TAR LAZIO, Roma – 2 febbraio 2012

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^ bis
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 2 Febbraio 2012
Numero: 1136
Data di udienza: 14 Dicembre 2011
Presidente: Pugliese
Estensore: Arzillo

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Premassima

* RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio – Disciplina – Obiettivi perseguiti – Tutela dell’ambiente – Tutela della concorrenza e del mercato – Complementarietà – CONAI – Natura – Scopo – Art. 224 d.lgs. n. 152/2006 – Sistema di gestione – Adesione al CONAI – Alternative – Organizzazione autonoma – Sistema autosufficiente di restituzione dei propri imballaggi – Art. 221 d.lgs. n. 152/2006 – Disciplina attuativa ex art. 265, c. 5, cod. amb. – Necessità – Esclusione – Ragioni –  Art. 221, c. 3, lett. a) d.lgs. n. 152/2006 – Soppressione dell’inciso “anche in forma associata” – Interpretazione.

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Massima

 

TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 2 febbraio 2012, n. 1136

RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio – Disciplina – Obiettivi perseguiti – Tutela dell’ambiente – Tutela della concorrenza e del mercato – Complementarietà.

La disciplina dei rifiuti di imballaggio riflette una pluralità di obiettivi, espressamente individuati dall’art. 217, comma 1 C. Amb. (“Il presente titolo disciplina la gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente ed assicurare un elevato livello di tutela dell’ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato, nonché per evitare discriminazioni nei confronti dei prodotti importati, prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi e distorsioni della concorrenza e garantire il massimo rendimento possibile degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio”): obiettivi evidentemente polarizzati attorno ai due profili essenziali della tutela dell’ambiente e della tutela della concorrenza e del mercato, anche sotto il profilo della non discriminazione intracomunitaria, nelle varie fasi del ciclo del prodotto e del ciclo di gestione degli imballaggi. Profili che non vanno considerati secondo una logica di mero bilanciamento di interessi contrapposti, ma secondo una logica di complementarità, trattandosi di finalità che possono anche essere perseguite – sotto determinati aspetti – in maniera congiunta.

Pres. Pugliese, Est. Arzillo –CONAI (avv.ti Mosco e Romano) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e altro (Avv. Stato)

RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio – CONAI – Natura – Scopo – Art. 224 d.lgs. n. 152/2006.

Il Consorzio Nazionale Imballaggi è un consorzio obbligatorio con attività esterna, avente personalità giuridica privata, al quale partecipano “in forma paritaria” le imprese produttrici e utilizzatrici di imballaggi, che ha per scopo “il raggiungimento degli obiettivi globali di recupero e di riciclaggio” dei rifiuti di imballaggio fissati a livello comunitario e rafforzati dalla disciplina nazionale, assicurando nel contempo “il necessario coordinamento dell’attività di raccolta differenziata” dei rifiuti (art. 224, comma 1). Infatti, in linea generale “i produttori e gli utilizzatori sono responsabili della corretta ed efficace gestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio generati dal consumo dei propri prodotti”, adempiendo “all’obbligo del ritiro dei rifiuti di imballaggio primari o comunque conferiti al servizio pubblico della stessa natura e raccolti in modo differenziato”.

Pres. Pugliese, Est. Arzillo –CONAI (avv.ti Mosco e Romano) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e altro (Avv. Stato)

RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio – Sistema di gestione – Adesione al CONAI – Alternative – Organizzazione autonoma – Sistema autosufficiente di restituzione dei propri imballaggi – Art. 221 d.lgs. n. 152/2006.

In linea di principio, il sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio si basa sull’adesione al CONAI e correlativamente a “uno o più consorzi per ciascun materiale di imballaggio” (cd. “consorzi di filiera”) . In alternativa (art. 221, c. 1 d.lgs. n. 152/2006), i produttori possono provvedere mediante l’organizzazione autonoma della gestione dei propri rifiuti di imballaggio su tutto il territorio nazionale ovvero la messa in atto di un sistema autosufficiente di restituzione dei propri imballaggi. (Fattispecie relativa all’attivazione della procedura per il risconoscimento di un sistema autonomo – cd. progetto P.A.R.I. – per la gestione dei rifiuti di imballaggio in plastica flessibile – LDPE –  da superficie privata su tutto il territorio nazionale)

Pres. Pugliese, Est. Arzillo –CONAI (avv.ti Mosco e Romano) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e altro (Avv. Stato)

RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio – Organizzazione autonoma ex art. 221, c. 3 d.lgs. n. 152/2006 – Disciplina attuativa ex art. 265, c. 5, cod. amb. – Necessità – Esclusione – Ragioni.

La disposizione attuativa di cui all’art. 265, comma 5, del C.Amb. riflette la precedente originaria versione del d.lgs. n. 152/2006, che presupponeva una possibile pluralità di consorzi, ovverosia una “transizione sistemica” complessa, la quale postulava l’emanazione di un’adeguata normativa con una duplice valenza attuativa e transitoria; lo stesso riferimento allo schema – tipo dello statuto approvato riguarda del resto i consorzi (art. 223, comma 2) e non ha senso ove applicato alla realtà dell’organizzazione autonoma di cui all’art 221, comma 3, lettera a) C. Amb.. In assenza di tale transizione sistemica, non basta perciò appellarsi al semplice riferimento testuale della norma transitoria alle “forme alternative” per sostenere la necessità di una disciplina transitoria/attuativa anche con riguardo a chi intende organizzare un proprio sistema di gestione ex art. 221, comma 3, lettera a) C. Amb.. Ma anche a voler in ipotesi ritenere che la norma transitoria non sia stata implicitamente abrogata o non sia comunque applicabile solamente ai consorzi di cui agli artt. 223 e 224 C. Amb., e che quindi essa non sia superata ma rimanga formalmente in piedi per la parte relativa ai sistemi alternativi, occorre comunque rilevare che la non necessità della disciplina attuativa risulta anche da considerazioni più generali. Le previsioni dei commi 3 e 5 dell’ art. 221 C. Amb. soddisfano infatti i criteri di legalità e tipicità enucleando i fondamentali presupposti, contenuti ed effetti del riconoscimento del sistema, anche in ordine ai parametri di riferimento. Sotto il profilo della conformità alla normativa di fonte comunitaria (artt. 1 e 7 della Dir. 94/62 CE che valorizza, oltre alla tutela ambientale, anche i principi di concorrenza e non discriminazione nel funzionamento del mercato), inoltre, è evidente come l’interpretazione che fa leva sulla non necessità della disciplina attuativa si presenti inequivocabilmente più adeguata, consentendo l’immediata attuazione dei principi di cui trattasi nella gestione del settore dei rifiuti di imballaggio.

