* PROCESSO AMMINISTRATIVO – Circolari interpretative – Impugnazione giudiziale – Difetto assoluto di giurisdizione – RIFIUTI – Oli usati – Gestione – Ordine di priorità – Rigenerazione – Spedizioni transfrontaliere – Art. 216-bis, cc. 4 e 5 TUA – Regolamento 1013/2006/CE – Circolare del Ministero dell’Ambiente n. 23876 del 26 marzo 2013.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^ bis
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 19 Maggio 2014
Numero: 5237
Data di udienza: 20 Marzo 2014
Presidente: Amodio
Estensore: Cogliani
Premassima
* PROCESSO AMMINISTRATIVO – Circolari interpretative – Impugnazione giudiziale – Difetto assoluto di giurisdizione – RIFIUTI – Oli usati – Gestione – Ordine di priorità – Rigenerazione – Spedizioni transfrontaliere – Art. 216-bis, cc. 4 e 5 TUA – Regolamento 1013/2006/CE – Circolare del Ministero dell’Ambiente n. 23876 del 26 marzo 2013.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 19 maggio 2014, n. 5237
PROCESSO AMMINISTRATIVO – Circolari interpretative – Impugnazione giudiziale – Difetto assoluto di giurisdizione.
Le circolari interpretative non sono suscettibili di impugnazione giudiziale, configurandosi rispetto ad esse un difetto assoluto di giurisdizione. L’esame della legittimità dell’interpretazione della disciplina resa dalla Circolare può pertanto essere svolto solo in via incidentale, per quanto il provvedimento della Regione ne ha fatto applicazione.
Pres. Amodio, Est. Cogliani – P. GMBH (avv.ti Vinti, Barbieri e D’Angelo) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Stato) e Regione Lombardia (avv. Fidani)
RIFIUTI – Oli usati – Gestione – Ordine di priorità – Rigenerazione – Spedizioni transfrontaliere – Art. 216-bis, cc. 4 e 5 TUA – Regolamento 1013/2006/CE – Circolare del Ministero dell’Ambiente n. 23876 del 26 marzo 2013.
La Circolare del Ministero dell’Ambiente n. 23876 del 26 marzo 2013 rileva, in via interpretativa, che al fine di garantire la gestione degli oli usati secondo l’ordine di priorità di cui all’art. 183, e.1, lett. u) TUA (rigenerazione, altre forme di recupero, smaltimento), la normativa italiana – sulla scorta di quanto disposto dall’art 21 della direttiva 2008/98/CE – rinvia espressamente, per quel che attiene alla spedizione transfrontaliera, al Regolamento 1013/2006/CE. In caso di spedizioni transfrontaliere, infatti, l’art. 216-bis, comma 4 e 5, TUA, nel ribadire la priorità per la rigenerazione degli oli usati, limita le spedizioni transfrontaliere di oli usati verso impianti di incenerimento e coincenerimento collocati al di fuori del territorio nazionale (comma 4) o verso impianti di rigenerazione (comma 5) nel caso in cui sussistano uno o più dei motivi stabiliti dagli artt. 11 e 12 del Regolamento. Il comma 4 richiama peraltro espressamente il principio della prossimità. Pertanto, con la Circolare, il Ministero ha inteso fornire le prime indicazioni interpretative di alcune disposizioni contenute nell’articolo 12 del Regolamento, fermo comunque restando l’obbligo per l’Autorità italiana di spedizione di verificare, in rapporto a ciascuna delle fattispecie previste dal medesimo art. 12, se si renda necessario sollevare obiezioni alla spedizione transfrontaliera degli oli usati. Ne consegue che, come indicato dall’art. 12, comma 1, lett. a) del Regolamento e – correttamente chiarito nella Circolare in menzione – l’Autorità competente può sollevare obiezioni se la spedizione o il recupero previsti non siano conformi alla “direttiva 2006/12/CE e, in particolare, agli articoli 3, 4, 7 e 10 della stessa”. Tale richiamo non può che intendersi riferito al rispetto della gerarchia dei rifiuti che rappresenta uno dei principi basilari della legislazione di settore sia nazionale che sovranazionale.
