octies L. 241/1990, essendo palese – secondo quanto si dirà più avanti – che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (cfr. Cons. di Stato sez. VI, n. 5289 del 4.11.2013; Cons. di Stato sez. III, n. 304 del 21.1.2013; TAR Abruzzo-Pescara n. 266 del 15.5.2013).

Parimenti infondato è, poi, il secondo motivo di ricorso, con il quale si sostiene che, essendo la zona interessata dall’intervento ormai sufficientemente urbanizzata, il Comune di San Cipriano d’Aversa avrebbe errato nel ritenere necessaria la previa adozione di un Piano Attuativo per potersi rilasciare il chiesto titolo edilizio in sanatoria.

In proposito, giova rammentare che è incontestato che il manufatto oggetto di istanza di sanatoria (costituito da un “fabbricato per attività commerciale ed area di stoccaggio con capannone annesso”) ricade nella “Zona Omogenea C – espansione residenziale privata” del PRG; che, ai sensi dell’art. 22 delle N.T.A. in essa “…….. II P.R.G. si attua mediante intervento urbanistico preventivo di iniziativa privata. In caso di inerzia di parte o di tutti i privati interessati, l’Amministrazione Comunale ha facoltà di ricorrere alle procedure per la formazione di lottizzazioni d’ufficio. Il rilascio delle concessioni edilizie (ora permessi di costruire) e l’edificazione dei singoli lotti sono subordinati all’approvazione preventiva dei piani di lottizzazione, estesi ad una superficie di almeno 1,00 Ha, o ad un intero ambito delimitato dai confini di zona e/o dalla viabilità pubblica esistente o di progetto, nel caso questa risulti di dimensioni inferiori a quella sopra indicata, nonché alla stipula della relativa convenzione. ……”; e che la mancanza nell’area di intervento di un tale strumento urbanistico attuativo è un dato fattuale anch’esso incontestato.

Occorre premettere che, a mente dell’art. 9 del d.p.r. n. 380/2001, costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongono, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio e che sono vincolanti e idonee ad inibire l’intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625).

Corollari immediati di tale principio fondamentale sono: a) che, quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, vale a dire solo dopo che il relativo procedimento sia concluso (cfr. Cons. Stato sez. V, 1 aprile 1997, n. 300); b) che, in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5471; TAR Campania-Napoli n. 1662 del 5.4.2016; TAR Campania-Napoli n. 3538 del 3.7.2017); c) l’insurrogabilità dell’assenza del piano attuativo con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del titolo edilizio (Cons. Stato, sez. IV, 10 giugno 2010, n. 3699).

La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell’acqua e dell’energia elettrica, scuole, ecc.) all’interno, e, vieppiù, all’esterno, del comparto interessato dall’attività edificatoria che si vorrebbe porre in essere senza previa approvazione dello strumento attuativo non implica, dunque, di per sé, anche quell’adeguatezza e quella proporzionalità delle opere in parola rispetto all’aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all’ulteriore aggravio derivante da nuove costruzioni. Ed invero, i piani particolareggiati e i piani di lottizzazione hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti (Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013).

Alla luce di tanto, è evidente che, ove si tratti di asservire per la prima volta ad insediamenti edilizi aree non ancora urbanizzate – che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo, la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria volte a soddisfare le esigenze della collettività – si rende necessario un piano esecutivo, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire (cfr., Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3001; 4 dicembre 2007, n. 6171; TAR Campania, sez. IV, 2 marzo 2000, n. 596; 8 maggio 2003, n. 5330; TAR Lazio, Latina, 27 ottobre 2006, n. 1375; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 2 febbraio 2005, n. 4403 aprile 2007, n. 1501; 15 marzo 2007, n. 1037).

In tale fattispecie, nella quale l’originaria integrità del territorio non è sostanzialmente vulnerata, deve essere rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell’approvazione dello strumento urbanistico generale e dello strumento urbanistico attuativo, in modo da garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico.

Il piano esecutivo, previsto dallo strumento urbanistico generale come presupposto dell’edificazione, non ammette, cioè, equipollenti, nel senso che, in sede amministrativa o giurisdizionale, non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che, ad avviso del legislatore, incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata dall’interessato con i mezzi apprestati dal sistema (Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013; 10 dicembre 2003, n. 7799; sez. IV, 19 febbraio 2008, n. 531).

