* APPALTI – Sistemi di gestione ambientale – Affidamento del servizi odi igiene urbana – Possesso in via cumulativa della registrazione EMAS che della certificazione UNI EN ISO – Requisito di partecipazione – Illegittimità. – DOTTRINA: POSSESSO CONGIUNTO E NON ALTERNATIVO DELLE CERTIFICAZIONI ISO 14001 ED EMAS. Nota a sentenza G. Quinto.pdf
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lazio
Città: Latina
Data di pubblicazione: 25 Gennaio 2018
Numero: 31
Data di udienza: 14 Dicembre 2017
Presidente: Vinciguerra
Estensore: Marra
Premassima
* APPALTI – Sistemi di gestione ambientale – Affidamento del servizi odi igiene urbana – Possesso in via cumulativa della registrazione EMAS che della certificazione UNI EN ISO – Requisito di partecipazione – Illegittimità. – DOTTRINA: POSSESSO CONGIUNTO E NON ALTERNATIVO DELLE CERTIFICAZIONI ISO 14001 ED EMAS. Nota a sentenza G. Quinto.pdf
Massima
TAR LAZIO, Latina, Sez. 1^ – 25 gennaio 2018, n. 31
APPALTI – Sistemi di gestione ambientale – Affidamento del servizi odi igiene urbana – Possesso in via cumulativa della registrazione EMAS che della certificazione UNI EN ISO – Requisito di partecipazione – Illegittimità.
In tema di sistemi di gestione ambientale, la certificazione EMAS, pur rappresentando un requisito certamente attinente ad una procedura per l’affidamento del servizio di igiene urbana, diviene eccessivo ed in dissonanza con il principio di proporzionalità e ragionevolezza nelle ipotesi in cui la stazione appaltante lo richieda – ai fini della partecipazione – quale requisito cumulativo con ulteriori certificazioni (OHSAS, UNI ENISO); laddove, sarebbe certamente ammissibile, in quanto manifestazione del potere discrezionale della stazione appaltante, nelle ipotesi in cui il possesso congiunto delle viste certificazioni fosse volto a giustificare un eventuale maggior punteggio per la concorrente in possesso di entrambi i requisiti.
Pres. Vinciguerra, Est. Marra – L. s.r.l. (avv. Verdicchio) c. Comune di Ferentino (avv. Caputo)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Latina, Sez. 1^ - 25 gennaio 2018, n. 31SENTENZA
TAR LAZIO, Latina, Sez. 1^ – 25 gennaio 2018, n. 31
Pubblicato il 25/01/2018
N. 00031/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00630/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
sezione staccata di Latina (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 630 del 2017, proposto da:
Lavorgna – S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Verdicchio, con domicilio eletto in Latina presso la segreteria della sezione, via A Doria;
contro
Comune di Ferentino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Antonio Caputo, con domicilio eletto in Latina presso la segreteria della sezione, via A Doria;
Comune Morolo, Comune Fumone non costituiti in giudizio, non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Tac Ecologica S.r.l., non costituita in giudizio;
per l’annullamento
del bando di gara, nella parte in cui prevede quale requisito di ammissione a pena di esclusione il possesso congiunto e non alternativo della certificazione di sistemi di gestione ambientale ISO 14001 ed EMAS del bando di gara, nella parte in cui prevede quale requisito di ammissione a pena di esclusione il possesso congiunto e non alternativo della certificazione di sistemi di gestione ambientale ISO 14001 ed EMAS.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Ferentino;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2017 il dott. Antonio Massimo Marra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con bando di gara pubblicato il 17.07.2017, la Centrale Unica di Committenza dei comuni di Ferentino, Morolo e Fumone (ente capofila comune di Ferentino), aveva indetto, ai sensi dell’art. 60, D.lgs. 50/16, una procedura aperta per l’affidamento del servizio di igiene urbana per i comuni di Morolo e Fumone, per l’importo rispettivamente di € 1.543.931,00 (Morolo) e € 1.045.612,60 (Fumone), da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 95, comma 2, del D.lgs. 50/16.
Con il ricorso in epigrafe la Lavorgna – S.r.l., espone in punto di fatto: di essere società attiva nel settore della raccolta e smaltimento dei rifiuti; di essere stata intenzionata a partecipare alla predetta selezione; di non aver, tuttavia, presentato domanda di partecipazione, ritenendo le previsioni del bando di gara, relative al possesso congiunto della duplice certificazione di sistemi di gestione ambientale di cui ai punti 17) e 18) della vista lex specialis, illegittime poiché configuranti clausole allegatamente escludenti.
Contesta, in particolare, la società deducente le previsioni del bando di gara là dove – fra i requisiti relativi alla capacità tecnica e professionale – dopo aver richiesto al visto punto 17), a pena di esclusione, il possesso della certificazione di qualità aziendale OHSAS 18001:2008, UNI EN ISO 9001 2008 e ISO 14001 2004 richiedeva, in aggiunta, al successivo punto 18) – sempre a pena di esclusione – il possesso della registrazione EMAS.
Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi di diritto: violazione degli artt. 30, 34, 83 e 87 del d.lgs. n. 50/2016; violazione del D.M Ambiente 13.2.2014; oltre che vizio di eccesso di potere per inesistenza del presupposto, difetto d’istruttoria, sviamento, motivazione carente, violazione del giusto procedimento; violazione del principio del favor partecipationis, irragionevolezza.
Ad avviso della ricorrente l’interpretazione data dal Comune è incoerente e restrittiva, posto che la richiesta a pena di esclusione – in via cumulativa – sia della registrazione EMAS che della certificazione UNI EN ISO, costituirebbe requisito di partecipazione esorbitatane rispetto alla specifica finalità cui ciascuno di detti sistemi mira a realizzare, di mezzo di prova idoneo a dimostrare la capacità dell’esecuzione del contratto con minor impatto possibile sull’ambiente.
Soggiunge la società istante di essere in possesso delle certificazioni di qualità aziendale OHSAS 18001:2008, UNI ENISO9001:2008 e ISO14001:2004, ma non anche della richiamata registrazione EMAS che, per espressa previsione delle richiamate clausole, gli avrebbe certamente precluso la partecipazione alla gara.
Il Comune di Ferentino si è costituito in giudizio, eccependo l’inammissibilità del ricorso e richiedendone nel merito la reiezione.
Non si è, invece, costituita in giudizio la Tac Ecologica – S.r.l.
Con memoria depositata in data 23.7.2004, l’istante ha ulteriormente insistito nelle svolte conclusioni, cui ha replicato sia il Comune di Ferentino.
In occasione della camera di consiglio del 19.10.2017, la Sezione accoglieva la proposta domanda incidentale.
Successivamente, all’udienza del 14.12.2017, la causa è stata trattenuta a sentenza.
La presente vicenda concerne una procedura di gara aperta, indetta dalla Centrale Unica di Committenza dei comuni di Ferentino, Morolo e Fumone (ente capofila comune di Ferentino), per l’affidamento del servizio d’igiene urbana per i comuni di Morolo e Fumone, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, cui la società Lavorgna – S.r.l., si sarebbe indotta a partecipare, là dove il bando di gara non avesse previsto le contestate condizioni di partecipazione allegatamente escludenti.
Anzitutto il Collegio deve farsi carico di esaminare l’ eccezione preliminare, sollevata dalla difesa comunale, sul rilievo della mancata impugnazione del DM 13.2.2014 – richiamato espressamente dal Bando – con cui il Ministero dell’Ambiente aveva stabilito i criteri ambientali per l’affidamento del servizio di raccolta di rifiuti urbani e che, secondo la prospettazione della difesa resistente, aveva espressamente indicato le differenti caratteristiche della registrazione EMAS rispetto alle altre certificazioni.
L’eccezione è priva di pregio, tenuto conto che, in disparte restando la questione sulla sussistenza o meno di differenze sostanziali tra le due certificazioni, per la quale l’eventuale verifica non incide sotto alcun profilo sulla portata per vero restrittiva del loro possesso congiunto (quale requisito soggettivo di partecipazione), basta in proposito rilevare che l’interesse all’impugnazione del visto decreto non poteva che sorgere – in capo alla ricorrente – con la pubblicazione del bando che detto DM Ambiente espressamente richiamava.
L’eccezione deve essere perciò respinta
Nel merito, l’oggetto della controversia riguarda, come riferito in narrativa, la legittimità o meno della previsione relativa al possesso, da parte delle concorrenti, di entrambi i visti mezzi di prova idonei a dimostrare la capacità dell’esecuzione del contratto con minor impatto possibile sull’ambiente.
Oggetto del contendere è, in particolare, la previsione del bando secondo cui il partecipante, al fine di essere ammesso alla procedura, avrebbe dovuto dimostrare il possesso di tutti i requisiti richiesti dalla lex specialis e, quindi, sia la certificazione di qualità aziendale OHSAS, UNI ENISO, sia della registrazione EMAS”, sull’asserito presupposto che non tratti di titoli equipollenti.
Il ricorso è fondato e va accolto.
Osserva, anzitutto, il Collegio che la registrazione EMAS (acronimo di Eco-Management and Audit Scheme) inerisce alle misure di gestione ambientale a immediato seguito delle certificazioni riguardanti i sistemi di qualità aziendale conformi alle norme europee.
Del resto, è ordinariamente riconnessa la possibilità per la stazione appaltante di richiedere, anche a pena di esclusione ed in alternativa, la presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti, tra cui la registrazione in parola disciplinata dal Regolamento CE n. 1221 del 2009. (cfr. TAR Calabria, Sez. I, n. 1637 del 2015).
La giurisprudenza del Consiglio di Stato – poi – (cfr., sezione V, n. 2903/2016) ha affermato in linea generale i seguenti altri principi: i. La funzione della certificazione EMAS – ai sensi del d.m. 13 febbraio 2014 – costituisce un mezzo di prova – alternativo ad altre certificazioni e non ricopre carattere assorbente – del requisito di gestione ambientale posseduto dall’impresa; ii. La registrazione EMAS non costituisce l’unica certificazione sul possesso di un adeguato sistema di gestione ambientale …potendosi offrire la prova del visto requisito con altre equipollenti certificazioni di qualità aziendale (OHAS8001: 2008 UNI EN ISO 9001:2008 e ISO 14001:2004), rilasciate per le attività corrispondenti all’oggetto dell’appalto.