Pres. Amodio, Est. Cogliani – P. GMBH (avv.ti Vinti, Barbieri e D’Angelo) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Stato) e Regione Lombardia (avv. Fidani)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 19 maggio 2014, n. 5237SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 19 maggio 2014, n. 5237
N. 05237/2014 REG.PROV.COLL.
N. 10487/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10487 del 2013, proposto da:
Soc. Puralube GMBH, in persona del rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Vinti, Elia Barbieri e Filippo D’Angelo, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Vinti & Associati in Roma, via Emilia, 88;
contro
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la stessa domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lombardia, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso l’avv. Emanuela Quici in Roma, via Nicolò Porpora, 16;
nei confronti di
Consorzio Obbligatorio degli Oli Usati, Soc Siro s.r.l., n.c.;
e con l’intervento di
ad opponendum:
Viscolube S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. ti Claudio Tesauro, Francesco Fonderico e Pasquale Leone, con domicilio eletto presso l’avv. Pappalardo Bonelli in Roma, via Salaria N.259;
per l’annullamento
della nota prot. n. TI.2013.0038468 del 10.10.2013 di Regione Lombardia;
della circolare del Ministero dell’Ambiente prot. 23876 del 26 marzo 2013;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
e per il risarcimento
del danno ingiusto subito e subendo ai sensi dell’art. 30 c.p.a.;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e della Regione Lombardia, nonché della S.r.l. Viscolube;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2014 il Consigliere Solveig Cogliani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso indicato in epigrafe, la Società istante, premesso di essere una delle più grandi aziende europee di rigenerazione degli oli usati e di aver avviato nel 2011 le procedure per essere ammessa alla ripartizione dell’olio usato raccolto in Italia dal Consorzio Obbligatorio degli Oli Usati (COOU), esponeva di aver stipulato con il predetto consorzio nel 2012 un contratto per la fornitura nel 2013 di un quantitativo di olio usato pari ad oltre 12.000 tonnellate da trattare tramite rigenerazione per la produzione di olio base, sicchè il COOU decideva di avviare con le Regioni Lombardia, Lazio e Campania le procedure di spedizione in Germania dell’olio assegnato alla Società istante ed, in attesa di ottenere le necessarie autorizzazioni, di riassegnare ad alcune società italiane il quantitativo di olio rigenerabile spettante alla ricorrente.
Svolto un esame della disciplina in vigore nella materia oggetto di causa, la Società istante evidenziava che il 26 marzo 2013, il Ministero dell’Ambiente, a seguito di una richiesta di chiarimenti della Regione Lombardia in ordine all’interpretazione dell’art. 216 bis, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, diramava una circolare sulle “modalità di rispetto degli obblighi di gestione degli oli usati”, con cui precisava che la rigenerazione deve avvenire nel “rispetto dei principi di libera concorrenza, ma anche dei principi di efficacia, efficienza, economicità e di garanzia della tutela della salute e dell’ambiente da ogni inquinamento dell’aria…nonché della gerarchia dei rifiuti e della cd. Migliore opzione ambientale”. Inoltre, rilevava che “nel caso in cui sia stata presentata la notifica di una spedizione di oli usati verso un impianto di rigenerazione che comporti lunghi percorrenze, vi possono essere circostanze che…possono far sì che rigenerazione possa addirittura non costituire la migliore opzione ambientale rispetto ad altre forme di gestione degli oli usati”, in tal caso dovendo “l’autorità italiana”, “in base alla lettera a) dell’art. 12, c.1” del Regolamento 1013/2006/CE, “sollevare obiezioni alla spedizione degli oli usati”. Esponeva, dunque, che in applicazione della circolare richiamata, la Regione Lombardia sollevava alcune obiezioni, ai sensi dell’ art. 12 citato Regolamento CE, alla procedura di notifica avviata dal COOU per ammettere la Società ricorrente alla spedizione transfrontaliera dell’olio usato verso i suoi stabilimenti ubicati in Germania, in ragione del principio di minima movimentazione dei rifiuti pericolosi, evidenziando che presso l’impianto Viscolube S.r.l. di Pieve di Fissariga (LO) esiste la disponibilità al recupero tramite rigenerazione del quantitativo di olio assegnato alla ricorrente.
Con la nota impugnata, pertanto, la Regione Lombardia rilevava che la scelta della Puralube GMBH non assicurerebbe il “miglior risultato ambientale complessivo” sia per motivi di distanza geografica sia di ordine giuridico, in quanto la normativa ambientale tedesca non assicurerebbe per gli oli minerari usati il rispetto della gerarchia dei rifiuti, che “prevede la priorità del recupero di materia sul recupero di energia”.