L’indefettibilità dello strumento urbanistico attuativo neppure viene meno nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2003, n. 7799); zone nelle quali si prospetti, quindi, l’esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti, tanto più quando il nuovo intervento edilizio, per le sue dimensioni, abbia un consistente impatto sull’ assetto territoriale; e nelle quali la preventiva redazione di un piano esecutivo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile (TAR Veneto, Venezia, sez. II, 31 marzo 2003, n. 2171; 8 settembre 2006, n. 2893; TAR Lazio, Roma, sez. II, 13 settembre 2006, n. 8463).

Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell’urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 18 gennaio 2005, n. 164).

Peraltro, quando si sia in presenza di un lotto intercluso o in altri casi analoghi in cui la zona risulti totalmente urbanizzata attraverso la realizzazione delle opere e dei servizi atti a soddisfare i necessari bisogni della collettività, quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione dell’acqua, dell’energia elettrica e del gas, scuole, ecc., lo strumento urbanistico attuativo deve ritenersi superfluo e non più esigibile da parte dell’amministrazione comunale tenuta al rilascio del titolo edilizio (cfr. per tutte TAR Sicilia Catania, Sez. I, 29 ottobre 2015 n. 2518).

Tuttavia, tale ultimo principio non assume valenza assoluta e deve essere contemperato con l’altro consolidato principio testé ricordato, secondo il quale l’esigenza di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire, si impone anche per garantire un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, pure al più limitato fine di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate per le quali la relativa strumentazione urbanistica postuli la necessità di una pianificazione di dettaglio, anche laddove ricorra l’ipotesi di lotto intercluso o di altre situazioni analoghe di pregressa completa urbanizzazione: quindi, il principio secondo cui può prescindersi nelle zone di espansione dalla previa presentazione di un piano particolareggiato o di lottizzazione qualora la zona sia completamente urbanizzata, recede nel caso in cui sussista una specifica previsione della strumentazione urbanistica che imponga l’assolvimento di tale onere prima di avviare l’attività edilizia (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 29 febbraio 2012 n. 1177; Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 gennaio 2012 n. 26; TAR Campania Napoli, Sez. II, 5 aprile 2016 n. 1662; TAR Campania Salerno, Sez. I, 23 marzo 2015 n. 633; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 3 luglio 2012 n. 3140).

Orbene, nella specie, Serao Nicola ha dedotto, producendo una consulenza tecnica di parte, che la zona ove è localizzato l’intervento da sanare sarebbe sufficientemente urbanizzata, così da non essere necessario il Piano Attuativo espressamente richiesto dalle N.T.A.: il delineato assunto non può però essere condiviso, in quanto, a prescindere da ogni altra valutazione, va rilevato come sia lo stesso tecnico di parte, arch. Angelo Diana, a chiarire (a pag. 14 della relazione a sua firma) che “la zona è parzialmente urbanizzata, e al momento non risulta servita da rete di distribuzione metano”; urbanizzazione assolutamente parziale documentata anche dalle foto e dai grafici allegati (dai quali si evince la sussistenza di ampie aree inedificate), il che, unito alla espressa prescrizione delle N.T.A., richiedenti il Piano Attuativo, porta a concludere che il Comune di San Cipriano d’Aversa abbia correttamente operato nel denegare il chiesto permesso di costruire, motivando appunto con la mancanza del necessario Piano Particolareggiato.

Del resto, il ricorrente neppure ha fornito alcun elemento atto a documentare la tipologia e la sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, che invece, soltanto in modo generico, asserisce come esistenti.

Pertanto, il ricorso va, in definitiva, respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, proposto da Serao Nicola, lo respinge.

Condanna il Serao alla rifusione in favore del Comune di San Cipriano d’Aversa delle spese di giudizio, che liquida in complessivi euro 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 24 aprile 2018, 27 giugno 2018, con l’intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente
Michelangelo Maria Liguori, Consigliere, Estensore
Fabrizio D’Alessandri, Consigliere

L’ESTENSORE
Michelangelo Maria Liguori
        
IL PRESIDENTE
Italo Caso
        
        
IL SEGRETARIO