* APPALTI – Impresa legittimamente esclusa dalla gara – Consegna anticipata del servizio o modalità di stipula del contratto con l’impresa aggiudicataria – Censure – Interesse – Carenza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 16 Febbraio 2017
Numero: 2522
Data di udienza: 25 Gennaio 2017
Presidente: Savo Amodio
Estensore: Martino
Premassima
* APPALTI – Impresa legittimamente esclusa dalla gara – Consegna anticipata del servizio o modalità di stipula del contratto con l’impresa aggiudicataria – Censure – Interesse – Carenza.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 16 febbraio 2017, n. 2522
APPALTI – Impresa legittimamente esclusa dalla gara – Consegna anticipata del servizio o modalità di stipula del contratto con l’impresa aggiudicataria – Censure – Interesse – Carenza.
Un’impresa legittimamente esclusa dalla gara non ha interesse a dolersi delle modalità con cui la stazione appaltante abbia inteso addivenire alla consegna anticipata del servizio e/o alla stipula del contratto con l’impresa aggiudicataria (nella specie, censurando la violazione della clausola di stand still).
Pres. Savo Amodio, Est. Martino – Cooperativa Sociale S. Onlus (avv.ti Di Nitto e Cataldi) c. Roma Capitale (avv. Lorenzetti)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ - 16 febbraio 2017, n. 2522SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 16 febbraio 2017, n. 2522
Pubblicato il 16/02/2017
N. 02522/2017 REG.PROV.COLL.
N. 11329/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11329 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Cooperativa Sociale Servizio Psico Socio Sanitario Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Di Nitto e Claudio Cataldi, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Antonio Gramsci, 24;
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Fiammetta Lorenzetti, con domicilio in Roma, via Tempio di Giove, 21, presso l’Avvocatura capitolina;
nei confronti di
Associazione Virtus Italia Onlus Consorzio di Solidarieta’ Sociale, Comunità di Capodarco di Roma Onlus, Progetto Colonna Cooperativa Sociale integrata a r.l., Cooperativa Sociale Nuova Sair, Area Sociale Società Cooperativa Sociale, Il Melograno Società Cooperativa Sociale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della nota prot. n. 92387 del 23.9.2016 di Roma Capitale, Municipio Roma III, con la quale la stazione appaltante ha comunicato l’adozione del provvedimento di aggiudicazione definitiva della gara per l’affidamento del servizio per l’autonomia e l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili nelle scuole pubbliche dell’Infanzia, Primaria e Secondaria del territorio municipale, in quattro lotti funzionali, per gli anni scolastici 2016-2017 e 2017-2018;
– della determinazione dirigenziale rep. n. CD/1658/2016 del 23.9.2016 di Roma Capitale, Municipio Roma III, con la quale la stazione appaltante ha disposto l’aggiudicazione definitiva della gara per l’affidamento del servizio per l’autonomia e l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili nelle scuole pubbliche dell’Infanzia, Primaria e Secondaria del territorio municipale, in quattro lotti funzionali, per gli anni scolastici 2016-2017 e 2017-2018;
– della determinazione dirigenziale rep. n. CD/1632/2016 del 21.9.2016 di Roma Capitale, Municipio Roma III, con la quale la stazione appaltante ha approvato la proposta di aggiudicazione della gara per l’affidamento del servizio per l’autonomia e l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili nelle scuole pubbliche dell’Infanzia, Primaria e Secondaria del territorio municipale, in quattro lotti funzionali, per gli anni scolastici 2016-2017 e 2017-2018;
– della nota prot. n. 91298 del 21.9.2016 di Roma Capitale, Municipio Roma III, con la quale la stazione appaltante ha comunicato l’esclusione della Cooperativa ricorrente dalla gara per l’affidamento del servizio per l’autonomia e l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili nelle scuole pubbliche dell’Infanzia, Primaria e Secondaria del territorio municipale, in quattro lotti funzionali, per gli anni scolastici 2016-2017 e 2017-2018;