Pres. Pugliese, Est. Arzillo –CONAI (avv.ti Mosco e Romano) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e altro (Avv. Stato)

RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio –  Art. 221, c. 3, lett. a) d.lgs. n. 152/2006 – Soppressione dell’inciso “anche in forma associata” – Interpretazione.

La soppressione dell’inciso “anche in forma associata” nel testo dell’art. 221, c. 3, lett. a) del d.lgs. n. 152/2006 – ad opera del d. lgs. n. 4/2008 – non vale ad escludere l’espletamento dell’attività di gestione dei rifiuti di imballaggio – intesa come attività rientrante nell’organizzazione dell’impresa – in forma anche associata, sulla base dei principi generali del diritto comune e dell’autonomia imprenditoriale garantita, in ultima analisi, dall’art. 41 della Costituzione, purchè, ovviamente, l’esercizio associato non trasmodi nella vera e propria creazione di cripto-consorzi, con modalità tali da comportare la surrettizia reintroduzione nell’ordinamento del sistema pluriconsortile, con ciò disattendendo l’opzione di fondo del legislatore del 2008.

Pres. Pugliese, Est. Arzillo –CONAI (avv.ti Mosco e Romano) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e altro (Avv. Stato)

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Allegato

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Titolo Completo

TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 2 febbraio 2012, n. 1136

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SENTENZA

 

TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 2 febbraio 2012, n. 1136

N. 01136/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01270/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1270 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
CONAI – Consorzio Nazionale Imballaggi, in persona del legale rappresentante dott. Piero Perron, rappresentato e difeso dagli avv. Gian Domenico Mosco e Salvatore Alberto Romano, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, viale XXI Aprile, 11;

contro

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro p.t., Osservatorio Nazionale sui Rifiuti, in persona del legale rappresentante p.t.,
costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Carpi – Consorzio Autonomo Riciclatori Plastica Imballaggi, in persona del legale rappresentante p.t.;
Soc Aliplast Spa, in persona del legale rappresentante p.t.,
costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dagli Avv. ti Andrea Calisse, Tommaso Marvasi, Marcello Mole’, Massimiliano Valcada, Francesca Volpe, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, viale Angelico, 12;

per l’annullamento

– del provvedimento del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare- Osservatorio Nazionale sui Rifiuti, prot. ONR/08/572 del 20.11.2008, comunicato alla ricorrente con nota prot. 583/ONR/08 del 12.2008, recante la delibera di accoglimento dell’istanza presentata da Aliplast S.p.A. tramite il consorzio CARPI il 7.5.2008 ai sensi dell’art. 221, commi 5 e 3, lettera a) del d. lgs. n. 152/2006, per l’attivazione della procedura di riconoscimento del sistema autonomo di gestione dei rifiuti generati dai propri imballaggi immessi al consumo (“Progetto P.A.R.I.);

– di ogni altro atto antecedente e susseguente e comunque connesso, ivi compresi, per quanto di ragione e occorrendo, i seguenti atti richiamati nel provvedimento impugnato: la decisione ONR del 21.7.2008; la Conferenza di servizi e la decisione ONR del 3.10.2008; il “verbale dell’incontro del 14 ottobre 2008 (prot. ONR/08/543) tra ONR e Aliplast S.p.A. e il “documento di esplicazione tecnica ed economica dell’originario progetto PARI /Aliplast (prot. ONR/08/544 del 14.10.2008)”; la relazione del Presidente e del Vice Presidente dell’Osservatorio Nazionale Rifiuti presentata nella seduta del 20.11.2008;

nonché, quanto ai motivi aggiunti:

– del provvedimento del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare- Osservatorio Nazionale sui Rifiuti, Prot. ONR/09/440 del 30 giugno 2009, a firma del Presidente dell’ONR, con cui inter alia si “accerta e attesta che il progetto di gestione autonoma ex art. 221 D. Lgs 152/06 s.m.i. (denominato convenzionalmente Progetto PARI) presentato in data 7 maggio 2008 […] riconosciuto legittimo e supportato da idonea documentazione con provvedimento di questo Osservatorio Nazionale sui Rifiuti prot. ONR/08/572 risulta effettivamente funzionante ai sensi dell’art. 221 commi 3 e 5 dle D. Lgs. 152/06 e s.m.i. ed è idoneo a che la ditta Aliplast raggiunga gli obiettivi di cui all’art. 220 del D. Lgs. cit., il tutto con ogni conseguenza di legge in forza del citato art. 221 D. Lgs. 152/06 s.m.i.”;

– occorrendo e per quanto di ragione: degli esiti della riunione (con il relativo verbale) dell’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti in data 30 giugno 2009, punto 8; del rapporto finale presentato dai componenti ONR incaricati del 29 giugno 2009, prot. ONR/09/438 del 30 giugno 2009, con i relativi allegati; della relazione consuntiva sul trimestre marzo – aprile – maggio 2009 trasmessa da ARPA Veneto in data 26 giugno 2009 in ottemperanza all’incarico ricevuto dall’ONR il 18.12.2008 e relativi allegati;

– delle missioni, sedute, sopralluoghi e incontri citati inter alia a pag. 2/5 del rapporto finale ONR e a pp. 8/9 della relazione consuntiva ARPA Veneto;

– del verbale della seduta dell’ONR del 17 gennaio 2011 nella parte in cui approva il parere dell’ONR sull’andamento del sistema di gestione autonoma Aliplast denominato PARI;

– del verbale di ispezione dell’ONR svolto presso Aliplast in data 17.1.2011, ivi compresa l’allegata scheda tecnica sulla documentazione Aliplast e sulle verifiche;

– di ogni altro atto antecedente, susseguente e connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Carpi – Consorzio Autonomo Riciclatori Plastica Imballaggi e di Soc. Aliplast Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2011 il dott. Francesco Arzillo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe il CONAI – Consorzio Nazionale Imballaggi – ha impugnato il provvedimento dell’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti in data 20.11.2008, con cui è stata accolta l’istanza che Aliplast S.p.A. ha presentato, per mezzo del Consorzio CARPI, ai fini dell’attivazione della procedura di riconoscimento del sistema autonomo di gestione dei rifiuti di imballaggio ai sensi dell’art. 221, comma 5, del D. Lgs. n. 152/2006.

Con i successivi due atti recanti motivi aggiunti, il CONAI ha impugnato dapprima gli atti con i quali l’O.N.R. ha attestato l’effettivo funzionamento e l’idoneità del nuovo sistema autonomo, prescrivendo una verifica entro il 15 maggio 2010, e poi gli atti con cui, all’esito delle predette verifiche, l’O.N.R. ha sostanzialmente dato corso al sistema autonomo in questione.

2. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Carpi – Consorzio Autonomo Riciclatori Plastica Imballaggi e Aliplast Spa, resistendo al ricorso.

3. Il ricorso è stato chiamato per la decisione all’udienza pubblica del 15 luglio 2011.

4. La complessa questione che è oggetto del presente giudizio deve essere inquadrata nel contesto normativo e istituzionale di riferimento.

Viene in rilievo, in particolare, la complessa disciplina dei rifiuti di imballaggio, che – pur avendo dei precedenti nazionali (come il decreto Toepfer del 1991) – riveste attualmente una matrice essenzialmente e precipuamente comunitaria (Direttive 94/62/CE del 20 dicembre 1994 e 2004/12/CE dell’11 febbraio 2004), sulla cui base si sono innestati i successivi interventi del legislatore nazionale: in particolare con il D. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (cd. Decreto Ronchi), seguito poi dalle disposizioni, attualmente vigenti, del Titolo II della Parte IV del D. Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente, di seguito C. Amb.).

La peculiarità di questa disciplina risiede nel fatto che essa riflette una pluralità di obiettivi, espressamente individuati dall’art. 217, comma 1 C. Amb.: “Il presente titolo disciplina la gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente ed assicurare un elevato livello di tutela dell’ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato, nonché per evitare discriminazioni nei confronti dei prodotti importati, prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi e distorsioni della concorrenza e garantire il massimo rendimento possibile degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio”: obiettivi evidentemente polarizzati attorno ai due profili essenziali della tutela dell’ambiente e della tutela della concorrenza e del mercato, anche sotto il profilo della non discriminazione intracomunitaria, nelle varie fasi del ciclo del prodotto e del ciclo di gestione degli imballaggi. Profili che non vanno considerati secondo una logica di mero bilanciamento di interessi contrapposti, ma secondo una logica di complementarità, trattandosi di finalità che possono anche essere perseguite – sotto determinati aspetti – in maniera congiunta.

L’ambito oggettivo considerato della disciplina è segnatamente assai ampio, dato che essa “riguarda la gestione di tutti gli imballaggi immessi sul mercato nazionale e di tutti i rifiuti di imballaggio derivanti dal loro impiego, utilizzati o prodotti da industrie, esercizi commerciali, uffici, negozi, servizi, nuclei domestici, a qualsiasi titolo, qualunque siano i materiali che li compongono” (art. 217, comma 2, primo periodo, C. Amb.).

Al fine del raggiungimento dei menzionati obiettivi, la legge stabilisce poi che “gli operatori delle rispettive filiere degli imballaggi nel loro complesso garantiscono, secondo i principi della “responsabilità condivisa”, che l’impatto ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sia ridotto al minimo possibile per tutto il ciclo di vita.” (art. 217, comma 2, secondo periodo, C. Amb.).

Il Consorzio Nazionale Imballaggi, odierno ricorrente, è un consorzio obbligatorio con attività esterna, avente personalità giuridica privata, al quale partecipano “in forma paritaria” le imprese produttrici e utilizzatrici di imballaggi, che ha per scopo “il raggiungimento degli obiettivi globali di recupero e di riciclaggio” dei rifiuti di imballaggio fissati a livello comunitario e rafforzati dalla disciplina nazionale, assicurando nel contempo “il necessario coordinamento dell’attività di raccolta differenziata” dei rifiuti (art. 224, comma 1). Infatti, in linea generale “i produttori e gli utilizzatori sono responsabili della corretta ed efficace gestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio generati dal consumo dei propri prodotti”. A tal fine essi “adempiono all’obbligo del ritiro dei rifiuti di imballaggio primari o comunque conferiti al servizio pubblico della stessa natura e raccolti in modo differenziato”. A tal fine, “per garantire il necessario raccordo con l’attività di raccolta differenziata organizzata dalle pubbliche amministrazioni e per le altre finalità indicate nell’articolo 224, i produttori e gli utilizzatori partecipano al Consorzio nazionale imballaggi, salvo il caso in cui venga adottato uno dei sistemi di cui al comma 3, lettere a) e c) del presente articolo” (art. 221, comma 1 C. Amb.).

E’ infatti previsto che “Per adempiere agli obblighi di riciclaggio e di recupero nonché agli obblighi della ripresa degli imballaggi usati e della raccolta dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari su superfici private, e con riferimento all’obbligo del ritiro, su indicazione del Consorzio nazionale imballaggi di cui all’articolo 224, dei rifiuti di imballaggio conferiti dal servizio pubblico, i produttori possono alternativamente, ai sensi del 221 comma 3:

a) organizzare autonomamente la gestione dei propri rifiuti di imballaggio su tutto il territorio nazionale;

b) aderire ad uno dei consorzi di cui all’articolo 223;

c) attestare sotto la propria responsabilità che è stato messo in atto un sistema di restituzione dei propri imballaggi, mediante idonea documentazione che dimostri l’autosufficienza del sistema, nel rispetto dei criteri e delle modalità di cui ai commi 5 e 6”. Quindi in linea di principio il sistema si basa sull’adesione al CONAI e correlativamente a “uno o più consorzi per ciascun materiale di imballaggio” (cd. “consorzi di filiera”) . In alternativa, i produttori possono provvedere mediante:

a) l’organizzazione autonoma della gestione dei propri rifiuti di imballaggio su tutto il territorio nazionale;

b) la messa in atto di un sistema autosufficiente di restituzione dei propri imballaggi.

Nel caso di specie, la controversia attiene fondamentalmente all’avvenuta attivazione, da parte della controinteressata Aliplast S.p.A., della procedura per il riconoscimento di un “sistema autonomo” (cd. Progetto P.A.R.I.) per la gestione dei rifiuti di imballaggio in plastica flessibile da superficie privata su tutto il territorio nazionale.

L’iniziativa proviene da una società che è principalmente un’impresa di riciclaggio dei rifiuti in plastica, che intende operare anche come produttore mediante la reimmissione nel circuito produttivo dei rifiuti riciclati, con riferimento al settore dei soli rifiuti generati da superficie privata (industriale, commerciale o artigianale), con esclusione degli imballaggi primari o comunque conferiti al servizio pubblico, affidati alla primaria gestione del circuito CONAI-COREPLA. E ciò al fine di porre in essere una cd. “catena chiusa” dell’imballaggio in plastica (LDPE).

