* RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio – Consorzio nazionale imballaggi – Art. 221, c. 5 d.lgs. n. 152/2006 – Produttori che non intendono aderire al Consorzio nazionale – Sistema autonomo di restituzione – Istanza – Rigetto fondato sull’impossibilità di qualificare l’istante come “produttore di imballaggi” – Omessa istruttoria – Illegittimità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^ bis
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 23 Luglio 2015
Numero: 10161
Data di udienza: 27 Maggio 2015
Presidente: Lundini
Estensore: Russo
Premassima
* RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio – Consorzio nazionale imballaggi – Art. 221, c. 5 d.lgs. n. 152/2006 – Produttori che non intendono aderire al Consorzio nazionale – Sistema autonomo di restituzione – Istanza – Rigetto fondato sull’impossibilità di qualificare l’istante come “produttore di imballaggi” – Omessa istruttoria – Illegittimità.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 23 luglio 2015, n. 10161
RIFIUTI – Rifiuti di imballaggio – Consorzio nazionale imballaggi – Art. 221, c. 5 d.lgs. n. 152/2006 – Produttori che non intendono aderire al Consorzio nazionale – Sistema autonomo di restituzione – Istanza – Rigetto fondato sull’impossibilità di qualificare l’istante come “produttore di imballaggi” – Omessa istruttoria – Illegittimità.
La disciplina dei rifiuti di imballaggio, pur avendo dei precedenti nazionali, riveste attualmente una matrice essenzialmente e precipuamente comunitaria (Direttive 94/62/CE del 20 dicembre 1994 e 2004/12/CE dell’11 febbraio 2004), sulla cui base si sono innestati i successivi interventi del legislatore nazionale: in particolare il D. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (cd. Decreto Ronchi), seguito poi dalle disposizioni, attualmente vigenti, del Titolo II della Parte IV del D. Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente). Ai sensi dell’art. 221 comma 5, i produttori che non intendono aderire al Consorzio Nazionale Imballaggi e a un Consorzio di cui all’articolo 223, devono presentare all’Osservatorio nazionale sui rifiuti il progetto del sistema di cui al comma 3, lettere a) o c), richiedendone il riconoscimento sulla base di idonea documentazione. Per ottenere il riconoscimento i produttori devono dimostrare di aver organizzato il sistema secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, che il sistema sarà effettivamente ed autonomamente funzionante e che è in grado di conseguire, nell’ambito delle attività svolte, gli obiettivi di recupero e di riciclaggio di cui all’articolo 220. I produttori devono inoltre garantire che gli utilizzatori e gli utenti finali degli imballaggi siano informati sulle modalità del sistema adottato. L’Osservatorio, sulla base dei necessari elementi di valutazione forniti dal Consorzio nazionale imballaggi, si esprime entro novanta giorni dalla richiesta. In questo quadro, l’ istanza di riconoscimento del sistema autonomo di restituzione dei propri imballaggi, non può essere rigettata sull’assunto di una generica impossibilità di qualificare l’istante come “produttore di imballaggi”, in difetto di un’adeguata istruttoria (La Direttiva comunitaria 94/62/CEE non contiene una definizione di “produttore” o di “utilizzatore” ma contempla soltanto la categoria degli “operatori economici”. La legislazione nazionale, invece, distingue i “produttori di imballaggi” dagli “utilizzatori”. L’art. 218, lettera r), definisce “produttori” i fornitori di materiali di imballaggio, i fabbricanti, i trasformatori e gli importatori di imballaggi vuoti e di materiali di imballaggio).
Pres. Lundini, Est. Russo – P.Bv. (avv.ti Chilosi e Dettori) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Stato) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 23 luglio 2015, n. 10161SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ bis – 23 luglio 2015, n. 10161