Avverso gli indicati atti, la Società istante proponeva, dunque, ricorso, deducendo i seguenti motivi di censura:
1 – violazione dei principi di libera circolazione delle merci, libera concorrenza e divieto di discriminazione tra imprese basate sulla nazionalità, violazione dell’art. 41 Cost., falsa applicazione degli artt. 179, 199 e 216 bis, d.lgs. n. 152 del 2006, nonché dell’art. 12, Regolamento CE n. 1013/2006, violazione e falsa applicazione della Convenzione di Basilea, del principio di prossimità come interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea e dalla giurisprudenza italiana, violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa, eccesso di potere per irragionevolezza, perplessità, difetto di motivazione, disparità di trattamento e travisamento del fatto, poiché la nota della Regione si fonderebbe sulla preferenza per una Società di rigenerazione presente entro i confini nazionali ed, inoltre, violerebbe il disposto dell’art. 216 bis, d.lgs. n. 152 cit. che antepone la rigenerazione alle attività di combustione e smaltimento , con la conseguenza che il principio di prossimità va applicato solo alle procedure di smaltimento tramite incenerimento in stabilimenti esteri;
2 – violazione e falsa applicazione del richiamato art. 12 del Regolamento CE n. 1013/2006, del principio di autonomia imprenditoriale degli operatori economici nel mercato comunitario ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento del fatto e perplessità, poiché la valutazione della circostanza che lo stabilimento di Viscolube produca una percentuale di olio base rigenerato per unità di olio lavorato leggermente maggiore rispetto a quella prodotta dall’impianto della ricorrente non rientrerebbe tra le cause ostative all’assegnazione alla Pluralube, ma riguarderebbe invece dinamiche che attengono al ciclo produttivo delle imprese di raffinazione, non considerate dal Regolamento CE citato;
3 – eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento del fatto, con riferimento alla valutazione sulla normativa tedesca, che – contrariamente a quanto affermato dalla Regione – stabilirebbe la priorità della rigenerazione purchè non sussistano vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo.
Pertanto, la parte ricorrente chiedeva l’annullamento degli atti gravati, previo sospensione dei relativi effetti.
Il ricorso era notificato solo successivamente, ad integrazione del contraddittorio, anche alla Società Viscolube in data 23 dicembre 2013.
Si costituiva il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, precisando in via preliminare che il contratto per la fornitura di olio usato, ai sensi del Regolamento CE n. 1013/2006, non sarebbe più valido ove non risultino risolti nel termine di trenta giorni – a seguito della notifica – i problemi sollevati con le obiezioni.
L’Amministrazione evidenziava, altresì, la preferenza accordata dal legislatore alla rigenerazione degli oli usati, quale soluzione migliore rispetto alle altre ai sensi dell’art. 179 TUA, come ribadito dall’art. 216 bis del medesimo T.U.. A tal fine il Regolamento menzionato limiterebbe le spedizioni transfrontaliere di oli usati verso l’estero nel caso in cui questi siano destinati non tanto alla rigenerazione ma al semplice incenerimento. Ancora, il Regolamento sottolinea all’ottavo considerando che “le spedizioni di rifiuti pericolosi devono essere ridotte al minimo compatibile con una gestione efficiente ed ecologicamente corretta dei rifiuti”. Conseguentemente, parte resistente invocava il principio di precauzione e prevenzione, nonché di prossimità e di conseguimento del miglior risultato ambientale complessivo. Quanto alla comparazione tra i due stabilimenti, il Ministero evidenziava che il coefficiente di recupero della Viscolube (67%) è superiore rispetto a quella della Puralube (62,5%).
Sulla base di tali considerazioni l’Amministrazione chiedeva la reiezione del gravame.
Con successiva memoria depositata il 16 dicembre 2013, peraltro, il Ministero specificava che l’art. 216 bis comma 5, TUA introduce l’obbligo per le autorità italiane coinvolte di eseguire – nell’ambito della spedizione transfrontaliera degli oli usati – la valutazione ai sensi e per gli effetti degli artt. 11 e 12 del Regolamento n. 1013 cit..