Per questo caso, l’art. 221 comma 5, nel testo modificato, da ultimo dall’articolo 5, comma 2-ter del D.L. 30 dicembre 2008, n. 208, prevede un percorso procedurale complesso:

“I produttori che non intendono aderire al Consorzio Nazionale Imballaggi e a un Consorzio di cui all’articolo 223, devono presentare all’Osservatorio nazionale sui rifiuti il progetto del sistema di cui al comma 3, lettere a) o c) richiedendone il riconoscimento sulla base di idonea documentazione. Il progetto va presentato entro novanta giorni dall’assunzione della qualifica di produttore ai sensi dell’articolo 218, comma 1, lettera r) o prima del recesso da uno dei suddetti Consorzi. Il recesso e’, in ogni caso, efficace solo dal momento in cui, intervenuto il riconoscimento, l’Osservatorio accerti il funzionamento del sistema e ne dia comunicazione al Consorzio, permanendo fino a tale momento l’obbligo di corrispondere il contributo ambientale di cui all’articolo 224, comma 3, lettera h). Per ottenere il riconoscimento i produttori devono dimostrare di aver organizzato il sistema secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, che il sistema sarà effettivamente ed autonomamente funzionante e che è in grado di conseguire, nell’ambito delle attività svolte, gli obiettivi di recupero e di riciclaggio di cui all’articolo 220. I produttori devono inoltre garantire che gli utilizzatori e gli utenti finali degli imballaggi siano informati sulle modalità del sistema adottato. L’Osservatorio, sulla base dei necessari elementi di valutazione forniti dal Consorzio nazionale imballaggi, si esprime entro novanta giorni dalla richiesta. In caso di mancata risposta nel termine sopra indicato, l’interessato chiede al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio l’adozione dei relativi provvedimenti sostitutivi da emanarsi nei successivi sessanta giorni. L’Autorità è tenuta a presentare una relazione annuale di sintesi relativa a tutte le istruttorie esperite. Sono fatti salvi i riconoscimenti già operati ai sensi della previgente normativa”.

5. Nella specie, l’atto impugnato con il ricorso originario, adottato a seguito di una complessa istruttoria effettuata assicurando la partecipazione in contraddittorio – anche in conferenza di servizi – del CONAI e del COREPLA oltre ai richiedenti, si concreta nella considerazione che il progetto “riveste interesse per le sue caratteristiche tecniche ed economiche e per gli elementi di innovazione contenuti nel Progetto e relativi alla gestione dei rifiuti di imballaggio in plastica”; e che esso “evidenzia un elevato contenuto ambientale poiché, da un lato si propone di realizzare una filiera definibile “a catena chiusa” nel settore dei materiali plastici e, dall’altro, si pone l’obiettivo di consentire di realizzare imballaggi nuovi utilizzando MPS derivanti dai rifiuti generati dai medesimi imballaggi o dai medesimi materiali”. Conseguentemente si ha l’accoglimento dell’istanza “di attivazione della procedura di riconoscimento del sistema autonomo di gestione” con una serie di prescrizioni e precisazioni, le quali rinviano tra l’altro a una successiva fase di accertamento della capacità del sistema di conseguire gli obiettivi nazionali e comunitari di cui all’art. 220 del D. Lgs. 152/2006.

Questo atto è stato contestato sulla base delle seguenti censure:

1) violazione e falsa applicazione del combinato disposto dell’art. 221 e dell’art. 265, comma 5 del d. lgs. n. 152/2006: quest’ultima disposizione transitoria prevede che il passaggio a forme alternative sia disciplinato nella modalità nei presupposti e negli effetti economici da un apposito decreto del Ministro dell’Ambiente di concerto col Ministro delle attività produttive: decreto che nella specie non è stato emanato;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 221 del d. lgs. n. 152/2006; eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria sotto molteplici profili, incluso lo sviamento: il ricorrente ritiene che l’Amministrazione non abbia accertato che il sistema sia stato organizzato secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, che sarà funzionante e che sia in grado di conseguire i prescritti obiettivi di recupero e di riciclaggio;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 221, comma 3, lett. a) del d. lgs. n. 152/2006; eccesso di potere per difetto di motivazione: la soppressione dell’inciso “anche in forma associata” nel testo della richiamata disposizione ad opera del d. lgs. n. 4/2008 è volta a evitare i consorzi impropri; ma nella realtà il nuovo sistema configura un consorzio improprio;

4) ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 221 del d. lgs. n. 152/2006; eccesso di potere per difetto e travisamento di presupposti e per difetto, illogicità, incongruità e perplessità dlela motivazione: alla data di presentazione dell’istanza le società partecipanti al progetto PARI erano in posizione irregolare e sanzionabile in quanto, pur avendo versato il contributo ambientale al CONAI erano non tempestivamente o non più iscritte al consorzio di filiera (COREPLA).

5.1 Con il primo atto recante motivi aggiunti, parte ricorrente impugna, unitamente agli atti presupposti e connessi, il provvedimento a firma del Presidente dell’ONR in data 30 giugno 2009, con cui si “accerta e attesta che il progetto di gestione autonoma ex art. 221 D. Lgs 152/06 s.m.i. (denominato convenzionalmente Progetto PARI) presentato in data 7 maggio 2008 […] riconosciuto legittimo e supportato da idonea documentazione con provvedimento di questo Osservatorio Nazionale sui Rifiuti prot. ONR/08/572 risulta effettivamente funzionante ai sensi dell’art. 221 commi 3 e 5 dle D. Lgs. 152/06 e s.m.i. ed è idoneo a che la ditta Aliplast raggiunga gli obiettivi di cui all’art. 220 del D. Lgs. cit., il tutto con ogni conseguenza di legge in forza del citato art. 221 D. Lgs. 152/06 s.m.i.”, anche se con la prescrizione di un’ulteriore verifica entro il 15 maggio 2010.

Contro questo atto parte ricorrente propone due censure:

1) violazione e falsa applicazione degli artt. 219 e 221 del d. lgs. n. 152/06; eccesso di potere per travisamento ed errore nei presupposti, difetto di motivazione e istruttori, perplessità, illogicità e irragionevolezza; violazione dei principi di precauzione e di tutela ambientale dell’ordinamento nazionale e comunitario: la ricorrente sostiene che l’ONR avrebbe effettuato verifiche prevalentemente formali e incentrate sul mero “processo di certificazione dei dati” sulla base di campioni limitati e insufficienti, quindi non rilevando l’incapacità del sistema di funzionare come sistema autonomo di gestione sull’intero territorio nazionale;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 221 d. lgs. n. 152/2006; violazione e contrasto con il provvedimento ONR/08/572; eccesso di potere per violazione di autolimitazioni; eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria sotto molteplici profili, incluso lo sviamento: l’ONR non avrebbe rispettato neppure le proprie autolimitazioni nel compiere l’istruttoria e non avrebbe neppure coinvolto il CONAI.

