TAR LAZIO, Roma, 24 maggio 2012

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

 

(Sezione Terza)

 

ha pronunciato la presente

 

 

sul ricorso n. 4479 del 2003 R.G., proposto da Gian Vittorio Baldi, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Lorenzoni, presso il cui studio in Roma, via del Viminale n. 43, è elettivamente domiciliato;

 

 

l’Università di Bologna “Alma mater studiorum”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliata ex lege;

 

ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato ex lege;

 

 

nonché sul ricorso n. 11882 del 2004, proposto da Gian Vittorio Baldi, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Lorenzoni, presso il cui studio in Roma, via del Viminale n. 43, è elettivamente domiciliato;

 

 

l’Università di Bologna “Alma mater studiorum”, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per ottenere quanto al ricorso n. 4479 del 2003, l’accertamento del diritto all’integrale riparazione dei danni subiti per effetto del mancato riconoscimento del diritto alla stabilizzazione nell’insegnamento della materia “filmologia” nell’anno accademico 1979/1980, con il conseguente diritto alla ricostruzione della carriera e connesso trattamento retributivo, previdenziale e pensionistico, oltre ai relativi accessori nonché, per quanto occorra, per l’annullamento delle deliberazioni del Senato Accademico del 1° luglio 1993 e del 17 novembre 1993 e per l’annullamento della circolare prot. n. 5243 del 7 dicembre 1992;

 

quanto ai motivi aggiunti al ricorso n. 4479 del 2003 e al ricorso n. 11882 del 2004, l’annullamento della disposizione dirigenziale rep. n. 1802 prot. n. 41037 del 28 giugno 2004 e di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o conseguente e per la condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni.

 

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca Scientifica;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 aprile 2012 il dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

1. Al ricorrente, regista cinematografico, fu conferito negli anni accademici 1977/1978 e 1978/1979 un incarico quale docente di filmologia presso la facoltà di lettere e filosofia dell’Università di Bologna.

 

Nell’anno accademico 1979/1980 il medesimo incarico fu attribuito – all’esito di apposita selezione – a un diverso soggetto.

Nel presupposto che il conferimento a questo diverso soggetto fosse avvenuto illegittimamente, il ricorrente proponeva ricorso innanzi a questo Tribunale che, con la sentenza n. 945 del 10 novembre 1982, annullava gli atti della procedura.

 

La sentenza passava in giudicato.

 

2. In data 14 novembre 1983 il Consiglio di Facoltà – rinnovato il procedimento – dichiarava non idonei sia il ricorrente sia il suo antagonista.

Questa determinazione era allora impugnata dal professor Baldi innanzi al T.A.R. Emilia Romagna che, con la sentenza n. 262 del 31 luglio 1990, l’annullava.

 

In data 1° agosto 1992, quindi, con decreto del Rettore, in asserita esecuzione della sentenza del T.A.R, Emilia Romagna era conferito al professor Baldi “ora per allora” l’incarico di insegnamento di filmologia per l’anno accademico 1979/1980. A questo decreto seguiva in data 31 marzo 1994 un altro decreto che liquidava quale compenso per l’incarico la somma di lit. 4.500.000.

 

3. Parallelamente a questa vicenda se ne svolgeva altra collegata.

 

Il professor Baldi, infatti, nel presupposto che il conferimento “ora per allora” dell’incarico gli avesse attribuito il diritto alla “stabilizzazione” in base all’articolo unico del d.l. 23 dicembre 1978, n. 817, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 febbraio 1979, n. 54, chiedeva al ministero dell’istruzione e della ricerca scientifica la riapertura del termine per l’ammissione alle tornate di idoneità a professore associato.

Tale istanza era respinta per cui il professor Baldi era costretto a un nuovo ricorso al T.A.R. Lazio con cui impugnava il diniego e chiedeva l’accertamento del diritto alla ricostruzione della carriera. Il ricorso era respinto in primo grado con la sentenza n. 916 del 31 maggio 1995.

Questa sentenza era tuttavia riformata dal Consiglio di Stato che, con decisione n. 2348 del 3 maggio 2002, riteneva legittima l’esclusione del ricorrente dalle tornate idoneative a professore associato ma riconosceva il suo diritto alla ricostruzione della carriera “in senso giuridico ed economico” a decorrere dal momento in cui, ai sensi dell’articolo 5 e segg. della legge 21 febbraio 1980 n. 28, avesse completato il triennio d’incarico previsto dal d.l. n. 817.