In tale senso la circolare gravate contiene le linee guida per l’applicazione dell’art. 216 bis richiamato, precisando – tra l’altro – i seguenti punti:
– l’olio minerale usato costituisce un rifiuto pericoloso, con alto potere inquinante;
– asimmetrie di mercato nelle normative ambientali alimentano spedizioni transfrontaliere, generando difficoltà di carattere ambientale;
– in materia di gestione degli oli usati, la normativa italiana di cui all’art. 236, comma 12, lett. g), d.lgs. n. 152 del 2006 impone l’osservanza dei “principi di concorrenza, di libera circolazione dei beni, di economicità della gestione”, tuttavia con l’obbligo di garantire “la tutela della salute e dell’ambiente”.
Peraltro, il Ministero evidenziava la natura meramente interpretativa della circolare gravata, con la conseguente inammissibilità del ricorso per la parte in cui se ne chiede l’annullamento, per carenza della natura provvedimentale.
Si costituiva, altresì, la Regione Lombardia contestando quanto affermato in ricorso e ribadendo l’interpretazione assunta nella nota impugnata.
Si costituiva, altresì, la Società Viscolube, eccependo preliminarmente, l’inammissibilità del gravame, poiché esso non risulta notificato alla medesima, in qualità di unica vera controinteressata, essendo indicata nella nota della Regione quale Società assegnataria di preferenza degli oli usati oggetto di controversia, nonché l’inammissibilità con riferimento all’impugnazione della circolare ministeriale.
Nel merito la Società evidenziava – alla luce dei principi di cui alla Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, nella versione adottata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, nonché della Comunicazione della Commissione Europea del 25 febbraio 2004 e di quanto costantemente affermato dalla Corte di giustizia – la preminenza del valore della tutela ambientale rispetto al generale principio della circolazione delle merci.
La Società, peraltro, contestava l’interpretazione della ricorrente in ordine all’art. 216 bis TUA, nella parte in cui vorrebbe riferire il principio di prossimità unicamente al caso di procedure di smaltimento di oli tramite incenerimento, poiché tale lettura sarebbe in contrasto con quanto stabilito allo stesso TUA, che, all’art. 199, comma 3, lett. g), prevede che i piani regionali di gestione dei rifiuti devono anche “assicurare lo smaltimento e il recupero dei rifiuti speciali in luoghi prossimi a quelli di produzione al fine di favorire la riduzione della movimentazione dei rifiuti”. Il principio di migliore opzione ambientale complessiva, di cui al Regolamento CE n. 1013 più volte richiamato, non potrebbe che riferirsi anche al controllo dei movimenti, come discende anche dal rinvio dell’ottavo considerando del Regolamento citato all’art. 4, par. 2, lett. d) della Convenzione di Basilea del 10 marzo 1989.
Da ultimo, precisava che in nessun punto della nota impugnata, la Regione Lombardia orienta le proprie considerazioni in base alla maggiore capacità rigenerativa della Viscolube, essendo tale dato citato solo in via incidentale.
Confermava, poi, la lettura offerta dall’Amministrazione in ordine alla disciplina tedesca dei rifiuti.
Con memoria conclusionale, la parte ricorrente, contestando quanto ex adverso controdedotto, eccepiva l’inammissibilità dell’intervento della Viscolube.
A seguito del deposito di ulteriori memorie, la causa è andata in decisione all’udienza del 20 marzo 2014.
DIRITTO
I – Osserva, preliminarmente, il Collegio che può essere superata l’eccezione di inammissibilità per mancata tempestività della notifica alla Viscolube, poiché il ricorso deve essere respinto nel merito.
Tuttavia, può rilevarsi che la parte ricorrente ha provveduto a notificare il gravame ad almeno una delle Società ‘potenzialmente’ controinteressate e che il contraddittorio risulta integro – prima ancora che per la successiva notifica del ricorso – per l’intervento della Viscolube in giudizio.
Di contro, non può essere in alcun modo condivisa l’eccezione di inammissibilità dell’intervento di quest’ultima, sollevata da parte ricorrente, poiché risulta per tabulas che la predetta Società ha un evidente interesse al mantenimento dell’atto gravato, nel quale la Regione esprime una preferenza per la Viscolube nell’analisi comparata dei processi di rigenerazione.
II – Ancora in via preliminare, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso nella parte in cui si chiede l’annullamento della Circolare ministeriale.
Infatti, la Circolare n. 23876 gravata risulta – già dal dato letterale – assunta dal Ministero per rispondere alla domanda, rivolta dalla Commissione Ambiente ed Energia della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, di interpretazione dell’art. 12 del Regolamento CE n. 1013/2006 e della disciplina nazionale in relazione alla materia delle spedizioni transazionali degli oli usati.