5.2 Da ultimo, l’ONR con verbale del 17 gennaio 2011 ha favorevolmente vagliato l’esito delle verifiche effettuate sul sistema PARI.

Al riguardo parte ricorrente propone un ulteriore articolato mezzo di impugnazione, col quale lamenta:

3) violazione e falsa applicazione degli artt. 219 e 221 del d. lgs. n. 152/2006 sotto molteplici profili; violazione e contrasto con il provvedimento ONR/08/572: eccesso di potere per violazione di autolimitazioni, travisamento ed errore nei presupposti, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, perplessità, illogicità, incongruità ed irragionevolezza. Sviamento. Violazione dei principi di precauzione e di tutela ambientale dlel’ordinamento nazionale e comunitario:in buona sostanza, la ricorrente articola ulteriori profili di censura riconducibili ad un asserito incompleto (proceduralmente e sostanzialmente) carente accertamento della globalità dei presupposti che la legge richiede per l’attuazione del sistema alternativo.

6. Va anzitutto rilevato che, attesa la novità della procedura che pone complesse problematiche non solo giuridiche ma anche organizzative, l’Amministrazione ha ragionevolmente scelto un modus procedendi “plurifasico”. Ciò sul presupposto che l’adeguatezza del sistema non possa – in buona sostanza – essere operata uno actu sulla base di un vaglio esclusivamente cartaceo, richiedendo un periodo di sperimentazione. E al riguardo va anche sottolineato che in realtà il sistema era stato avviato – anche se con modalità non coincidenti – nel 2004, anche se in assenza del formale riconoscimento previsto dalla normativa precedente e quindi con il mantenimento dell’applicazione del Contributo Ambientale Conai (CAC) sugli imballaggi ceduti sul territorio nazionale.

In tale contesto, vanno disattesi i profili di inammissibilità con riferimento all’impugnazione degli atti anteriori al riconoscimento finale, trattandosi di atti non meramente endoprocedimentali e comunque costitutivi di effetti giuridici, sia pure finalizzati alla costituzione di una situazione assimilabile a una sorta di fattispecie a formazione progressiva.

7. Va ora esaminata anzitutto la prima censura, basata sul dato della mancata previa emanazione del decreto attuativo di cui all’art. 265, comma 5, del C.Amb..

Quest’ultima disposizione così stabilisce:

“Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio di concerto con il Ministro delle attività produttive sono disciplinati modalità, presupposti ed effetti economici per l’ipotesi in cui i soggetti aderenti ai vigenti consorzi pongano in essere o aderiscano a nuovi consorzi o a forme ad essi alternative, in conformità agli schemi tipo di statuto approvati dai medesimi Ministri, senza che da ciò derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.

Secondo il consorzio ricorrente, si tratterebbe di una disposizione immediatamente applicabile, volta a garantire l’effettiva applicazione della legge.

Il provvedimento dell’Amministrazione fa invece leva:

– sul carattere puntuale della disciplina recata dalla fonte primaria in ordine ai presupposti e all’iter di riconoscimento dei progetti di gestione autonoma;

– sulla necessità di garantire il perseguimento delle finalità di cui all’art. 217, comma 1 C. Amb, garantendo nell’immediato il funzionamento del mercato degli imballaggi con la prevenzione degli ostacoli agli scambi e delle distorsioni concorrenziali;

– sul fatto che sia la normativa comunitaria, sia quella nazionale, sia il parere dell’AGCOM riconoscono la possibilità di avvio dei sistemi autonomi.

La difesa della controinteressata insiste:

– sul carattere transitorio della normativa in questione, la quale era finalizzata a regolamentare il passaggio tra la disciplina prevista dal d. lgs. n. 22/97 e il d. lgs. n. 152/2006 nella versione originaria, mentre essa non rileverebbe nel quadro normativo successivo al d. lgs. n. 4/2008 (che ha soppresso il sistema “pluriconsortile” introdotto nel 2006);

– sul fatto che comunque la disciplina primaria è autonoma e compiuta, non necessitando di norme attuative.

7.1 Va preliminarmente rilevato che la disposizione attuativa richiamata riflette con ogni evidenza la precedente originaria versione del C. Amb., che presupponeva una possibile pluralità di consorzi, ovverosia una “transizione sistemica” complessa, la quale postulava l’emanazione di un’adeguata normativa con una duplice valenza attuativa e transitoria; lo stesso riferimento allo schema – tipo dello statuto approvato riguarda del resto i consorzi (art. 223, comma 2) e non ha senso ove applicato alla realtà dell’organizzazione autonoma di cui all’art 221, comma 3, lettera a) C. Amb..

In assenza di tale transizione sistemica, non basta perciò appellarsi al semplice riferimento testuale della norma transitoria alle “forme alternative” per sostenere la necessità di una disciplina transitoria/attuativa anche con riguardo a chi intende organizzare un proprio sistema di gestione ex comma 3, lettera a) C. Amb..

Ma anche a voler in ipotesi ritenere che la norma transitoria non sia stata implicitamente abrogata o non sia comunque applicabile solamente ai consorzi di cui agli artt. 223 e 224 C. Amb., e che quindi essa non sia superata ma rimanga formalmente in piedi per la parte relativa ai sistemi alternativi di cui si controverte in questa sede, occorre comunque rilevare che la non necessità della disciplina attuativa risulta anche da considerazioni più generali.

E’ noto che in linea di principio il problema dell’applicabilità della disciplina primaria in mancanza dell’emanazione della prescritta normativa secondaria di esecuzione/attuazione è complesso ed è passibile di risposte diversificate in relazione al tenore testuale delle disposizioni coinvolte e delle esigenze proprie dei singoli settori dell’ordinamento.

Appare in primo luogo doveroso riconoscere (anche alla stregua di una classica impostazione della giurisprudenza della Cassazione) la formale entrata in vigore della disposizione di legge, a meno che non vi sia una disposizione contraria (come quella recata dall’art. 1328 del codice della navigazione: “Le disposizioni del codice che richiedono per la loro applicazione l’emanazione di particolari norme regolamentari non entrano in vigore sino a quando dette norme non sono emanate”). Si tratta, del resto, di un criterio conforme al canone della gerarchia delle fonti del diritto e alla distribuzione dei poteri tra legislativo ed esecutivo.

