* APPALTI – Requisito della regolarità fiscale – Art. 80 d. lgs. n. 50/2016 – Pignoramento delle somme dovute – Inidoneità a determinare il venir meno della situazione di irregolarità – Mera presentazione dell’istanza di rateizzazione – Automatico recupero della posizione di regolarità fiscale – Inconfigurabilità – Ragioni.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 28 Dicembre 2017
Numero: 12742
Data di udienza: 20 Dicembre 2017
Presidente: Amodio
Estensore: Di Mauro
Premassima
* APPALTI – Requisito della regolarità fiscale – Art. 80 d. lgs. n. 50/2016 – Pignoramento delle somme dovute – Inidoneità a determinare il venir meno della situazione di irregolarità – Mera presentazione dell’istanza di rateizzazione – Automatico recupero della posizione di regolarità fiscale – Inconfigurabilità – Ragioni.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 28 dicembre 2017, n. 12742
APPALTI – Requisito della regolarità fiscale – Art. 80 d. lgs. n. 50/2016 – Pignoramento delle somme dovute – Inidoneità a determinare il venir meno della situazione di irregolarità.
Il pignoramento delle somme presso un soggetto pubblico terzo debitore, assicurando la soddisfazione del credito fiscale, non è di per sé idoneo a determinare il venir meno della situazione di irregolarità in cui versa il partecipante alla gara. L’articolo 80, comma 4 del decreto legislativo n. 50 del 2016 richiede, infatti, che il partecipante non si sia reso responsabile di “violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali”, stabilendo inoltre che la sanzione dell’esclusione dalla procedura, prevista in tali ipotesi, non debba trovare applicazione soltanto “(…) quando l’operatore economico ha ottemperato ai suoi obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte o i contributi previdenziali dovuti, compresi eventuali interessi o multe, purché il pagamento o l’impegno siano stati formalizzati prima della scadenza del termine per la presentazione delle domande”. La regolarità fiscale non è presa in considerazione dal legislatore dal punto di vista oggettivo della maggiore o minore certezza del recupero effettivo degli importi dovuti all’erario dal partecipante (prospettiva nella quale potrebbe darsi eventualmente rilevanza al pignoramento delle somme), bensì quale elemento finalizzato al riscontro di un requisito soggettivo del partecipante, ossia della sua onorabilità. E, sotto questa angolazione, deve reputarsi corretta la valutazione dell’Amministrazione, la quale ha ritenuto non in possesso del requisito l’operatore che, lungi dall’adempiere i propri debiti o dall’assumere l’impegno vincolante di onorarli, abbia reso necessaria, da parte dell’Agente della riscossione, l’attivazione di una procedura di pignoramento presso terzi al fine di recuperare quanto dovuto all’erario.
APPALTI – Requisito della regolarità fiscale – Mera presentazione dell’istanza di rateizzazione – Automatico recupero della posizione di regolarità fiscale – Inconfigurabilità – Ragioni.
Anche a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 80, comma 4 del decreto legislativo n. 80 del 2016, la mera presentazione dell’istanza di rateizzazione non comporti l’automatico recupero della posizione di regolarità fiscale, atteso che, con la presentazione di tale istanza, il partecipante non assume alcun impegno vincolante a onorare il debito in quel momento gravante a suo carico, ma semmai ad adempiere l’obbligazione novata, originante dall’eventuale successivo accoglimento dell’istanza di rateizzazione da parte dell’Agente della riscossione (si veda, sia pure con riferimento al regime previgente, Adunanza plenaria n. 15 del 2013)
Pres. Amodio, Est. Di Mauro – Consorzio Stabile Q. (avv.ti Marascio, Genovese e Serafini) c. Roma Capitale (avv. Maggiore)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ - 28 dicembre 2017, n. 12742SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 28 dicembre 2017, n. 12742