Nessun dubbio può, dunque, esservi in ordine alla portata meramente interpretativa della stessa. Ne consegue che a tale atto va riconosciuto valore meramente interno alla P.A., non essendo espressione di attività funzionale o normativa tipica e non producendo effetti esterni all’apparato burocratico.
Essa ha funzione, pertanto, di mero ausilio giuridico per gli Uffici chiamati ad applicare le norme di settore, ma non riveste alcuna rilevanza nel rapporto tra provvedimento amministrativo e norma giuridica, di tal ché essa è insuscettibile di orientare la decisione del giudice chiamato a verificare la legittimità dell’atto adottato dalla P.A..
Come chiarito dalle Sezioni Unite della Suprema Corte (sent. n. 23031 del 2007), infatti, le circolari interpretative non sono suscettibili di impugnazione giudiziale, configurandosi rispetto ad esse un difetto assoluto di giurisdizione.
Tuttavia, l’esame della legittimità dell’interpretazione della disciplina resa dalla Circolare gravata deve essere svolto in questa sede in via incidentale, per quanto il provvedimento della Regione ne ha fatto applicazione.
Infatti, con la nota prot. T1.2013.0038468 del 10 ottobre 2013, la Regione Lombardia, invocato il principio del “miglior risultato ambientale complessivo” di cui all’art. 4, par. 2, direttiva 2008/98 CE e all’art. 179, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006, come successivamente modificato, in forza del quale debbono essere tenuti in considerazione non solo la qualità e l’efficienza del processo di recupero dei rifiuti, ma anche della distanza di trasporto del rifiuto in diretta applicazione dell’art. 4, par. 2, lett. d) della Convenzione di Basilea 22 marzo 1989, precisava che:
1 – la partita di rifiuto oggetto della notifica è attualmente detenuta dal COOU presso l’impianto della Viscolube, con la conseguenza che la distanza di trasporto sarebbe pari allo zero ove il rifiuto venisse recuperato tramite rigenerazione presso il medesimo impianto;
2 – l’analisi comparativa dell’efficienza dei processi di rigenerazione effettuati presso la Puralube e la Viscolube risulta effettuabile attraverso la valutazione della documentazione tecnica, da cui si evince una maggiore percentuale di basi rigenerate da parte della Viscolube;
3 – la normativa ambientale tedesca attualmente non assicura nello specifico ambito di riferimento il rispetto della “gerarchia dei rifiuti” di cui all’art. 4, par. 1, direttiva 2008/98/CE, recepita dall’art. 179, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, non dando la priorità al recupero di materia sul recupero di energia.
III – Passando, dunque, al vaglio del merito del ricorso – per quanto sin qui delineato – con riferimento alle censure rivolte avverso la nota regionale, deve procedersi all’esame congiunto dei motivi e, pertanto, a verificarsi se la predetta nota, nel sollevare le richiamate obiezioni avverso la notifica del Consorzio per la spedizione transfontaliera dell’olio usato, su cui si verte, in conformità a quanto disposto dalla Circolare ministeriale in argomento, abbia correttamente applicato la normativa di riferimento.
Dispone l’art. 216 bis del TUA:
“1. Fatti salvi gli obblighi riguardanti la gestione dei rifiuti pericolosi, gli oli usati sono gestiti in base alla classificazione attribuita ad essi ai sensi e per gli effetti dell´articolo 184, nel rispetto delle disposizioni della parte IV del presente decreto e, in particolare, secondo l´ordine di priorita’ di cui all’articolo 179, comma 1.
2. Fermo quanto previsto dall’articolo 187, il deposito temporaneo, la raccolta e il trasporto degli oli usati sono realizzati in modo da tenere costantemente separate, per quanto tecnicamente possibile, tipologie di oli usati da destinare, secondo l´ordine di priorita’ di cui all’articolo 179, comma 1, a processi di trattamento diversi fra loro. E’ fatto comunque divieto di miscellare gli oli minerali usati con altri tipi di rifiuti o di sostanze.
3. Gli oli usati devono essere gestiti:
a) in via prioritaria, tramite rigenerazione tesa alla produzione di basi lubrificanti;
b) in via sussidiaria e, comunque, nel rispetto dell´ordine di priorita’ di cui all’articolo 179, comma 1, qualora la rigenerazione sia tecnicamente non fattibile ed economicamente impraticabile, tramite combustione, nel rispetto delle disposizioni di cui al titolo III-bis della parte II del presente decreto e al decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133;
c) in via residuale, qualora le modalita’ di trattamento di cui alle precedenti lettere a) e b) non siano tecnicamente praticabili a causa della composizione degli oli usati, tramite operazioni di smaltimento di cui all’Allegato B della parte IV del presente decreto.