Per quanto attiene poi al distinto profilo dell’individuazione dei casi rientranti ratione temporis nella sfera di applicazione della disposizione, è noto che in alcune ipotesi è il legislatore stesso a farsi carico del problema (cfr. ad es. l’art. 253, commi 1-quater e 1-quinquies del d. Lgs. n. 163/2006, che stabiliscono che determinate disposizioni si applichino alle procedure i cui bandi siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del regolamento attuativo).

In assenza di previsioni legislative, la giurisprudenza prospetta soluzioni diversificate: basti pensare ai noti contrasti in tema di fermo amministrativo (CS n. 3259/2004 ord.; Tribunale Parma n. 151/2003; Tribunale Novara n. 388/2003); o alla configurazione, da parte di una risalente giurisprudenza della Cassazione, di soluzioni intermedie (in materia di tariffe) configuranti una sorta di sospensione dell’applicabilità concreta, la quale diventerebbe possibile successivamente anche con riferimento alle situazioni verificatesi nell’intervallo temporale intercorrente tra l’emanazione della legge e l’emanazione del regolamento.

Il Collegio ritiene, per quanto qui interessa, che la questione vada risolta – ferma restando la vigenza formale della norma – con riferimento a un duplice parametro.

Il primo è di tipo strutturale: occorre vedere se la normativa primaria sia “self- executing”, ossia se essa rechi una disciplina non lacunosa e immediatamente applicabile (di tale criterio ha fatto applicazione il Consiglio di Stato in sede consultiva nel parere n. 2957/2003, ma anche il TAR Puglia – Lecce nella sentenza n. 184/2002).

Il secondo attiene all’esigenza di tenere conto della necessità di adottare l’interpretazione compatibile con la massima attuazione degli obiettivi del diritto comunitario, sanciti nella specie dagli artt. 1 e 7 della Dir. 94/62 CE che valorizza, oltre alla tutela ambientale, anche i principi di concorrenza e non discriminazione nel funzionamento del mercato: al riguardo la Commissione europea, nella XXXI relazione sulla politica della concorrenza del 2001 ha affermato che le imprese devono “poter scegliere tra diversi sistemi o altre soluzioni conformi”, anche nella forma della “autogestione” o di altre “soluzioni individuali”.

Ora, quanto al parametro strutturale, il Collegio rileva che le previsioni dei commi 3 e 5 dell’ art. 221 C. Amb. soddisfano i criteri di legalità e tipicità enucleando i fondamentali presupposti, contenuti ed effetti del riconoscimento del sistema, anche in ordine ai parametri di riferimento. L’allocazione in capo alla P.A. di una consistente quota di discrezionalità non conduce a mutare conclusione, trattandosi di una discrezionalità a contenuto prevalentemente tecnico.

Sotto il profilo della conformità alla normativa di fonte comunitaria, d’altra parte, è evidente come l’interpretazione in questione si presenti inequivocabilmente più adeguata, consentendo l’immediata attuazione dei principi di cui trattasi nella gestione del settore in questione.

Pertanto il motivo in questione va conclusivamente disatteso.

8. Va ora esaminato il terzo motivo del ricorso originario.

Il ricorrente sostiene che la soppressione dell’inciso “anche in forma associata” nel testo della richiamata disposizione – ad opera del d. lgs. n. 4/2008 – è volta non a una mera operazione di “pulizia” testuale, ma a un vero e proprio intento di evitare la formazione di “consorzi impropri”; mentre nella specie il progetto PARI configurerebbe appunto un consorzio improprio; e su questa questione la PA avrebbe quantomeno dovuto fornire espressa motivazione.

8.1 Sul piano giuridico, il Collegio ritiene che la soppressione dell’inciso in questione non valga certo a escludere l’espletamento di questa attività – intesa come attività rientrante nell’organizzazione dell’impresa – in forma anche associata, sulla base dei principi generali del diritto comune e dell’autonomia imprenditoriale garantita, in ultima analisi, dall’art. 41 della Costituzione.

Ovviamente ciò non significa che l’esercizio associato possa trasmodare nella vera e propria creazione di cripto-consorzi, con modalità tali da comportare la surrettizia reintroduzione nell’ordinamento del sistema pluriconsortile, con ciò disattendendo l’opzione di fondo del legislatore del 2008. Nella specie, comunque, l’Amministrazione ha ragionevolmente motivato sul punto (vedi in particolare i punti 4.2, 4.3, 4.4 della relazione illustrativa approvata dall’ONR nella seduta del 20.11.2008), tenendo conto degli esiti della conferenza del 3.10.2008 e quindi del fatto che il progetto, ancorché presentato da CARPI quale mandatario, riguarda esclusivamente ALIPLAST che ne è responsabile, mentre PARI non è un soggetto giuridico, ma una sigla che identifica il soggetto. Quindi il progetto ha per oggetto i soli rifiuti degli imballaggi in LDPE di Aliplast, mentre gli altri soggetti collaborano con la propria attività di raccolta, alla stregua dei principi generali dell’ordinamento che riconoscono al privato, e in particolare all’operatore economico, il potere di avvalersi di terzi nel compimento di alcune fasi della propria attività. Sotto questo aspetto il dato storico dell’elemento associativo risultante dalla relazione consuntiva del 2007 e dalla documentazione in atti è stato ritenuto superato. E del resto nel contratto di mandato tra Aliplast e CARPI si prefigura solamente una previsione del progetto di consorzio, che allo stato deve ritenersi solamente “gestito da CARPI in nome e per conto di Aliplast”. Il problema della gestione associata dei propri rifiuti di imballaggio da parte di più produttori (Umbroplast, Pantoplastic e Cerplast) non si pone e rimane quindi impregiudicato – sotto un profilo più generale – in questa sede.

Correttamente, poi, sotto il profilo sostanziale, l’Amministrazione si è impegnata, nella successiva verifica, a prendere in considerazione i soli dati sul recupero ascrivibili alla ALIPLAST.

9. Anche la quarta censura è poi infondata.

Premesso che, alla stregua di quanto sopra, bisogna far riferimento alla sola società responsabile del progetto che è ALIPLAST, parte ricorrente lamenta che la stessa fosse receduta dal COREPLA il 21.12.2005, pur continuando a essere iscritta al CONAI. Ad avviso del collegio – e a prescindere dalla complessa questione di diritto intertemporale relativa alla legittimità del recesso – questa situazione potrebbe in ipotesi rilevare ai distinti fini sanzionatori ex art. 261, comma 2, ma tuttavia non influisce sulla procedura autorizzatoria di cui si discute in questa sede, in assenza di un’espressa previsione normativa che stabilisca tale nesso.