Pubblicato il 28/12/2017
N. 12742/2017 REG.PROV.COLL.
N. 10951/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10951 del 2017, proposto da:
Consorzio Stabile Quattroemme, in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio nonché in qualità di capogruppo del costituendo RTI con Pinciara s.r.l. (mandante), rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Marascio, Stefano Genovese e Andrea Serafini, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Via Po, 12;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Maggiore, con domicilio eletto presso l’Avvocatura capitolina in Roma, Via del Tempio di Giove, 21;
per l’annullamento
– della determinazione dirigenziale n. 1268 del 25 settembre 2017 del Dipartimento sviluppo infrastrutture e manutenzione urbana – Centrale unica lavori pubblici, che ha disposto l’esclusione del RTI, pubblicata, ai sensi dell’articolo 29, comma 1 del decreto legislativo n. 50 del 2016, sul profilo del Committente in data 27 settembre 2017;
– del verbale di gara prot. QN 126619/2017 recante le motivazioni del successivo provvedimento di esclusione del RTI;
– della nota del 26 luglio 2017 prot. 121751, di avvio della procedura di soccorso istruttorio;
– dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione nelle more adottato;
– nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, non conosciuto, ancorché lesivo per la parte ricorrente;
nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente, previa declaratoria ai sensi degli articoli 121 e 122 del decreto legislativo n. 104 del 2010 di inefficacia ex tunc del contratto nelle more sottoscritto, al risarcimento del danno da disporsi in forma specifica mediante la riammissione alla gara, ovvero, in via meramente subordinata, da disporsi per equivalente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2017 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Viene alla decisione del Collegio, ai sensi dell’articolo 120, commi 2-bis e 6-bis cod. proc. amm., il ricorso proposto dal Consorzio Stabile Quattroemme, in proprio nonché in qualità di capogruppo del costituendo RTI con Pinciara s.r.l. (mandante), contro la determinazione dirigenziale n. 1268 del 25 settembre 2017, con la quale il Dipartimento sviluppo infrastrutture e manutenzione urbana – Centrale unica lavori pubblici di Roma Capitale ha disposto l’esclusione del predetto RTI dalla gara con procedura aperta, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, volta alla conclusione di un accordo quadro per la “Manutenzione Ordinaria ed il Pronto Intervento, suddiviso in dodici lotti, riguardanti la viabilità di competenza del Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana”, con individuazione di un unico operatore economico per ciascun lotto; procedura alla quale il costituendo RTI ha partecipato, presentando un’offerta per i lotti numero 1, 6, 7 e 8.
2. Risulta agli atti del giudizio che la mandante Pinciara s.r.l. ha dichiarato nel documento di gara unico europeo (DGUE) di essere debitrice nei confronti di Equitalia Servizi di Riscossione s.p.a. dell’importo di euro 40.102,16, precisando, tuttavia, di trovarsi in posizione regolare dal punto di vista contributivo e fiscale. In particolare, la società ha dichiarato quanto segue: “Con riferimento alla propria regolarità contributiva, fiscale e tributaria, dichiara di avere una pendenza con Equitalia per un importo di € 40.102,16 in ordine al quale in data 18.5.2017 ha presentato istanza di rateizzazione, data presunta di conclusione del procedimento 16.6.2017. Si rappresenta altresì che, pur in ipotesi di rigetto dell’istanza, Equitalia ha già proposto azione per pignoramento presso terzi ex artt. 72-bis e 48-bis del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, trovando capienza positiva presso il Comune di Napoli, con conseguente regolarizzare della posizione della Pinciara anche sotto tale profilo.” (v. DGUE, Parte III, B, d) p. 8 – doc. 1 del ricorrente e doc. 1 di Roma Capitale).
Con nota del 26 luglio 2017, l’Amministrazione ha avviato il procedimento di soccorso istruttorio in relazione alla predetta dichiarazione di Pinciara e, in particolare, ha chiesto di fornire ulteriori informazioni sulla rateizzazione del debito, indicando l’eventuale data di accoglimento dell’istanza, nonché sul pignoramento presso terzi, precisando anche la notifica dell’atto di pignoramento (doc. 2 del ricorrente e doc. 3 dell’Amministrazione).