4. Al fine di dare priorita’ alla rigenerazione degli oli usati, le spedizioni transfrontaliere di oli usati dal territorio italiano verso impianti di incenerimento e coincenerimento collocati al di fuori del territorio nazionale, sono escluse nella misura in cui ricorrano le condizioni di cui agli articoli 11 e 12 del regolamento (CE) n. 1013/2006. Si applicano i principi di cui agli articoli 177 e 178, nonche’ il principio di prossimita’.
5. Le spedizioni transfrontaliere di oli usati dal territorio italiano verso impianti di rigenerazione collocati al di fuori del territorio nazionale sono valutate ai sensi del regolamento (CE) n. 1013/2006 e, in particolare, dell’articolo 12 del predetto regolamento.
6. Ai fini di cui al comma 5, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare puo’ individuare con uno o piu’ decreti gli elementi da valutare secondo le facolta’ concesse alle autorita’ di spedizione o di transito nell’esercizio delle competenze di cui agli articoli 11 e 12 del regolamento (CE) n. 1013/2006.
7. Con uno o piu’ regolamenti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare da adottarsi, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono definite le norme tecniche per la gestione di oli usati in conformita’ a quanto disposto dal presente articolo.
8. I composti usati fluidi o liquidi solo parzialmente formati di olio minerale o sintetico, compresi i residui oleosi di cisterna, i miscugli di acqua e olio, le emulsioni ed altre miscele oleose sono soggette alla disciplina sugli oli usati.”
Orbene, con la Circolare in esame, il Ministero chiarisce che, per assicurare il rispetto dell’ambiente e della salute, deve essere garantita l’osservanza dei criteri di priorità di cui all’art. 179, c. 1 del Codice Ambiente.
Deve rilevarsi, a riguardo, che l’indicazione ministeriale trova conferma in quanto disposto dall’art. 179 cit., che espressamente dispone:
“1. La gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della seguente gerarchia:
a) prevenzione;
b) preparazione per il riutilizzo;
c) riciclaggio;
d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia;
e) smaltimento.
2. La gerarchia stabilisce, in generale, un ordine di priorità di ciò che costituisce la migliore opzione ambientale. Nel rispetto della gerarchia di cui al comma 1, devono essere adottate le misure volte a incoraggiare le opzioni che garantiscono, nel rispetto degli articoli 177, commi 1 e 4, e 178, il miglior risultato complessivo, tenendo conto degli impatti sanitari, sociali ed economici, ivi compresa la fattibilità tecnica e la praticabilità economica. (omissis)”.
Va, peraltro, precisato che gli oli usati rientrano nella categoria dei rifiuti pericolosi e che la rigenerazione degli stessi costituisce un’operazione di riciclaggio ai sensi dell’art. 183, e. 1, lett. u), TUA). Coerentemente, l’art. 216-bis, c. 1,TUA assegna alla rigenerazione la priorità rispetto ad altre forme di recupero (es. di energia) o allo smaltimento.
Di seguito la Circolare n. 23876 in esame rileva, in via interpretativa, che al fine di garantire la gestione degli oli usati secondo il predetto ordine di priorità, la normativa italiana – sulla scorta di quanto disposto dall’art 21 della direttiva 2008/98/CE – rinvia espressamente, per quel che attiene alla spedizione transfrontaliera, al Regolamento 1013/2006/CE.
In caso di spedizioni transfrontaliere, infatti, l’art. 216-bis, comma 4 e 5, TUA, nel ribadire la priorità per la rigenerazione degli oli usati, limita le spedizioni transfrontaliere di oli usati verso impianti di incenerimento e coincenerimento collocati al di fuori del territorio nazionale (comma 4) o verso impianti di rigenerazione (comma 5) nel caso in cui sussistano uno o più dei motivi stabiliti dagli artt. 11 e 12 del Regolamento. Il comma 4 richiama peraltro espressamente il principio della prossimità.