– della determinazione dirigenziale rep. n. CD/1631/2016 del 21.9.2016 di Roma Capitale, Municipio Roma III (doc. 5), con la quale la stazione appaltante ha disposto l’esclusione della Cooperativa ricorrente dalla gara per l’affidamento del servizio per l’autonomia e l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili nelle scuole pubbliche dell’Infanzia, Primaria e Secondaria del territorio municipale, in quattro lotti funzionali, per gli anni scolastici 2016-2017 e 2017-2018;
– del verbale della seduta pubblica di gara del 20.9.2016 (doc. 6), nel corso della quale la Commissione giudicatrice ha comunicato che avrebbe riconfermato il giudizio negativo di anomalia espresso nei confronti della Cooperativa ricorrente;
– per quanto occorrer possa, della determinazione dirigenziale rep. n. CD/1558/2016 del 13.9.2016 (doc. 7), nonché della comunicazione prot. n. 87335 del 13.9.2016 (doc. 8), relativa all’esclusione dalla gara della Cooperativa ricorrente;
– del verbale della Commissione giudicatrice prot. CD n. 86468 del 9.9.2016 (doc. 9) relativo al contraddittorio con la Cooperativa ricorrente in ordine alla presunta anomalia dell’offerta;
– della nota prot. n. 85605 del 6.9.2016 di Roma Capitale, Municipio Roma III (doc. 10), con la quale la stazione appaltante ha chiesto alla Cooperativa ricorrente di chiarire con una relazione analitica la copertura dei costi e la sostenibilità del servizio nel suo complesso;
– della nota prot. n. 83709 del 2.9.2016 di Roma Capitale, Municipio Roma III (doc. 11), con la quale la stazione appaltante ha chiesto alla Cooperativa ricorrente i giustificativi dell’offerta
e per il subentro
della Cooperativa Sociale Servizio Psico Socio Sanitario onlus nell’aggiudicazione definitiva della gara e nella convenzione relativo al lotto 1, previa declaratoria d’inefficacia della convenzione stipulata tra Roma Capitale e l’ATI tra Associazione Virtus Italia Consorzio Solidarietà – Comunità Capodarco di Roma – Progetto Colonna Cooperativa Sociale Integrata
ovvero per il risarcimento del danno
per equivalente dei danni subiti e subendi da parte della Cooperativa Sociale Servizio Psico Socio Sanitario onlus;
relativamente ai motivi aggiunti, per l’annullamento:
– della determinazione dirigenziale rep. n. CD/1820 del 14.10.2016 di Roma Capitale, Municipio Roma III, della cui adozione l’amministrazione resistente ha dato notizia sul proprio sito istituzionale in data 21.10.2016, con la quale è stata disposta la revoca dell’aggiudicazione del lotto 1 della gara per l’affidamento del servizio per l’autonomia e l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili nelle scuole pubbliche dell’Infanzia, Primaria e Secondaria del territorio municipale all’ATI composta da Associazione Virtus Italia Onlus Consorzio di solidarietà sociale – Comunità Capodarco Roma Onlus – Progetto Colonna Cooperativa Sociale Integrata a r.l. e la contestuale aggiudicazione del medesimo lotto 1 all’operatore economico successivo in graduatoria, id est il RTI composto da Cooperativa Sociale Nuova Sair Onlus, Area Sociale Società Cooperativa Sociale – Il Melograno Società Cooperativa sociale.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 25 gennaio 2017 il Cons. Silvia Martino;
Uditi gli avvocati di cui al verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Parte ricorrente espone di avere partecipato alla procedura di gara indetta da Roma Capitale, suddivisa in quattro lotti funzionali, per l’affidamento del servizio per l’autonomia e l’integrazione scolastica degli alunni diversamente abili nelle scuole pubbliche dell’Infanzia, Primaria e Secondaria, del territorio municipale per gli anni scolastici 2016 – 2017 e 2017 – 2018.
Soggiunge di avere già svolto tale servizio con piena soddisfazione degli utenti dall’anno scolastico 2010/2011 all’anno scolastico 2015/2016.
Il punto II.5) del bando ha previsto che l’importo complessivo presunto degli affidamenti è pari ad euro 3.260.687,08 al netto dell’Iva, calcolato su un costo orario a base di gara di euro 21,00 al netto dell’Iva, così ripartito sui quattro lotti: lotto 1, euro 608.799,177 – lotto 2 euro 815.171,77 – lotto 3 euro 804.853,14 – lotto 4 euro 1.031.863,00.
Il punto III.7 del bando è dedicato alla figure professionali coinvolte nella prestazione del servizio e cioè il Responsabile Coordinatore del Progetto (con la qualifica di Assistente Sociale o Psicologo iscritto all’Ordine professionale con esperienza di almeno 3 anni nel settore oggetto dell’appalto) e gli Operatori (in possesso almeno del diploma secondario e che abbiano esperienza nel servizio oggetto di gara).