10. A questo punto bisogna esaminare il secondo motivo del primo ricorso, che reca vari profili di censura attinenti alla verifica dei presupposti tecnici, organizzativi ed economici necessari per l’attuazione del sistema autonomo.

10.1 Avverso il primo provvedimento, il consorzio ricorrente sostiene che l’Amministrazione non abbia accertato e dimostrato con adeguata motivazione che il sistema sia stato organizzato secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, che esso sarà funzionante e che sarà in grado di conseguire i prescritti obiettivi di recupero e di riciclaggio.

10.1.1 Va anzitutto rilevato che la motivazione dell’atto va integrata, secondo i consolidati principi del diritto amministrativo, dalle risultanze dell’ampia istruttoria, condensate nella relazione conclusiva dell’ONR sopra citata.

A avviso del Collegio, in questa prima fase l’Amministrazione ha ragionevolmente motivato sulle questioni in campo, avuto riguardo al carattere solo sperimentale dell’avvio della procedura.

Bisogna infatti aver presente che la realizzazione di una forma di filiera chiusa nel settore della plastica, con la concentrazione del ruolo del produttore di imballaggi e del riciclatore nello stesso soggetto, rappresenta un obiettivo che ragionevolmente l’Amministrazione ha ritenuto di dover assecondare, in quanto evidentemente diretto sia alla riduzione delle esternalità ambientali, sia a incentivare l’intercettazione e il riciclo degli imballaggi secondari e terziari (provenienti da superfici private): attività rispetto alle quali il sistema CONAI si pone in posizione di sussidiarietà, non solo in linea di principio, ma anche in linea effettiva, trattandosi di materiali che esso intercetta in misura limitata.

Ciò nondimeno deve riconoscersi l’esigenza di effettuare con assoluto rigore la verifica della funzionalità, dell’economicità e dell’adeguatezza del sistema autonomo rispetto alle finalità istituzionali.

10.2 Parte ricorrente lamenta l’ambiguità dell’iniziativa autonoma sotto il profilo soggettivo.

10.2.1. Dette problematiche vanno superate alla stregua di quanto esposto al precedente punto 8.1 in ordine al fatto che il progetto, ancorché presentato da CARPI quale mandatario, riguarda esclusivamente ALIPLAST che ne è responsabile, mentre PARI non è un soggetto giuridico, ma una sigla che identifica il soggetto.

10.3 La ricorrente lamenta il fatto che il sistema preveda la marchiatura non di tutti gli imballaggi, ma solo di quelli per cui vi sia l’autorizzazione degli utilizzatori, col rischio che gli imballaggi non intercettati tornino occultamente a carico del sistema CONAI; e anche una più generale inadeguatezza del procedimento di verifica della quantità di rifiuti intercettati da ALIPLAST.

10.3.1. Va osservato che la relazione ONR rinvia anche su questo a un perfezionamento del progetto, e infatti al punto g) della lista degli impegni c’è quello di una futura certificazione dei dati da parte di un ente riconosciuto a livello internazionale; e comunque questo argomento non può bloccare del tutto il riconoscimento di un sistema autonomo, trattandosi di una difficoltà superabile solo “in progress”.

10.4 Si censura poi l’omessa esplicitazione delle modalità attraverso cui ALIPLAST intende adempiere all’obbligo di ritiro dei propri rifiuti di imballaggio che continuino a essere conferiti al servizio pubblico di raccolta differenziata, facendosi rinvio genericamente ad accordi da concludere con le varie municipalizzate d’Italia.

10.4.1 Al riguardo va osservato che il riferimento agli accordi da stipulare è in questa fase sufficiente, salvo verifica, trattandosi di una fase evidentemente propedeutica dell’iniziativa.

10.5 Parte ricorrente lamenta poi alcune carenze in tema di dimostrazione analitica dell’equilibrio economico dell’iniziativa, anche con riferimento ai costi aggiuntivi soprattutto della fase di riciclo.

10.5.1 Il Collegio osserva che Aliplast ha presentato un piano economico la cui interpretazione prospettica presenta dei margini di aleatorietà, correttamente ricondotti dall’ONR alle oscillazioni congiunturali dei valori della materia prima (granulo vergine) e del petrolio; e comunque il rischio di impresa (di cui questa attività è una componente) ricadono a carico di Aliplast, che rischia di produrre imballaggi non competitivi ove il costo dovesse superare quello del CAC; mentre i terzi sono garantiti in questa fase dal permanere dell’obbligo di corresponsione del CAC fino al riconoscimento definitivo.

10.6 Parte ricorrente lamenta che il sistema non tratti tutti i rifiuti di imballaggio di Aliplast, ma solo quelli in LPDE, mentre esclude i materiali e gli imballaggi in PET.

10.6.1 Il Collegio ritiene che consentire anche una gestione solo parziale di quote (determinata peraltro da ragioni inerenti alle obiettive caratteristiche dei distinti prodotti) consenta comunque una migliore realizzazione sia degli obiettivi di tutela ambientale sia dei principi di concorrenza (e infatti detta soluzione non solo è stata espressamente assecondata dalla XXXI relazione sulla politica di concorrenza della DG Concorrenza del 2001, ma neppure appare testualmente preclusa dal tenore testuale della disposizione nazionale).

La relazione dell’ONR evidenzia poi che non vi sono ostacoli tecnici al riguardo, data la semplicità con la quale è possibile distinguere le lastre in PET dai fogli in LDPE, e data l’esiguità della produzione di PET (assoggettabile a CAC), riservandosi – e questo è molto importante – di valutare analiticamente nella successiva fase di verifica “quantità, destinazione ed obblighi in relazione a tale diversa tipologia di manufatti (lastre in PET)”.

10.7 Parte ricorrente fa presente che Aliplast ha accettato un obiettivo di recupero del 60% in contraddizione con i dati che vedono una decrescente capacità di riciclo; e comunque non dimostra una capacità attuale in questo senso.

10.7.1 Il Collegio ritiene che sul punto valga, trattandosi di una fase di avvio, l’impegno ad adeguarsi all’obiettivo, senza pregiudizio per le successive fasi di verifica dell’effettivo funzionamento del sistema.

11. A questo punto vanno esaminati congiuntamente i tre mezzi di impugnazione proposti con il primo e secondo atto recanti motivi aggiunti. Essi sono diretti a sostenere che l’ONR si è basato su verifiche meramente formali e a campione, senza rispettare le proprie autolimitazioni, senza coinvolgere il CONAI e in ultima analisi senza verificare l’effettiva capacità del sistema di funzionare come tale su tutto il territorio nazionale.