N. 10161/2015 REG.PROV.COLL.
N. 11172/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11172 del 2013, proposto da:
Soc Prs Management Bv, rappresentato e difeso dagli avv. Mara Chilosi, Salvatore Dettori, con domicilio eletto presso Salvatore Dettori in Roma, piazza Santi Apostoli, 66;
contro
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Gen.Le Dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Autorita’ Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust;
nei confronti di
Conai Consorzio Nazionale Imballaggi, Rilegno Consorzio Nazionale per la Raccolta il Recupero e il Riciclaggio degli Imballaggi in Legno;
per l’annullamento
del provvedimento prot. 43986/TRI del 23.07.13 del Dirigente ad interim della Direzione generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, avente ad oggetto: rigetto istanza di riconoscimento del sistema autonomo di restituzione dei propri imballaggi denominato “PRS return system”; nonché di tutti gli atti preparatori, presupposti, connessi e conseguenti fra i quali in particolare: le note del suddetto Ministero prot. 18447/TRI/VI del 22.6.2012; prot. 23860/TRI/VI del 1°.10.2012; prot. 29230/TRI/VI del 12.4.2013; prot. 32467/TRI/VIII del 23.4.2013; prot. 38742/TRI del 6.6.2013; il parere reso dal CONAI ai sensi dell’art. 221, comma 5, del D.Lgs. n. 152/2006; lo Statuto e il Regolamento CONAI e il Regolamento Rilegno, con i relativi decreti ministeriali di approvazione, nella parte e se non consentano al ricorrente di qualificarsi “produttore” di imballaggi e di ottenere il riconoscimento del proprio sistema autonomo di restituzione degli imballaggi;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2015 la dott.ssa Maria Ada Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato, oltre agli altri indicati in premessa, il provvedimento n. 43986/TRI del 23.7.2013 del dirigente ad interim della direzione generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche del Ministero dell’Ambiente e tutela del territorio e del mare, avente ad oggetto: rigetto istanza di riconoscimento del sistema autonomo di restituzione dei propri imballaggi denominato PRS return System.
Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi di diritto :
1). Violazione di legge, violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, e 10, e 10-bis L. 241/1990; violazione dei principi del giusto procedimento, eccesso di potere nelle forme della ingiustizia manifesta, carenza e insufficienza della motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, errore nei presupposti di fatto e di diritto; violazione art. 221, comma 5, DLGS 152/2006; violazione art. 97 Cost., violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della PA;
2). Violazione e falsa applicazione art. 218, comma 1, lettere R e S, 178-bis, comma 1, 221, commi 3 e 5 DLGS 152/2006, nonché artt. 1. 4. e 7 della Direttiva 94/62/CE e art. 8 Direttiva 2008/98/CE; eccesso di potere nelle forme del travisamento e erronea valutazione dei fatti, illogicità dell’azione amministrativa, irragionevolezza, difetto di istruttoria, e di motivazione; richiesta di rinvio di questioni pregiudiziali; violazione art. 1, comma 2, L. 241/90 ed eccesso di potere per violazione del principio di economicità e di non aggravamento del procedimento;
3). Violazione e/o falsa applicazione artt. 220 e 221, commi 3 e 5, DLGS 152/2006; eccesso di potere nelle forme del travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità dell’azione amministrativa e irragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione delle norme sulla trasparenza dell’azione amministrativa di cui al DLGS 33/2013 e al Piano nazionale anticorruzione (Tavola 3);
4). Violazione e/o falsa applicazione artt. 217 e 221 DLGS 152/2006 , art. 1 Direttiva 94/62/CE e artt. 101 ss TFUE; rinvio di questione pregiudiziale.
In data 16.12.2013 ha depositato memoria il Ministero ambiente e tutela del territorio e del mare.
La ricorrente ha depositato ultima memoria in data 23.4.2015.
Tanto premesso il ricorso è fondato e deve essere accolto.
In punto di fatto si osserva quanto segue :
a). con istanza del 6.12.2011 la ricorrente ha chiesto il riconoscimento del proprio sistema autonomo di restituzione degli imballaggi.
Stante la soppressione dell’ONR – solo a seguito della riorganizzazione del Ministero dell’ambiente e della assegnazione alla divisione VI delle funzioni precedentemente svolte dall’ONR – il Ministero ha dato avvio alla procedura di riconoscimento;
b). con nota del 22.6.2012 il Ministero ha chiesto alla ricorrente di aggiornare la documentazione prodotta;
c). con nota del 3.8.2012 la ricorrente ha integrato la documentazione;
d). il Ministero ha ancora segnalato la carenza della documentazione prodotta;
e). in data 26.10.2012 la ricorrente ha infine completato la documentazione.
I). In via preliminare deve essere richiamata la normativa in materia.