Il bando ha poi stabilito (punto IV.2) che la gara sarebbe stata aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Tra i criteri di valutazione dell’offerta è stata specificamente prevista l’esperienza professionale della figura professionale del coordinatore.
Nel bando si precisa che ogni organismo può essere aggiudicatario di un solo lotto e che l’organismo che avrà conseguito il punteggio più elevato “effettuerà la scelta del lotto su cui operare in via esclusiva per gli anni scolastici 2016/2017 e 2017/2018, optando per uno dei quattro lotti” elencati dal bando di gara.
All’esito delle operazioni delle offerte la coop. odierna ricorrente risultava prima in graduatoria.
Avendo conseguito punteggi superiori a 4/5 sia per l’offerta tecnica che per quella economica, la stazione appaltante avviava nei confronti della cooperativa, nonché dell’ATI S.S. Pietro e Paolo Patroni di Roma Cooperativa Sociale di Lavoro – Cooperativa sociale GEA Società Cooperativa a r.l. Onlus, il subprocedimento di valutazione della congruità dell’offerta.
Con nota prot. n. 83709 del 2.9.2016, chiedeva a Servizio Psico Socio Sanitario di fornire adeguati giustificativi a comprova della serietà, congruità e realizzabilità dell’offerta nonché di precisare il dettaglio del prezzo orario offerto in costo dell’operatore, costo del coordinamento e costi di gestione.
La ricorrente evidenzia che, già in sede di gara, aveva specificato il prezzo orario degli operatori, il prezzo orario del coordinatore e le spese generali di gestione, compresi i costi della sicurezza, dai quali aveva ricavato il prezzo unitario di euro 19,00,00.
Presentava, comunque, i giustificativi richiesti, scomponendo il prezzo nelle diverse voci di costo.
La stazione appaltante chiedeva però ulteriori chiarimenti in ordine alla copertura dei costi e alla sostenibilità del servizio nel suo complesso.
Il giorno 8.9.2016 si teneva un’audizione presso la commissione nell’ambito della quale veniva chiesto alla coop. come avesse fatto a ricavare le ore del servizio.
Secondo la ricorrente era scontato che le ore del servizio potessero ricavarsi dividendo l’importo complessivo a base di gara per il costo orario, sempre a base di gara.
La commissione insisteva comunque affinché scorporasse il prezzo unitario.
Nella relazione presentata nella stessa data, Servizio Psico Socio Sanitario precisava che “nella fatturazione verranno imputate le ore erogate dall’operatore C1 moltiplicate per € 19,00 e le 30 ore sett.li previste per il Coordinatore sempre per € 19,00, e quindi in caso di aggiudicazione e scelta del lotto 4 erogheremo 23.398 ore di assistenza diretta per ogni anno scolastico e 1.170 ore di coordinamento (lavoro in ufficio, GLH, rapporti con la Pubblica Amministrazione, le Famiglie e le Scuole), per complessiva 24.568 ore per ogni anno scolastico”.
Il giorno dopo, la commissione comunicava oralmente alla cooperativa che sarebbe stata esclusa dalla gara perché, a suo dire, le ore di servizio del coordinatore non dovevano essere pagate dal Municipio.
Seguiva la determinazione dirigenziale rep. n. Cd/1558/2106 del 13.9.2016, comunicata in pari data, con cui la s.a. disponeva l’esclusione della cooperativa dalla gara.
L’amministrazione le addebitava, in particolare, di avere previsto un “calcolo orario specifico ed aggiuntivo” per il coordinatore, nonché di avere impropriamente decurtato a favore del coordinatore le ore destinate all’assistenza diretta dei disabili, non garantendo la sostenibilità del progetto presentato “non tanto nelle cifre proposte” ma nell’assunto di togliere dal totale delle ore di servizio quelle destinata al coordinamento.
La s.a. soggiungeva infine che le giustificazioni fornite non avrebbero consentito “una immediata e fluida definizione dell’effettivo costo orario dell’assistenza diretta”.
A seguito e in accoglimento di un preavviso di ricorso di uno degli organismi in gara, in data 14.9.2016, l’amministrazione procedeva alla revoca in autotutela di una serie di atti, tra cui il provvedimento di esclusione comminato nei confronti dell’odierna ricorrente che, nel frattempo, continuava a gestire il servizio per garantire l’avvio dell’anno scolastico.