 

In esecuzione della sentenza n. 2348 del 2002 l’Università di Bologna: a) con provvedimento dirigenziale del 13 febbraio 2003, disponeva la proroga dell’incarico del ricorrente dal 1° novembre 1980 al 31 ottobre 1993 ai sensi dell’articolo 113 D.P.R. 11 luglio 1980 n. 382; b) con provvedimento del 28 giugno 2004 disponeva la stabilizzazione del ricorrente dal 1° novembre 1980, gli attribuiva alla data di intervenuta stabilizzazione un’anzianità complessiva quale incaricato esterno di anni 3 …” e stabiliva di non corrispondergli alcunché a titolo retributivo nel presupposto che, in caso di pronuncia che “sancisca la illegittima mancata costituzione del rapporto d’impiego … la reintegrazione ai fini retributivi non può essere ammessa mentre quella giuridica si verifica e si realizza mercè l’adozione ora per allora dell’atto costitutivo del rapporto stesso”.

 

4. Nel frattempo però il professor Baldi, che riteneva di aver titolo a una completa ricostruzione di carriera giuridica e economica sino all’attualità, aveva sia proposto ricorso per l’esecuzione del giudicato innanzi al Consiglio di Stato che ricorso innanzi a questa sezione (ricorso n. 4479 del 2003).

 

In particolare con quest’ultimo ricorso, all’esame, egli chiede il riconoscimento “dell’integrale ristoro dei danni subiti a cagione del mancato riconoscimento del conseguito diritto alla stabilizzazione … con il conseguente diritto alla ricostruzione del maturato di carriera e connesso trattamento retributivo, previdenziale e pensionistico, almeno sotto forma di risarcimento per equivalente, comprensivo degli interessi e della rivalutazione monetaria nonché l’annullamento delle deliberazioni del Senato accademico del 1° luglio e 17 novembre 1993 che hanno disposto la cessazione dal servizio dei professori incaricati ex articolo 113 D.P.R. 382”.

 

Il ricorso per l’esecuzione del giudicato proposto innanzi al Consiglio di Stato veniva respinto con la sentenza n. 1126 del 21 marzo 2005 che statuiva “che il provvedimento dirigenziale n.41037 del 28 giugno 2004 dell’Università degli Studi di Bologna fosse satisfattivo della ricostruzione giuridica ed economica della carriera effettuata nella richiamata sentenza passata in giudicato …”.

 

5. Il professor Baldi ha inoltre con il ricorso n. 11882 del 2004 R.G. – che ha contenuti in sostanza identici ai motivi aggiunti proposti nell’ambito del ricorso n. 4479 del 2003 – impugnato il citato provvedimento del 28 giugno 2004 chiedendone l’annullamento con contestuale condanna delle amministrazioni al risarcimento dei danni.

 

6. Resistono ai ricorsi l’Università degli studi di Bologna e il ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

 

 

1. I ricorsi vanno riuniti, in considerazione della loro connessione.

 

2. Il ricorso n. 4479 del 2003 è in parte fondato e va accolto nei limiti che saranno precisati in prosieguo.

 

I motivi aggiunti e il ricorso n. 11882 del 2004 sono invece inammissibili.

 

3. A quest’ultimo riguardo deve infatti immediatamente rilevarsi che il provvedimento del 28 giugno 2004 dell’Università degli studi di Bologna censurato coi motivi aggiunti e con il ricorso n. 11882 del 2004 è stato ritenuto legittimo dalla sentenza n. 1126 del 21 maggio 2005 del Consiglio di Stato che è ormai passata in giudicato, come eccepito dall’Avvocatura generale dello Stato. Quanto alla domanda di risarcimento dei danni essa era già contenuta nel ricorso n. 4479 del 2003.

 

4. Si può ora passare all’esame del ricorso n. 4479 del 2003 R.G.

 

5. Anzitutto occorre esaminare le eccezioni di rito sollevate dall’amministrazione.

 

5.1. In primo luogo l’avvocatura generale dello Stato rileva che il ricorrente ha proposto la medesima domanda oggetto del ricorso all’esame innanzi al giudice civile (che in primo grado ha declinato la propria giurisdizione con sentenza sulla quale è tuttora pendente l’appello).

La circostanza che sulla medesima causa penda giudizio civile non determina preclusioni di sorta, dato che il Collegio ritiene che la giurisdizione sulla controversia appartenga al giudice amministrativo; sul punto sono condivisibili gli argomenti in base ai quali il tribunale di Roma ha declinato la propria giurisdizione (cfr. la sentenza n. 3224 del 12 febbraio 2009); in effetti la domanda di risarcimento proposta dal ricorrente trova il suo fatto costitutivo negli atti coi quali illegittimamente l’Università di Bologna gli ha negato l’incarico di insegnamento nell’anno accademico 1979/1980 e nel ritardo con cui, a causa di quegli atti, egli ha conseguito la stabilizzazione; si tratta quindi di controversia relativa a diritti patrimoniali connessi a un rapporto di impiego non contrattualizzato e pertanto residualmente riservato alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. articoli 3 e 63 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165).