La disciplina dei rifiuti di imballaggio, pur avendo dei precedenti nazionali, riveste attualmente una matrice essenzialmente e precipuamente comunitaria (Direttive 94/62/CE del 20 dicembre 1994 e 2004/12/CE dell’11 febbraio 2004), sulla cui base si sono innestati i successivi interventi del legislatore nazionale: in particolare il D. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (cd. Decreto Ronchi), seguito poi dalle disposizioni, attualmente vigenti, del Titolo II della Parte IV del D. Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente).
L’art. 221, al comma 3, dispone che : <Per adempiere agli obblighi di riciclaggio e di recupero nonche’ agli obblighi della ripresa degli imballaggi usati e della raccolta dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari su superfici private, e con riferimento all’obbligo del ritiro, su indicazione del Consorzio nazionale imballaggi di cui all’articolo 224, dei rifiuti di imballaggio conferiti dal servizio pubblico, i produttori possono alternativamente:
a) organizzare autonomamente, anche in forma associata, la gestione dei propri rifiuti di imballaggio su tutto il territorio nazionale;
b) aderire ad uno dei consorzi di cui all’articolo 223;
c) attestare sotto la propria responsabilità che e’ stato messo in atto un sistema di restituzione dei propri imballaggi, mediante idonea documentazione che dimostri l’autosufficienza del sistema, nel rispetto dei criteri e delle modalità di cui ai commi 5 e 6>.
L’art. 221 comma 5, nel testo modificato dall’articolo 5, comma 2-ter del D.L. 30 dicembre 2008, n. 208, prevede un percorso procedurale complesso: “I produttori che non intendono aderire al Consorzio Nazionale Imballaggi e a un Consorzio di cui all’articolo 223, devono presentare all’Osservatorio nazionale sui rifiuti il progetto del sistema di cui al comma 3, lettere a) o c), richiedendone il riconoscimento sulla base di idonea documentazione. Il progetto va presentato entro novanta giorni dall’assunzione della qualifica di produttore ai sensi dell’articolo 218, comma 1, lettera r), prima del recesso da uno dei suddetti Consorzi. Il recesso e’, in ogni caso, efficace solo dal momento in cui, intervenuto il riconoscimento, l’Osservatorio accerti il funzionamento del sistema e ne dia comunicazione al Consorzio, permanendo fino a tale momento l’obbligo di corrispondere il contributo ambientale di cui all’articolo 224, comma 3, lettera h).
Per ottenere il riconoscimento i produttori devono dimostrare di aver organizzato il sistema secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, che il sistema sarà effettivamente ed autonomamente funzionante e che è in grado di conseguire, nell’ambito delle attività svolte, gli obiettivi di recupero e di riciclaggio di cui all’articolo 220. I produttori devono inoltre garantire che gli utilizzatori e gli utenti finali degli imballaggi siano informati sulle modalità del sistema adottato”.
L’Osservatorio, sulla base dei necessari elementi di valutazione forniti dal Consorzio nazionale imballaggi, si esprime entro novanta giorni dalla richiesta. In caso di mancata risposta nel termine sopra indicato, l’interessato chiede al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio l’adozione dei relativi provvedimenti sostitutivi da emanarsi nei successivi sessanta giorni. L’Autorità è tenuta a presentare una relazione annuale di sintesi relativa a tutte le istruttorie esperite. Sono fatti salvi i riconoscimenti già operati ai sensi della previgente normativa.
II). Nel merito il ricorso è fondato.
Il Collegio ritiene di poter aderire alle argomentazioni della ricorrente.
1). Con il primo motivo si lamenta che la PA non ha garantito il rispetto dei diritti di partecipazione procedimentale; si sostiene pure che l’istruttoria sarebbe stata inadeguata.
2). Con il secondo motivo si sostiene che – il fatto di escludere per PRS la qualifica di “produttore di imballaggi” – gli impedisce di avere il riconoscimento.
3). Con il terzo motivo si lamenta il difetto di motivazione in relazione al fatto che il provvedimento impugnato si esprime nel senso che non sarebbe possibile verificare l’attitudine del sistema progettato a conseguire gli obiettivi di recupero e riciclaggio stabiliti dall’art. 220 DLGS 152/2006 in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale.