In data 29.9.2016 veniva convocata la seduta pubblica per comunicare gli esiti della riapertura dei lavori.
La cooperativa ricorrente risultava ancora prima in graduatoria ma l’amministrazione decideva di confermare il giudizio di anomalia, escludendola dalla gara.
L’aggiudicazione definitiva è stata quindi disposta in favore dei seguenti quattro organismi: 1. Idea Prisma 82; 2. ATI Santi Pietro e Paolo – Gea; 3. Il Brutto Anatroccolo; 4. ATI Virtus Italia – Comunità Capodarco di Roma – Progetto Colonna.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
1. Eccesso di potere per illogicità, difetto di motivazione, difetto d’istruttoria ed erroneità dei presupposti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 del d.lgs 18 aprile 2016, n. 50.
Il provvedimento di esclusione si fonda su tre diverse ragioni:
(i) la mancata comprensione della motivazione per cui la cooperativa ha previsto il conteggio separato in fattura delle ore del coordinatore, nonostante il bando di gara prevedesse che per la presentazione dell’offerta, fosse necessario determinare il costo unitario del servizio “comprensivo del costo del coordinamento, costo dell’operatore, costo di gestione”;
(ii) la convinzione che dall’offerta economica emergerebbe “con chiarezza che le ore, che dovrebbero essere tutte destinate all’assistenza diretta ai bambini disabili, vengono decurtate in maniera impropria a favore delle prestazioni del coordinatore”, con la conseguenza che, per un verso “l’offerta risulta anomala in quanto il prezzo orario proposto non garantisce la sostenibilità del progetto presentato, non tanto nelle cifre proposte, ma nell’assunto di base dell’organismo che a monte ha previsto di togliere dal totale delle ore di servizio (da destinare per intero ai bambini), le ore da destinare al coordinamento” e, per altro verso, che “il ribasso percentuale unico proposto risulterebbe non reale in quanto, almeno in parte, verrebbe recuperato dalla Cooperativa attraverso la riduzione delle ore di assistenza diretta, determinando di fatto per la S.A. uno svantaggio non solo economico ma soprattutto qualitativo”;
(iii) la ritenuta circostanza che “le giustificazioni fornite e la stessa tabella [in esse riportata] … non consentono una immediata e fluida definizione dell’effettivo costo orario dell’assistenza diretta che comunque risulterebbe di fatto superiore ai 19 euro orari”.
Parte ricorrente sostiene, in primo luogo, che la sua offerta era assolutamente chiara nell’individuare, in linea con le previsioni contenute nella lex specialis di gara, un prezzo unitario per lo svolgimento del servizio, comprensivo dei costi degli operatori, di quelli relativi al coordinatore e delle spese generali.
Sottolinea, in particolare, che nell’offerta tecnica presentata il coordinatore non è una figura professionale avulsa dallo svolgimento del servizio bensì costituisce parte integrante del progetto.
La cooperativa ha quindi formulato la propria offerta tenendo correttamente conto di tutti i costi connessi allo svolgimento del servizio.
Al riguardo, evidenzia che plurime previsioni del bando di gara valorizzano il coordinatore come una figura essenziale e irrinunciabile (ad esempio, punto III.7, relativo alla quotazione dell’esperienza professionale del coordinatore).
Il monte ore che la coop. ha previsto di dedicare al coordinamento è quindi parte integrante del monte ore complessivo.
Inoltre, come emerge dai giustificativi, il costo orario dell’assistenza diretta è pari ed euro 17,22 e, quindi, ad un importo, che anche a volere aggiungere l’importo delle spese generali, è evidentemente al di sotto del prezzo unitario offerto.
Il giudizio della commissione esulerebbe, comunque, da un giudizio di anomalia, poiché la stessa non contesta la congruità delle cifre proposte quanto il fatto che verrebbe a determinarsi per la s.a. uno svantaggio qualitativo.
Parte ricorrente ha articolato anche una domanda di risarcimento del danno, chiedendo, in via principale, la reintegrazione in forma specifica, con il subentro nel contratto eventualmente stipulato nelle more, ed in via subordinata il risarcimento per equivalente.
Si è costituita, per resistere, l’amministrazione capitolina, significando, in primo luogo, che l’offerta economica presentata dalla ricorrente era difforme da quanto previsto nella Sezione 5 del disciplinare di gara.