 

5.2. L’avvocatura dello Stato eccepisce inoltre il difetto di legittimazione passiva del ministero dell’istruzione, sostenendo che esso è del tutto estraneo alla controversia nell’ambito della quale gli unici provvedimenti da esso adottati (in pratica quelli che hanno respinto la domanda del professor Baldi di riaprire il termine per la partecipazione ai giudizi idoneativi a professore associato) sono stati ritenuti legittimi con sentenza ormai passata in giudicato.

 

L’eccezione è infondata; ai fini del riconoscimento della legittimazione passiva, infatti, è sufficiente la prospettazione da parte di chi agisce di fatti astrattamente idonei a fondare il diritto azionato, mentre la questione della effettiva titolarità del rapporto dedotto in giudizio appartiene al merito della controversia. Nella fattispecie il ricorrente indica nel ministero dell’istruzione un soggetto corresponsabile del danno da lui asseritamente patito in dipendenza del mancato esercizio di poteri di vigilanza sull’operato dell’Università; tanto basta a ritenere che sussista la legittimazione passiva del ministero dell’istruzione.

 

5.3. L’avvocatura dello Stato eccepisce infine l’incompetenza territoriale del T.A.R. Lazio.

 

L’eccezione è infondata.

 

Nel vigore della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, l’articolo 31 prevedeva che il resistente che intendesse contestare la competenza del tribunale amministrativo adito avesse l’onere di proporre il regolamento preventivo di competenza nel termine di venti giorni dalla costituzione in giudizio.

 

Nulla di ciò è avvenuto per cui la competenza si è definitivamente radicata presso questo Tribunale.

 

6. Può quindi passarsi all’esame del merito del ricorso che è in parte fondato.

 

In particolare, la domanda avente a oggetto l’integrale ricostruzione della carriera sia dal punto di vista giuridico che dal punto di vista economico è inammissibile in quanto sulla questione si è già formato il giudicato, avendo il Consiglio di Stato ritenuto i provvedimenti dell’Università di Bologna satisfattivi di quanto spettante al ricorrente in base alla più volte citata sentenza n. 2348 del 2002; è invece fondata, nei limiti oltre precisati, la domanda di risarcimento dei danni derivanti dal ritardo con cui l’Università degli studi di Bologna ha proceduto alla stabilizzazione del ricorrente così impedendogli di prestare servizio e privandolo anche della possibilità di prendere parte alle tornate idoneative a professore associato.

 

Questa domanda risarcitoria non è infatti preclusa dalla sentenza del Consiglio di Stato sopra citata che ha statuito in materia di esecuzione della sentenza n. 2348 del 2002, espressamente facendo salva la domanda risarcitoria che avrebbe potuto esser prospettata al fine di ottenere la riparazione per equivalente dei danni conseguenti al ritardo nel conseguimento della stabilizzazione.

 

7. La sussistenza degli elementi dell’illecito non può essere contestata, dato che il ricorrente è stato vittima di una serie inescusabile d’illegittimità che sono state oggetto di accertamento da parte di varie sentenze passate in giudicato; queste illegittimità hanno avuto come conseguenza che solo nel 2004, a distanza quindi di oltre venti anni dai fatti che hanno dato origine alla controversia (cioè dall’illegittimo mancato conferimento dell’incarico di insegnamento nell’anno accademico 1979/1980), il ricorrente ha ottenuto il riconoscimento come professore stabilizzato; questo riconoscimento ha pertanto prodotto solo effetti giuridici e, di fatto, non ha permesso al ricorrente di ottenere (finora) alcun vantaggio economico.

 

8. Le questioni che si pongono sono le seguenti.

 

Una prima questione è quella di circoscrivere il periodo al quale far riferimento ai fini della quantificazione del danno; in altri termini, occorre verificare se questo periodo si interrompa alla data del 1° novembre 1993 ovvero se possa riconoscersi il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata partecipazione ai giudizi di idoneità a professore associato. La seconda questione è quella della concreta quantificazione del danno risarcibile.