In riscontro alla richiesta di Roma Capitale, Pinciara ha comunicato “che in data 22/03/2017 abbiamo presentato richiesta di rateizzazione per la cartella in oggetto che è stata respinta in data 26/04/2017; abbiamo ripreparato la richiesta secondo le modifiche imposte da Equitalia e la abbiamo ripresentata in data 18 maggio 2017. In data 15 maggio ci è stato notificato il pignoramento da parte di Equitalia relativo al Comune di Napoli.”. Ha, inoltre, dichiarato di non avere notizia dell’accettazione della seconda istanza rateizzazione e di non aver ricevuto comunicazione da parte del Comune di Napoli o di Equitalia del pagamento e della conseguente estinzione del debito a seguito del pignoramento (doc. 2 bis del ricorrente e doc. 4 di Roma Capitale).
Le giustificazioni fornite non sono state, tuttavia, ritenute sufficienti dall’Amministrazione, la quale – con la determinazione dirigenziale del 25 settembre 2017 – ha disposto l’esclusione del costituendo RTI dalla procedura di gara, per le ragioni indicate del verbale di gara prot. Dip. S.I.M.U. QN 126619/2017. Nel suddetto verbale si evidenzia che il RTI “ha dichiarato (…) il rigetto dell’istanza di rateizzazione del debito di € 40.102,16 da parte di Equitalia (rigetto peraltro non impugnato innanzi alla Commissione Tributaria provinciale nei termini di 60 ss.) e dichiarato invece di aver ripresentato l’istanza di rateizzazione ad Equitalia in data 18 maggio 2017. Nel frattempo, in data 15 maggio 2017 gli era stato notificato, sempre da Equitalia, il pignoramento di crediti verso terzi (al Comune di Napoli)”. Sulla scorta di tali elementi, nel verbale si conclude che “Ai sensi dell’art. 80, comma 4, del D. Lgs. n. 50/2016, la società Pinciara S.r.l. risulta quindi avere omesso il pagamento di imposte e tasse per un importo superiore a quello fissato dall’articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 e pertanto deve essere esclusa” (doc. 5 di Roma Capitale).
3. Nell’impugnare il provvedimento di esclusione dalla gara, il Consorzio ricorrente ha articolato un unico motivo, con il quale ha allegato che:
(i) la procedura di pignoramento presso terzi azionata – regolata dal decreto ministeriale n. 40 del 2008 – si sarebbe esaurita prima della presentazione dell’offerta, mediante l’emissione da parte di Equitalia dell’ordine di pagamento in proprio favore, rivolto nei confronti del Comune di Napoli; conseguentemente, secondo l’avviso della parte ricorrente, alla scadenza del termine per le offerte non sarebbe stata riscontrabile alcuna irregolarità fiscale, poiché la ragione di credito di Equitalia sarebbe da considerare estinta con il pignoramento presso il soggetto pubblico terzo debitore, ai sensi dell’articolo 3 del decreto ministeriale n. 40 del 2008;
(ii) in ogni caso, anche a non voler accedere a tale ricostruzione, dovrebbe tenersi conto della circostanza che Pinciara, dopo il rigetto di una prima istanza di rateizzazione del debito, aveva presentato una nuova istanza di rateizzazione il 18 maggio 2017 e, quindi, in data anteriore termine per le offerte (25 maggio 2017), e tale seconda istanza è stata poi accolta il 16 ottobre 2017; anche sotto questo profilo, pertanto, non sussisterebbe una posizione di irregolarità fiscale, atteso che, avanzando l’istanza, la società avrebbe assunto l’impegno irrevocabile di pagare il proprio debito fiscale, con ciò soddisfacendo la condizione richiesta dall’articolo 80, comma 4 del decreto legislativo n. 50 del 2016.
4. Roma Capitale, costituitasi in giudizio, ha insistito per il rigetto del ricorso.
5. Il ricorso è infondato.
6. Ritiene anzitutto il Collegio di non poter condividere la tesi della parte ricorrente, secondo la quale la notifica dell’ordine di versamento di cui all’articolo 72-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973 comporterebbe che la pendenza tributaria dovrebbe, per ciò solo, considerarsi estinta, con conseguente automatico recupero della posizione di regolarità fiscale del partecipante.