Pertanto, con la Circolare, il Ministero ha inteso fornire le prime indicazioni interpretative di alcune disposizioni contenute nell’articolo 12 del Regolamento, fermo comunque restando l’obbligo per l’Autorità italiana di spedizione di verificare, in rapporto a ciascuna delle fattispecie previste dal medesimo art. 12, se si renda necessario sollevare obiezioni alla spedizione transfrontaliera degli oli usati.
Ne consegue che, come indicato dall’art. 12, comma 1, lett. a) del Regolamento e – correttamente chiarito nella Circolare in menzione – l’Autorità competente può sollevare obiezioni se la spedizione o il recupero previsti non siano conformi alla “direttiva 2006/12/CE e, in particolare, agli articoli 3, 4, 7 e 10 della stessa”. Tale richiamo non può che intendersi – alla luce della normativa sopra riportata – riferito al rispetto della citata gerarchia dei rifiuti che rappresenta uno dei principi basilari della legislazione di settore sia nazionale che sovranazionale.
Altresì, la Circolare precisa che, ai sensi dell’art. 12, e. 1, lett. i) del Regolamento, il mancato rispetto delle migliori tecniche disponibili in materia di gestione degli oli usati da parte dell’impianto che riceve tali rifiuti, costituisce un motivo di per sé sufficiente per opporsi alla spedizione transfrontaliera.
Infine, per quanto concerne l’art. 12, c. 1, lett. j) del Regolamento, l’Autorità competente è tenuta a verificare che i rifiuti in questione saranno trattati nell’osservanza delle norme di protezione dell’ambiente applicabili alle operazioni di recupero, attraverso l’analisi delle concrete modalità di trattamento (ai sensi dell’art. 183, c. 1, lett. s) TUA) a cui il rifiuto sarà sottoposto nello Stato di destinazione, in ragione anche della legislazione nazionale alla quale saranno soggetti gli oli usati nello Stato di destinazione.
IV – Svolte siffatte precisazioni emerge con chiarezza che la nota regionale impugnata, lungi dall’aver provveduto in violazione dei principi di concorrenza e di correttezza dell’azione amministrativa ed in violazione della normativa richiamata nelle censure rivolte dalla parte ricorrente, ha ottemperato all’obbligo previsto dalla lettera a, dell’art. 12, comma 1 del Regolamento, di sollevare obiezioni alla spedizione degli oli usati, ai sensi anche del tenore dell’art. 13 della direttiva 2008/98 /CE e dell’art. 177, comma 4, TUA, essendo emersi – nella specie – elementi evidenzianti una violazione della gerarchia dei rifiuti, ossia dell’obbligo di scegliere la soluzione gestionale che – in relazione agli impatti complessivi della produzione e della gestione di tali rifiuti – consentisse di raggiungere il miglior risultato ambientale complessivo, sia in riferimento al percorso della lunga distanza, sia con riguardo all’efficienza degli impianti in comparazione, sia infine per quanto concerne la normativa dello Stato di destinazione.
Al riguardo, appare palese dal disposto dell’art. 4 della direttiva 2008/98/CE, richiamato nell’ordinamento italiano dall’art. 179 TUA), che la rigenerazione, ossia al riciclo degli oli usati, assume priorità rispetto ad altre forme di trattamento, sicchè la lettera j) del più volte citato art. 12 del Regolamento non può che acquisire particolare rilevanza ove – come nella specie – la legislazione dello Stato di destinazione non imponga – in violazione dei dettami stabiliti dalla normativa comunitaria – di avviare gli oli usati prioritariamente alla rigenerazione.
Lungi, pertanto, dall’aver omesso un’adeguata istruttoria, l’analisi dell’Amministrazione si è soffermata sia sull’efficienza delle strutture coinvolte, sia sulla normativa degli Stati, applicazione della disciplina ambientale europea, che trova la sua ratio nella necessaria valutazione della legislazione dello Stato di destinazione, alla quale saranno soggetti gli oli usati una volta ivi giunti, essendo essa determinante in modo significativo sulle modalità concrete di trattamento a cui il rifiuto sarà poi effettivamente sottoposto (cfr. art. 12, comma 1, lett. e) del Regolamento).
V – Per quanto sin qui considerato, il ricorso in parte deve essere dichiarato inammissibile ed, in parte, con riferimento ai motivi proposti avverso la nota regionale gravata, deve essere respinto.
Tuttavia, in ragione della complessità della fattispecie esaminata, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile ed, in parte, lo respinge, come precisato in motivazione.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Antonio Vinciguerra, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/05/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)