Tanto premesso, il Collegio ritiene che l’adeguato livello di qualificazione per la gestione ambientale poteva essere adeguatamente dimostrato da ciascuna delle viste certificazioni di qualità (EMAS, OHAS8001: 2008 UNI EN ISO 9001:2008), dovendosi ritenere che, ogni altra certificazione specifica in aggiunta, si sarebbe di fatto risolta in un ingiustificato (e formalistico) ostacolo alla più ampia partecipazione alla procedura concorrenziale.
Più precisamente, non sarebbe stata certamente irragionevole una previsione del bando che, in astratto, avesse attribuito un punteggio aggiuntivo alla partecipante in possesso di plurime certificazioni; sebbene la previsione del bando che richiede, come nel caso di specie, il possesso – congiunto – sia della registrazione EMAS che di altre certificazioni ai fini della partecipazione alla gara rappresenta, ad avviso del collegio, una clausola escludente.
Del resto, le stesse previsioni del Regolamento (CE) n. 1221/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009 sull’adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di eco gestione e audit (EMAS), sono volte essenzialmente a favorire – non già ad obbligare – la Registrazione EMAS ai fini di una auspicabile omogeneizzazione tra i vai Paesi dell’Unione.
In tal senso, l’art. 33 di detto regolamento emblematicamente intitolato: “Promozione di EMAS” espressamente stabilisce: 1. Gli Stati membri, in collaborazione con gli organismi competenti, con le autorità responsabili dell’applicazione della legge e con tutte le altre parti interessate, promuovono il sistema EMAS ….; ed ancora, l’art. 45, la cui rubrica si intitola: “Rapporto con altri sistemi di gestione ambientale” prevede che: Gli Stati membri possono presentare, per iscritto, alla Commissione una richiesta di riconoscimento di sistemi di gestione ambientale esistenti, o di una parte di essi, che hanno ottenuto, secondo opportune procedure di certificazione riconosciute a livello nazionale o regionale, la certificazione, come conformi a corrispondenti requisiti del presente regolamento.
Alla luce di queste direttive fondamentali possono perciò̀ essere lette le disposizioni del codice dei contratti pubblici in tema di certificazioni ambientali, nel senso che dal sistema si evince chiaramente che alle stazioni appaltanti la certificazione EMAS – allo stato – ricompre una valenza essenzialmente preferenziale, laddove le stazioni appaltanti chiedano “l’indicazione delle misure di gestione ambientale che l’operatore economico potrà̀ applicare durante l’esecuzione del contratto”; ma, alternativamente, il sistema normativo si riferisce a “norme di gestione ambientale basate sulle pertinenti norme europee e internazionali certificate da organismi conformi alla legislazione comunitaria o alle norme europee o internazionali relative alla certificazione”, ammettendo altresì̀ prove relative a misure equivalenti.
Inoltre – ad avviso del Collegio – il richiamo che viene operato da numerose norme giuridiche alle certificazioni EMAS o ISO 14001 sembra porre i due strumenti su un piano di piena equivalenza, complice, da ultimo, il comune ancoraggio alla norma tecnica ISO 14001 per la strutturazione del Sistema di Gestione Ambientale delle organizzazioni che intendono certificarsi per entrambi i percorsi.
In buona sostanza, sia nello standard ISO sia in EMAS si stabiliscono i requisiti per elaborare un Sistema di Gestione Ambientale (SGA) che è quella parte del sistema di gestione di un’organizzazione utilizzata per sviluppare e attuare la propria politica ambientale, standardizzando le attività̀ gestionali.
In definitiva, la registrazione EMAS, pur rappresentando un requisito certamente attinente diviene, peraltro, eccessivo ed in dissonanza con il principio di proporzionalità e ragionevolezza nelle ipotesi in cui la stazione appaltante lo richieda – ai fini della partecipazione – quale requisito cumulativo con ulteriori certificazioni; laddove, sarebbe certamente ammissibile, in quanto manifestazione del potere discrezionale della stazione appaltante, nelle ipotesi in cui il possesso congiunto delle viste certificazioni fosse volto a giustificare un eventuale maggior punteggio per la concorrente in possesso di entrambi i requisiti.
In conclusione il ricorso deve essere accolto, potendo restare assorbiti gli ulteriori profili di censura non espressamente esaminati.
Le spese, i diritti e gli onorari di difesa seguono la soccombenza e possono essere liquidati in complessivi € 4.500,00, oltre ad oneri di legge.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Condanna il Comune di Ferentino a corrispondere alla Lavorgna – S.r.l la somma di € 4.500,00, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Antonio Vinciguerra, Presidente
Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore
Roberto Maria Bucchi, Consigliere
L’ESTENSORE
Antonio Massimo Marra
IL PRESIDENTE
Antonio Vinciguerra
IL SEGRETARIO