6.1 Tale assunto non può, anzitutto, reputarsi corretto dal punto di vista dell’assetto sostanziale dei rapporti tra le parti, atteso che il mero pignoramento del credito presso terzi di per sé non determina l’estinzione del debito per il quale si procede. L’obbligazione, infatti, si estingue solo con l’effettivo adempimento e, quindi, sarebbe venuta meno soltanto ove fosse stato dimostrato l’avvenuto pagamento dell’importo del debito di Pinciara ad opera del terzo pignorato (il Comune di Napoli) nei confronti dell’Agente della riscossione.
Tale circostanza, tuttavia, non è stata affatto comprovata e, anzi, Pinciara ha espressamente dichiarato, in sede di soccorso istruttorio, non solo di non avere notizia dell’avvenuto pagamento, ma anche di aver proposto, pochi giorni dopo il pignoramento, una nuova istanza di rateizzazione. Circostanza, quest’ultima, che di per sé comprova la permanenza del debito insoluto.
6.2 Sotto altra prospettiva, non può neppure ritenersi – come sostiene la parte ricorrente – che il pignoramento delle somme presso un soggetto pubblico terzo debitore, assicurando la soddisfazione del credito fiscale, sia di per sé idoneo a determinare il venir meno della situazione di irregolarità in cui versa il partecipante alla gara.
L’articolo 80, comma 4 del decreto legislativo n. 50 del 2016 richiede, infatti, che il partecipante non si sia reso responsabile di “violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali”, stabilendo inoltre che la sanzione dell’esclusione dalla procedura, prevista in tali ipotesi, non debba trovare applicazione soltanto “(…) quando l’operatore economico ha ottemperato ai suoi obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte o i contributi previdenziali dovuti, compresi eventuali interessi o multe, purché il pagamento o l’impegno siano stati formalizzati prima della scadenza del termine per la presentazione delle domande”.
La ratio della disposizione – che attiene ai requisiti di onorabilità, e opera perciò sul piano della valutazione della moralità del partecipante alla gara – è, quindi, quella di selezionare i soli operatori che abbiano profuso almeno uno sforzo diligente al fine di assicurare l’estinzione dei propri debiti tributari, assumendo l’impegno vincolante di adempiervi. In questa prospettiva, la previsione normativa non mira, di per sé, a garantire che i crediti erariali verso i partecipanti alla gara vengano effettivamente soddisfatti, bensì a consentire la partecipazione soltanto a quelle imprese che, sin da prima dell’avvio della procedura e per tutto il corso della stessa, dimostrino la persistenza del predetto requisito soggettivo di onorabilità.
In altri termini, la regolarità fiscale non è presa in considerazione dal legislatore dal punto di vista oggettivo della maggiore o minore certezza del recupero effettivo degli importi dovuti all’erario dal partecipante (prospettiva nella quale potrebbe darsi eventualmente rilevanza al pignoramento delle somme), bensì quale elemento finalizzato al riscontro di un requisito soggettivo del partecipante, ossia della sua onorabilità. E, sotto questa angolazione, deve reputarsi corretta la valutazione dell’Amministrazione, la quale ha ritenuto non in possesso del requisito l’operatore che, lungi dall’adempiere i propri debiti o dall’assumere l’impegno vincolante di onorarli, abbia reso necessaria, da parte dell’Agente della riscossione, l’attivazione di una procedura di pignoramento presso terzi al fine di recuperare quanto dovuto all’erario.
7. Non induce, poi, a conclusioni diverse la circostanza che Pinciara abbia presentato, pochi giorni dopo la notifica del pignoramento e prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, una nuova istanza di rateizzazione del proprio debito, poi accolta da Equitalia.
7.1 Al riguardo, deve anzitutto osservarsi che l’accoglimento dell’istanza è avvenuto con una rateazione diversa da quella richiesta dalla società e soltanto il 16 ottobre 2017 (doc. 7 del ricorrente), ossia in una data successiva non solo al termine per la presentazione delle offerte (25 maggio 2017), ma anche allo stesso provvedimento di esclusione (25 settembre 2017).
Secondo la parte ricorrente, tuttavia, la mera presentazione dell’istanza determinerebbe il venir meno della situazione di irregolarità fiscale, poiché attesterebbe l’assunzione dell’impegno vincolante a onorare il debito, ai sensi dell’articolo 80, comma 4 cod. proc. amm.