In particolare, parte ricorrente sostiene:

A)- il “sistema chiuso” così configurato dovrebbe portare a minori costi e a vantaggi ambientali solo sul presupposto della collaborazione costante degli operatori economici, presenti su tutto il territorio nazionale, diversi dai clienti diretti di Aliplast (data la lunghezza della relativa filiera): il che – in mancanza di appositi vincoli negoziali – appare irrealistico, dato si tratta di selezionare, raccogliere separatamente e restituire gli imballaggi Aliplast separandoli dagli altri. Ciò funzionerebbe solo nelle aree ristrette di insediamento (Veneto, Emilia, Romagna e Lombardia), mentre in pratica sul resto del territorio nazionale gli imballaggi finiscono in altre gestioni ovvero in discarica; quindi non si tratterebbe di un vero sistema alternativo operante su tutto il territorio nazionale;

B) il provvedimento ONR/08/572 aveva previsto un periodo (minimo) di quattro mesi per le necessarie verifiche; la relazione ARPAV è sata predisposta sulla base dei dati di soli tre mesi, dal 1 marzo al 31 maggio 2009, e il parere tecnico dell’ente certificatore si basa sulle risultanze di un mese e mezzo di attività (1 marzo – 15 aprile);

C) l’istruttoria Arpav è anche qualitativamente inadeguata in quanto:

– l’analisi merceologica è stata condotta sulla base di due soli campioni: due balle di imballaggi analizzate rispettivamente esclusivamente presso la sede Aliplast il 17 marzo 2009 e il 7 maggio 2009;

– la relazione sul trimestre marzo – maggio 2009 fa riferimento a un dato non disaggregato per singoli mesi e comunque non coerente con la sequenza storica del 2008, in cui Aliplast non superava il 40%;

– CONAI non è stato coinvolto;

– Deloitte e Touche ha svolto una mera attività di certificazione del processo di generazione del dato, che è comunque carente in quanto essa è una mera società di consulenza non accreditata quale organismo verificatore ai sensi della normativa di settore, che ha operato sulla base di procedure non definitive e sfocianti in una sola pagina non sottoscritta; e che inoltre ha ricoperto in precedenza un ruolo su incarico di Aliplast, con evidente conflitto di interessi.

D) le successive verifiche prospettate nel provvedimento ONR/09/440, da effettuarsi entro il 15 maggio 2010, non sono state poste in essere, a parte un mero sopralluogo da parte di ARPAV nel gennaio 2010;

E) il verbale dell’ONR del 17 gennaio 2011 è stato preceduto da una riunione organizzativa la sera precedente e l’attività ispettiva e deliberativa si è tutta concentrata nella giornata del 17 gennaio 2011;

F) detta attività si è risolta in controlli cartacei integrati da un sopralluogo di un’ora e mezza, che non ha comportato verifiche di campioni, non ha neppure interessato gli uffici del consorzio CARPI coinvolti nell’attività ed è consistito in un’intervista al personale degli uffici integrata da una visita all’area delle analisi merceologiche e degli impianti con modalità insufficienti, nonché da un’autodichiarazione del presidente di Aliplast;

G) Aliplast non ha adempiuto agli obblighi di comunicazione (invio al CONAI del MUD dal 2009 in avanti) e delle altre prescrizioni delle delibere ONR/08/572 e ONR/09/440;

H) risulta confermata la forte caratterizzazione territoriale e settoriale del progetto PARI (che dipende per l’85% dall’attività CERPLAST in Emilia Romagna) a fronte di un’estrema dispersione territoriale dei prodotti dalla stessa.

11.1 Le censure sono fondate nella parte relativa al modus procedendi dell’Amministrazione.

Il Collegio ritiene infatti che gli atti impugnati con i motivi aggiunti siano complessivamente viziati in ragione del fatto che gli accertamenti effettuati dall’Amministrazione appaiono carenti. Alla stregua degli atti risulta quanto segue:

AA) la relazione ARPAV è stata predisposta sulla base dei dati di soli tre mesi, avvalendosi di base di un parere tecnico dell’ente certificatore in data 16.4.2009, che si basa sulle risultanze di un mese e mezzo di attività, e quindi senza utilizzare l’intero periodo di quattro mesi stabilito dal provvedimento ONR/08/572: periodo ivi indicato come limite di possibile completamento della procedura, con previsione dell’eventualità di una deroga motivata (dato, questo, che indica comunque la prevalenza dell’esigenza di completezza e di congruità dell’accertamento sull’esigenza della rapidità, attesa l’evidente complessità tecnica della materia). Al riguardo la difesa di Aliplast afferma che il quarto mese è stato impiegato da ONR per la valutazione dei dati raccolti nel trimestre precedente, ma questa spiegazione non rende ragione dell’ulteriore fatto che la società di consulenza ha valutato solamente un mese e mezzo di attività, con ciò aggravando la rilevata insufficienza metodologica circa la base temporale della raccolta dei dati, che non risulta coerente con la ratio dell’autolimite prefissato – se non inteso formalisticamente come un mero limite massimo – ed è comunque palesemente e irragionevolmente troppo ristretta.

BB) Il Collegio ritiene inoltre che le modalità delle ulteriori attività di controllo, di cui ai precedenti punti D), E), F), confermino il rilievo che la verifica in questione non si sia svolta secondo criteri tali da assicurare ex ante un adeguato approfondimento sotto il profilo delle modalità sostanziali e temporali del controllo, che quindi essa non si sia rivelata tale da fugare ogni ragionevole possibile dubbio circa il raggiungimento dei prescritti obiettivi da parte del sistema autonomo.

12. Alla luce di quanto esposto in precedenza, il ricorso va accolto in parte, previo assorbimento dei profili di censura non esaminati, limitatamente ai motivi aggiunti e con il conseguente annullamento degli atti impugnati con gli stessi, e segnatamente:

– del provvedimento del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare- Osservatorio Nazionale sui Rifiuti, Prot. ONR/09/440 del 30 giugno 2009, a firma del presidente dell’ONR;

– del verbale della seduta dell’ONR del 17 gennaio 2011 nella parte in cui approva il parere dell’ONR sull’andamento del sistema di gestione autonoma Aliplast denominato PARI;

– degli atti procedimentali nei limiti dell’interesse della ricorrente.

Sarà cura dell’Amministrazione, in esito alla presente sentenza, provvedere a verificare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento definitivo del sistema autonomo in questione.

13. La complessità e la novità della questione giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, limitatamente ai motivi aggiunti e con gli effetti di cui al punto 12 della motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 15 luglio 2011, 20 ottobre 2011 e 14 dicembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente
Antonio Vinciguerra, Consigliere
Francesco Arzillo, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE
        
       
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/02/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)