Nelle riunione dell’11.8.2016, la commissione constatava infatti la mancanza della ripartizione del prezzo offerto in costo dell’operatore, costo del coordinamento e costi di gestione.
Inoltre, l’offerta presentava un ribasso percentuale unico, pari al 9,53% “inesatto, in quanto il ribasso reale è pari al 9,524%”.
La ratio sottesa alla previsione del bando in esame trova giustificazione nella necessità di conoscere il costo del personale, non soggetto a ribasso, al fine di garantire livelli retributivi in linea con le tabelle del Ministero del lavoro.
Dopo la valutazione delle offerte economiche la commissione ha riscontrato che l’offerta della ricorrente presentava le caratteristiche di presunta anomalia ai sensi dell’art. 97, comma 3, d.lgs. n. 50/2016.
Ha proceduto quindi alla verifica della congruità dell’offerta, acquisendo, in primo luogo, con i giustificativi del 5.9.2016, il dettaglio del prezzo orario offerto pari ad euro 19,00, così suddiviso: costo operatore euro 16,871 – costo del coordinamento euro 0,402 – costo di gestione 1,727.
Ha quindi richiesto una ulteriore relazione analitica volta a spiegare “come il prezzo offerto sia tale da garantire la piena copertura dei costi e quindi la sostenibilità del servizio nel suo complesso”.
Dopo un incontro informale con i rappresentanti dell’organismo, in data 9.9.2016, si è svolto il contraddittorio verbale tra la commissione e il presidente della coop. odierna ricorrente.
La commissione ha richiesto spiegazioni circa il conteggio separato, in fattura, delle ore del coordinatore, laddove, secondo il bando in esame, conformemente a quelli precedenti – di cui la ricorrente era bene a conoscenza, essendo stata affidataria del servizio Saish Scuola per il Municipio Roma III fino al 30.6.2016 – la determinazione del prezzo offerto deve essere unitaria.
Dall’esame di tutta la documentazione è emerso con chiarezza che le ore offerte vengono decurtate, in maniera impropria, a favore delle prestazioni del coordinatore.
Pertanto, il ribasso proposto non è reale essendo recuperato dalla cooperativa attraverso la riduzione delle ore di assistenza diretta.
La valutazione di anomalia è stata confermata anche al termine della fase di riesame dei punteggi, con conseguente esclusione della cooperativa dalla gara.
La difesa capitolina fa inoltre rilevare che, nel corso del procedimento di verifica, la commissione ha legittimamente rifiutato la richiesta da parte della ricorrente di presentare una nuova offerta poiché, come noto, il sub – procedimento di giustificazione dell’offerta anomala non è volto a consentire aggiustamenti, ma mira, al contrario, a verificare la serietà della proposta già formulata, che deve ritenersi immutabile.
Con motivi aggiunti depositati il 18.11.2016, Servizio Psico Socio Sanitario Onlus ha esteso l’impugnazione all’aggiudicazione definitiva del lotto 1, successivamente intervenuta in favore dell’ATI tra Cooperativa Sociale Nuova Sair onlus, Area Sociale Società Cooperativa Sociale, Il Melograno Società Cooperativa Sociale.
I motivi aggiunti si articolano in:
A. Invalidità derivata;
B. Violazione degli obblighi in materia di comunicazione, ai sensi dell’art. 75, comma 5, lett. a) e lett. d) del d.lgs. n. 50/2016. Violazione dello stand still period relativamente alla convenzione stipulata tra Roma Capitale ed il raggruppamento controinteressato.
A tale riguardo, parte ricorrente evidenzia che trattasi di una violazione grave dell’ordinamento europeo e nazionale la quale, ai sensi dell’art 121 c.p.a., comporta l’obbligo di dichiarare l’inefficacia del contratto stipulato.
Roma Capitale si è difesa sui motivi aggiunti rappresentando che, in realtà, l’amministrazione si è limitata a stabilire l’esecuzione anticipata in via d’urgenza del servizio, ricorrendo le condizioni di cui all’art. 32, comma 13, del d.lgs. n. 50/2013.
Documenta, inoltre, di avere pubblicato la nuova aggiudicazione del lotto 1 sul proprio sito, in ossequio alla normativa in materia di obblighi di pubblicità e trasparenza di cui al d.lgs. n. 33/2013.
Ritiene che la mancata comunicazione individuale alla ricorrente sia una mera irregolarità formale, non idonea ad inficiare il contenuto dell’atto.