7.2 Il Collegio ritiene che la tesi non possa essere accolta.
7.2.1 Il tema è stato affrontato, come è noto, dalla pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 15 del 2013, la quale ha concluso nel senso che non debba considerarsi ammissibile la partecipazione alla procedura di gara del “soggetto che, al momento della scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione, non abbia conseguito il provvedimento di accoglimento dell’istanza di rateizzazione”.
7.2.2 Nella memoria depositata in prossimità della camera di consiglio del 20 dicembre 2017, la parte ricorrente ha sostenuto che tale orientamento, formatosi con riferimento alla formulazione dell’articolo 38, comma 1, lett. g) e comma 2 del decreto legislativo n. 163 del 2006, non sarebbe ulteriormente predicabile rispetto al tenore dell’articolo 80, comma 4 del decreto legislativo n. 50 del 2016. E ciò in quanto la nuova disciplina introdotta da quest’ultima disposizione, stabilendo che non debba essere escluso il partecipante che abbia assunto l’impegno vincolante di pagare i propri debiti fiscali e previdenziali, imporrebbe di ritenere regolare la posizione dell’operatore che abbia presentato un’istanza di rateizzazione, così impegnandosi irrevocabilmente all’adempimento.
7.2.3 Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che il principio enunciato dall’Adunanza plenaria nella pronuncia ora richiamata si fonda sulla constatazione della natura novativa della rateizzazione. Nella sentenza si afferma, infatti, che “L’ammissione alla rateizzazione, rimodulando la scadenza dei debiti tributari e differendone l’esigibilità, implica (…) la sostituzione dell’originaria obbligazione a seguito dell’insorgenza di un nuovo rapporto obbligatorio secondo i canoni della novazione oggettiva di cui agli artt. 1230 e seguenti del codice civile.
Il risultato è la nascita di una nuova obbligazione tributaria, caratterizzata da un preciso piano di ammortamento e soggetta a una specifica disciplina per il caso di mancato pagamento delle rate.”. Da ciò la conclusione, allora tratta dall’Adunanza plenaria, che “La configurazione del meccanismo novativo fa sì che, nell’arco di tempo che precede l’accoglimento della domanda, resta in vita il debito originario, la cui esistenza è ammessa dallo stesso contribuente con la presentazione della domanda di dilazione del pagamento delle somme iscritte a ruolo.”.
7.2.4 Le suddette considerazioni, pur nel mutato quadro normativo, sono da ritenere dirimenti per la soluzione della questione oggetto della presente controversia.
Attesa, infatti, la natura novativa della vicenda attinente alla rateizzazione del debito, deve concludersi nel senso che l’impegno irrevocabile al pagamento, contenuto nell’istanza di rateizzazione, non si riferisca al rapporto originario, ma a quello originante dall’eventuale accoglimento dell’istanza di rateizzazione; accoglimento che – come pure affermato dall’Adunanza plenaria – non può peraltro reputarsi vincolato.
Deve, perciò, ritenersi che, anche a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 80, comma 4 del decreto legislativo n. 80 del 2016, la mera presentazione dell’istanza di rateizzazione non comporti l’automatico recupero della posizione di regolarità fiscale, atteso che, con la presentazione di tale istanza, il partecipante non assume alcun impegno vincolante a onorare il debito in quel momento gravante a suo carico, ma semmai ad adempiere l’obbligazione novata, originante dall’eventuale successivo accoglimento dell’istanza di rateizzazione da parte dell’Agente della riscossione.
7.2.5 Ne deriva che, anche sotto questo profilo, le censure articolate dalla parte ricorrente debbano essere rigettate.
8. In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, il ricorso deve essere respinto, sia quanto alla domanda di annullamento sia – conseguentemente – quanto alla domanda risarcitoria.
9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore di Roma Capitale, delle spese del presente giudizio, che liquida nell’importo di euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Roberto Proietti, Consigliere
Floriana Venera Di Mauro, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Floriana Venera Di Mauro
IL PRESIDENTE
Antonino Savo Amodio
IL SEGRETARIO