 

9. Il primo problema nasce anzitutto dalla circostanza che con il ricorso il professor Baldi impugna le deliberazioni del Senato accademico del 1° luglio e del 17 novembre 1993 con cui si è disposta la cessazione dal servizio dei professori incaricati dalla data di conclusione della seconda tornata dei giudizi di idoneità a professore associato.

 

Il Collegio condivide sostanzialmente l’assunto dell’avvocatura generale dello Stato secondo cui queste impugnazioni sono inammissibili in quanto non solo il professor Baldi non ha mai impugnato il provvedimento del 13 febbraio 2003 con cui in esecuzione della sentenza n. 2348 del 2002 del Consiglio di Stato il suo incarico è stato prorogato dal 1° novembre 1980 al 31 ottobre 1993 ma lo stesso giudice d’appello con la più volte citata sentenza n. 2126 del 2005 ha statuito che l’università di Bologna ha eseguito correttamente la decisione citata.

In ordine alla mancata partecipazione ai giudizi idoneativi a professore associato ritiene il Collegio che il risarcimento possa riconoscersi nei seguenti limiti.

 

Al riguardo deve rilevarsi che in ordine a questa questione il Consiglio di Stato nella più volte citata sentenza n. 2348 del 2002 aveva statuito – nel confermare la legittimità dell’esclusione disposta il 25 gennaio 1993 – che la riapertura del termine per la partecipazione al giudizio idoneativo sarebbe stata possibile “soltanto a seguito della ricostruzione della carriera dovuta … in esecuzione di questa decisione”. Non risulta che il ricorrente abbia posto in essere alcuna iniziativa al riguardo una volta ottenuta la ricostruzione da parte dell’Università. Il Collegio è consapevole che nella fattispecie verrebbe in rilievo il risarcimento di un danno derivante da lesione di un interesse di tipo pretensivo, cioè di un tipo danno che, secondo la giurisprudenza, non può essere identificato con il danno derivante dalla perdita dell’utilità finale cui il soggetto aspiri, salvo il caso in cui risulti, in base a un giudizio di tipo prognostico, che l’utilità sarebbe sicuramente spettata; in altri termini nella fattispecie il ricorrente è stato privato della chance di partecipare ai giudizi idoneativi ma, poiché tali giudizi implicavano una valutazione da parte dell’amministrazione, il tipo di tutela apprestato dall’ordinamento si identifica in linea tendenziale con la tutela ripristinatoria (in altri termini nel caso di perdita di chance è di regola esclusa la tutela del risarcimento per equivalente in quanto la chance, cioè l’aspettativa al conseguimento di un’utilità, va per così dire “giocata” e, di conseguenza, o interamente conseguita o interamente persa) (Consiglio di Stato, 2 aprile 2012, n. 1957). Tuttavia nella fattispecie questa impostazione, ad avviso del Collegio, non può essere seguita dato che il ricorrente è nato nel 1930 e aveva quindi all’epoca in cui l’Università di Bologna lo ha stabilizzato superato i settant’anni di età; non ha quindi senso ritenere che la riparazione del danno conseguente alla perdita della utilità finale (in pratica il danno derivante dalla circostanza che il ricorrente è stato privato della possibilità di conseguire la qualifica di professore associato attraverso l’eventuale superamento del giudizio idoneativo) possa e debba avvenire soltanto attraverso il meccanismo del ripristino e quindi imponendogli di sottoporsi a tale giudizio chiedendo la riapertura del termine (che a suo tempo egli ha chiesto e che gli è stata negata con provvedimento ritenuto legittimo in sede giurisdizionale nel presupposto che il soddisfacimento della sua richiesta avrebbe presupposto la previa stabilizzazione il diritto alla quale è stato riconosciuto in forza della sentenza n. 2348 del 2002 del Consiglio di Stato). Ad avviso del Collegio quindi può ritenersi che il ricorrente, a causa del ritardo dell’amministrazione, è stato definitivamente privato della possibilità di partecipare ai giudizi idoneativi e, poiché non può escludersi che ove al professor Baldi fosse stato permesso di partecipare ai medesimi egli avrebbe conseguito l’idoneità, va riconosciuto il risarcimento del danno salvo quanto oltre si dirà in punto di quantificazione.

 

Al ricorrente spetta quindi il risarcimento per il danno subito nel periodo 1 novembre 1980/ 31 ottobre 1993 e anche quello relativo al periodo successivo (e fino alla data del raggiungimento del settantesimo anno di età o meglio sino al termine dell’anno accademico in cui avrebbe compiuto tale età (data alla quale sarebbe stato collocato a riposo ex articolo 24, comma 2, D.P.R. 11 luglio 1980, n. 382).