Era necessario, comunque, dare continuità al delicato servizio in esame, destinato all’integrazione scolastica e sociale degli alunni disabili.
Allo stato, non è stato stipulato alcun contratto tra Roma Capitale e gli organismi aggiudicatari del lotto 1, in piena osservanza del termine c.d. di “stand still” di cui all’art. 39, comma 9, del d.lgs. n. 50/2016.
Con ordinanza n. 8155 del 21.12.2016, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare.
Parte ricorrente ha depositato una memoria conclusionale, ribadendo le proprie conclusioni ed ulteriormente argomentando, da un lato, che il bando non ha previsto una soglia minima di ore di assistenza da svolgere, e, dall’altro, che una divergenza sulla fatturazione del servizio non è sufficiente a fondare un giudizio di anomalia, con conseguente esclusione della gara, soprattutto a fronte del principio di tassatività delle cause di esclusione.
Il ricorso, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 25 gennaio 2017.
2. Il ricorso è infondato e deve essere respinto.
2.1. Giova richiamare, al riguardo, sia il contenuto dell’offerta economica della cooperativa ricorrente, quale risultante dai chiarimenti resi, sia la motivazione con cui la commissione giudicatrice ha proceduto all’esclusione.
Si legge in particolare, nella nota della cooperativa dell’8.9.2016 che «per potere addivenire al prezzo orario offerto di € 19,00 al netto dell’IVA è stato anche necessario calcolare le ore di Servizio dedotte dall’importo complessivo a base di gara, per ogni lotto, diviso il costo orario a base di gara di € 21,00 al netto dell’IVA.
Soffermandoci sul lotto 4 le ore di servizio per ogni anno scolastico sono pari a 24.568 pertanto la differenza tra le ore totali e le ore imputate al coordinatore (1170) forniscono le ore di assistenza diretta pari a 23.338 le quali moltiplicate per il costo orario dell’operatore (livello C1), erogatore del Servizio, pari a € 18,942, si addiviene al costo del Servizio per un anno scolastico pari ad € 443.204,16 al quale vanno sommati i costi del coordinatore € 23.564,97.
Il costo totale per un anno scolastico è pari ad € 466.767,886 (€ 443.204,916 + € 23.564,97 = € 466.769,886) il quale è suddiviso per le ore complessive del Servizio con il risultato di € 19,00 che è il prezzo offerto […]».
A fronte di tali chiarimenti, nonché dell’esame complessivo dell’offerta originaria, nel verbale in data 9.9.2016, la commissione faceva rilevare come emergesse «con chiarezza che le ore, che dovrebbero essere tutte destinate all’assistenza diretta ai bambini disabili, vengono decurtate in maniera impropria a favore delle prestazioni del coordinatore. Pertanto, l’offerta risulta anomala in quanto il prezzo orario proposto non garantisce la sostenibilità del progetto presentato, non tanto nelle cifre proposte, ma nell’assunto di base dell’organismo che a monte ha previsto di togliere dal totale delle ore di servizio (da destinare per intero ai bambini), le ore da destinare al coordinamento. Pertanto il ribasso percentuale unico proposto risulterebbe non reale in quanto, almeno in parte, verrebbe recuperato dalla Cooperativa attraverso la riduzione delle ore di assistenza diretta, determinando di fatto per la s.a. uno svantaggio non solo economico ma soprattutto qualitativo tenuto anche conto delle peculiarità del servizio di cui trattasi e della fragilità dell’utenza cui è rivolto. Inoltre, le giustificazioni fornite e la stessa tabella riportata nella nota prot. n. CD/86080 dell’8.9.2016 non consentono una immediata e fluida definizione dell’effettivo costo orario dell’assistenza diretta che comunque risulterebbe di fatto superiore ai 19 euro orari.
A questo punto, per le valutazioni sopra esposte, appare evidente che l’intero impianto dell’offerta risulta anomalo e che, quindi, la soluzione non può essere togliere la frase citata, come proposto dal Presidente Cortese, né apportare correzioni alla frase stessa, come inizialmente ipotizzato dalla Commissione, in quanto non si tratterebbe di chiarimenti ma di modifiche sostanziali della proposta. […].S e ne deduce quindi che la verifica dell’anomalia di un’offerta di appalto non può tradursi inammissibilmente in una sorta di soccorso istruttorio ex post, allargato al punto da consentire il completamento o la riformulazione dell’offerta stessa».