4). In ultimo, con il quarto motivo si lamenta che i provvedimenti impugnati sarebbero in contrasto con le Direttive Europee in materia.
Tutti i motivi possono essere trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.
Non merita condivisione il primo motivo dedotto relativo alla non adeguata partecipazione al procedimento.
Nella memoria di replica il Ministero fa presente che la memoria redatta dalla ricorrente, in risposta alla comunicazione dei motivi ostativi, è giunta quando l’iter procedimentale per il riconoscimento in esame era già concluso; tuttavia, la PA dichiara di averla valutata comunque ma senza la produzione di un risultato utile.
Il Collegio ritiene fondati tutti gli altri vizi alla luce del riscontro con gli atti depositati dai quali emerge una complessiva insufficienza dell’istruttoria svolta.
E’ da accogliere anche il profilo del difetto della motivazione.
Nel provvedimento si fa un <generico> richiamo :
a). al fatto che PRS “non” risulta qualificabile come “Produttore di imballaggi” ai sensi della vigente normativa nazionale e comunitaria;
b). ad “elementi di valutazione acquisiti dal Conai”;
c). al fatto che “non è possibile verificare che il sistema di restituzione progettato sia in grado di conseguire nell’ambito delle attività svolte e con riferimento ai rifiuti di imballaggio gli obiettivi di recupero e riciclaggio di cui all’art. 220”.
Sul punto, osserva il Collegio che la motivazione del provvedimento impugnato non appare affatto esaustiva.
Nel rispetto del disposto di cui all’art. 3 della legge n. 241 del 1990 la valutazione discrezionale dell’Amministrazione non può prescindere da una congrua e adeguata motivazione.
Nel caso di specie, l’apprezzamento svolto non esaurisce l’intero ambito della valutazione richiesta.
Si condivide pure quanto sostenuto dalla ricorrente alla pagina 24 del ricorso: infatti, si menziona una “generica” impossibilità di qualificare PRS come “produttore di imballaggi” ma senza spiegarne in maniera approfondita le ragioni.
Come chiarito dalla ricorrente, la Direttiva comunitaria 94/62/CEE non contiene una definizione di “produttore” o di “utilizzatore” ma contempla soltanto la categoria degli “operatori economici”.
La legislazione nazionale, invece, distingue i “produttori di imballaggi” dagli “utilizzatori”.
L’art. 218, lettera r), definisce “produttori” i fornitori di materiali di imballaggio, i fabbricanti, i trasformatori e gli importatori di imballaggi vuoti e di materiali di imballaggio.
Nella memoria di replica il Ministero sostiene che la ricorrente, da un lato ha prospettato un sistema in cui essa stessa sviluppa gli imballaggi, servendosi di terzisti che effettuano la trasformazione degli imballaggi, ma, in realtà, si limiterebbe ad acquistare gli imballaggi costruiti dai terzisti.
Questo risulterebbe dalla lettura della fattura della Segheria Salentina da cui si evince che il corrispettivo versato dalla PRS alla terzista è semplicemente riferito all’acquisto di pallets in legno.
In ordine al profilo motivazionale sembra sussistere una evidente insufficienza in quanto – dagli atti depositati – emerge che :
a). il sistema PRS non è solo un progetto ma è operante da tempo;
b). le percentuali di ritiro, recupero e riciclaggio sono ben al di sopra di quelle previste dal Conai e dal Ministero;
c). il sistema di ripresa è costituito da centri di raccolta /restituzione e riparazione distribuiti in modo capillare sull’intero territorio nazionale.
Dunque :
a) non risulta esternato l’iter logico che ha condotto al diniego di riconoscimento;
b) non sono suscettibili di valorizzazione, trattandosi di provvedimenti discrezionali, le spiegazioni successivamente date in ordine a tale diniego, venendo in rilievo una inammissibile integrazione postuma della motivazione carente in via originaria.
In conclusione, stante la illegittimità dell’operato della PA, la incompletezza dell’istruttoria svolta e l’inadeguatezza della motivazione dei provvedimenti impugnati, il ricorso deve essere accolto.
Le spese del presente giudizio, sussistendo giusti motivi, possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) definitivamente pronunciando :
Accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Lundini, Presidente
Solveig Cogliani, Consigliere
Maria Ada Russo, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)