10. L’amministrazione tuttavia eccepisce la prescrizione del credito del ricorrente.

 

L’eccezione è infondata.

 

L’articolo 2935 c.c. prevede infatti che il termine di prescrizione non corre se non dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

Nella fattispecie il ricorrente agisce per ottenere il risarcimento del danno derivante dal ritardo con cui è stata disposta la sua stabilizzazione.

Il diritto alla stabilizzazione è stato tuttavia definitivamente accertato solo dalla sentenza n. 2348 del 2002 del Consiglio di Stato e la stabilizzazione disposta con il citato provvedimento del 13 febbraio 2003.

 

Di conseguenza, può dirsi che il professor Baldi, che ha instaurato il giudizio nell’aprile del 2003, si è attivato entro il termine prescrizionale.

11. Circa il quantum del risarcimento, esso, per quanto concerne il periodo sino al 31 ottobre 1993 e in conformità alla giurisprudenza amministrativa consolidata, va determinato in applicazione dell’articolo 1226 c.c. in misura pari: a) alle retribuzioni perse, ivi comprese le quote di trattamento di fine rapporto a carico dell’amministrazione, con detrazione in via equitativa di una percentuale pari al 50 per cento, tenuto conto che in concreto l’interessato nel periodo considerato, privo degli impegni derivanti dall’insegnamento, ha fruito della possibilità di un positivo diverso utilizzo delle proprie energie per la cura di interessi personali e familiari (cfr. Cons. di Stato, sez. V, 25 luglio 2006, n. 4639; Consiglio di Stato, sez. V, 2 ottobre 2002, n. 5174); b) al valore delle corrispondenti contribuzioni previdenziali che in relazione agli importi sub a) l’amministrazione sarebbe stata tenuta a versare all’Ente di previdenza obbligatoria; c) alla rivalutazione monetaria sulla base degli indici ISTAT ed agli interessi nella misura legale dalle singole scadenze e fino al soddisfo. In ordine a quest’ultima voce va precisato come ad essa non sia applicabile il divieto di cumulo degli interessi legali e della rivalutazione sancito dall’art. 22, comma 36, della l. 23 dicembre 1994, n. 724 e dall’art. 16, comma 6, della l. 30 dicembre 1991, n. 412, atteso che la somma capitale spettante ha natura non retributiva né previdenziale ma risarcitoria (cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 13 luglio 2010, n. 25003).

 

Per il periodo successivo gli importi sub a) vanno ulteriormente ridotti al 25%; la riduzione al 25% risponde all’esigenza di tener in conto che difetta la certezza che la idoneità a professore associato sarebbe stata conseguita residuando in capo all’amministrazione un potere valutativo; essa risponde anche all’esigenza di tener presente che il tipo di danno di cui viene chiesto il ristoro si identifica sostanzialmente con un lucro cessante conseguente al fatto che il ritardo con cui ha operato l’amministrazione ha impedito la produzione di una sequenza causale che avrebbe comportato un vantaggio per il ricorrente (se il ricorrente avesse superato il giudizio idoneativo avrebbe conseguito la qualifica di associato e quindi avrebbe continuato a prestare servizio come tale conseguendo la relativa retribuzione); tuttavia quel medesimo fatto ha innescato ulteriori sequenze causali con cui il ricorrente ha conseguito altri vantaggi economici (cioè il ricorrente, avendo perso l’impiego presso l’Università, ha continuato con successo la sua carriera cinematografica e ciò gli ha permesso di compensare le perdite derivanti dalla mancata stabilizzazione della sua posizione presso l’università).

12. Il risarcimento deve inoltre essere posto a carico esclusivamente dell’Università di Bologna dato che il fatto causativo del danno è ascrivibile esclusivamente a suoi atti e comportamenti cui il ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca è estraneo, dovendosi escludere che sia sufficiente a fondare una sua responsabilità il potere-dovere di vigilanza peraltro invocato dal ricorrente in modo del tutto generico.

 

13. Conclusivamente il ricorso n. 4479 del 2003 va in parte accolto, mentre i relativi motivi aggiunti e il ricorso n. 11882 del 2004 sono inammissibili.

 

14. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

 

 

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sezione III, riuniti i ricorsi e definitivamente pronunciandosi sugli stessi, accoglie in parte il ricorso n. 4479 del 2003 R.G. e dichiara inammissibili i motivi aggiunti a tale ricorso e il ricorso n. 11882 del 2004 R.G.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Franco Bianchi, Presidente

Giuseppe Sapone, Consigliere

Davide Soricelli, Consigliere, Estensore

 

 

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/05/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)