2.2. La principale argomentazione spesa dalla cooperativa ricorrente per criticare le conclusioni cui è giunta l’amministrazione è quella secondo cui la figura professionale del “coordinatore” è parte integrante del servizio, con la conseguenza che, correttamente, essa avrebbe incluso, nella propria offerta, le ora da espletarsi da parte di quest’ultimo, con la relativa remunerazione.
Osserva il Collegio che non è in discussione il fatto che, tra gli elementi di valutazione dell’offerta tecnica, vi fossero anche «l’organizzazione del servizio e l’articolazione degli interventi proposti», ovvero l’ «esperienza professionale» della figura del coordinatore (cfr. la sez. IV del disciplinare di gara).
Tuttavia, l’oggetto dell’affidamento in relazione al quale doveva essere calibrata e formulata l’offerta economica rimane inequivocabilmente rappresentato dalle ore di assistenza diretta da prestarsi in favore degli alunni diversamente abili, ai fini dell’integrazione scolastica.
Tanto si ricava, in primo luogo, dall’assenza, nella disciplina di gara, di una ripartizione del monte ore (ricavabile dall’importo complessivo presunto quale indicato al par. II.5 del bando) nel senso preteso dalla ricorrente, ovvero di una specifica quotazione del prezzo offerto per le prestazioni del coordinatore.
Diversamente opinando, l’articolazione del servizio verrebbe lasciata alla scelte discrezionali delle concorrenti, le quali potrebbero stabilire liberamente quante ore di assistenza diretta erogare a fronte di quelle dalle stesse ritenute necessarie, non solo per il per il coordinamento del servizio, ma anche, ad esempio, per le attività di monitoraggio, di formazione e supervisione del personale AEC, etc.., pur esse oggetto di quotazione sotto il profilo tecnico.
Al contrario, come già accennato, il par. II. 5 del bando, pur precisando che «la quantità esatta del numero delle ore di servizio non può essere indicata», è tuttavia chiaro nel porre queste ultime in rapporto immediato con il “numero”, la “presenza” e la “frequenza degli alunni disabili” e nel sottolineare che «l’importo a base di gara è comprensivo di tutti gli elementi necessari alla perfetta esecuzione del servizio richiesto e alla realizzazione delle azioni progettate. Verranno retribuite o rimborsate agli organismi affidatari solo le prestazioni specificamente rese».
Nello stesso senso depone poi la prescrizione del disciplinare (Sezione 5) relativa all’offerta economica, la quale doveva essere formulata non già distinguendo il prezzo offerto per gli operatori da quello del coordinatore, bensì indicando esclusivamente il “prezzo orario offerto”.
La “descrizione analitica” dei costi appare invece richiesta al solo fine di agevolare la verifica di congruità del prezzo e non già con lo scopo di integrare la volontà negoziale in cui si sostanzia l’offerta economica, la quale doveva essere unica e onnicomprensiva “degli elementi necessari alla perfetta esecuzione del servizio”.
Tale essendo il tenore della disciplina di gara, non può revocarsi in dubbio – a parere del Collego – la ragionevolezza della valutazione di incongruità operata dalla commissione giudicatrice rispetto ad un’offerta, che, seppure non configura un “aliud pro alio”, risulta comunque difforme da quanto richiesto dalla stazione appaltante e comporta il venir meno di un elemento essenziale, non solo al fine di potere espletare un trasparente confronto concorrenziale, ma, soprattutto, per la formazione dell’accordo necessario alla stipula del contratto (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. V, sentenza n. 1809 del 5.5.2016).
3. L’infondatezza del ricorso principale destituisce di fondamento anche i motivi aggiunti di illegittimità derivata.
Questi ultimi sono poi palesemente inammissibili nella parte in cui censurano la (invero indimostrata) violazione della regola relativa alla clausola di “stand still”, essendo evidente che un’impresa legittimamente esclusa dalla gara non ha interesse a dolersi delle modalità con cui la stazione appaltante abbia inteso addivenire alla consegna anticipata del servizio e/o alla stipula del contratto con l’impresa aggiudicataria.
4. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso e i motivi aggiunti debbono essere respinti.
Le spese seguono come di regola la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II^, definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, di cui in premessa, li respinge.
Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio che liquida, complessivamente, in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre gli accessori, se dovuti, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
Roberto Proietti, Consigliere
L’ESTENSORE
Silvia Martino
IL PRESIDENTE
Antonino Savo Amodio
IL SEGRETARIO