* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accordo di programma – Modifica – Nuova determinazione espressa da tutte le amministrazioni contraenti – Necessità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^ ter
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 28 Ottobre 2014
Numero: 10807
Data di udienza: 14 Ottobre 2014
Presidente: Ferrari
Estensore: Ricchiuto
Premassima
* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accordo di programma – Modifica – Nuova determinazione espressa da tutte le amministrazioni contraenti – Necessità.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 3^ ter – 28 ottobre 2014, n. 10807
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accordo di programma – Modifica – Nuova determinazione espressa da tutte le amministrazioni contraenti – Necessità.
Il contenuto dell’accordo di programma è modificabile solo mediante una nuova determinazione espressa da tutte le amministrazioni contraenti, che giungono ad una nuova sistemazione concordata dell’assetto degli interessi sottostanti all’azione amministrativa(T.A.R. Brescia, sez. I, 30/04/2010 n.1635). Più in generale va rilevato come qualunque modifica di un rapporto concessorio già in essere deve avere come presupposto lo svolgimento di una preliminare negoziazione eventualmente confluita in una comune volontà delle parti contraenti e, ciò in attuazione del principio di cui all’art. 1321 e 1372 del codice civile, disposizioni queste ultime costantemente ritenute applicabili anche agli accordi tra Pubbliche amministrazioni (Cons. Stato, Sez. III, 24-06-2014, n. 3194).
Pres. Ferrari, Est. Ricchiuto – S. spa (avv.ti Piazza e Lener) c. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e altro (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 3^ ter – 28 ottobre 2014, n. 10807SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 3^ ter – 28 ottobre 2014, n. 10807
N. 10807/2014 REG.PROV.COLL.
N. 05638/2006 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5638 del 2006, proposto dalla:
Società S.A.V.E. Spa (Societa’ Aeroporto di Venezia Spa), rappresentata e difesa dagli avv.ti Angelo Piazza, Valentina Lener, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Angelo Piazza in Roma, via Luigi Robecchi Brichetti,10;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile – Enac, ciascuno in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento,
della delibera del Consiglio di Amministrazione dell’Enac n. 10 del 26/01/2006, trasmessa all’odierna ricorrente a seguito di istanza di accesso agli atti del 01/03/2006 con nota ENAC prot. n. 0018288/DIRGEN/DG, con la quale è stato conferito al Direttore Generale dell’Autorità dell’Aviazione Civile l’incarico di procedere alla sottoscrizione con la SAVE dell’atto aggiuntivo alla convenzione (per l’affidamento della concessione per l’esercizio e per la progettazione, sviluppo, realizzazione, adeguamento, gestione, manutenzione e uso degli impianti e delle infrastrutture aeroportuali dell’Aeroporto Marco Polo di Venezia) sottoscritta il 19 Luglio 2001, secondo lo schema allegato alla medesima deliberazione del CdA, anch’esso impugnato;
della nota del 16/02/2005 (prot. n. 900644) del Dipartimento per la navigazione e il trasporto marittimo e aereo, unitamente allo schema di atto integrativo ad essa allegato, trasmessa all’odierna ricorrente a seguito della medesima istanza di accesso del 01/03/2006;
della nota Enac prot. n. 0034951/DIRCENTER del 18/01/2006, con cui è stato trasmesso all’odierna ricorrente il testo di un atto aggiuntivo, redatto al fine di adeguare la convenzione stipulata con la SAVE il 29 Luglio 2001 alle disposizione di cui alla legge n. 265/2004, al d.lgs. 13/2005 e al d.lgs. 96/2005, nonché ad ulteriori disposizioni nel frattempo emanate dall’Ente, in conformità alle indicazioni contenute nella nota del 16/02/2005 prot. n. 900644 del Dipartimento per la navigazione e il trasporto marittimo e aereo, a firma del vice Ministro On. Tassone, avente ad oggetto la Convenzione per la gestione totale degli Aeroporti di Bologna e Olbia Costa Smeralda.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile – Enac;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2014 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società Aeroporto di Venezia Spa (da ora Save Spa), in quanto concessionaria della gestione dell’Aeroporto di Venezia, stipulava con l’Enac in data 19 Luglio 2001 una Convenzione avente ad oggetto l’affidamento della concessione per l’esercizio e per la progettazione sviluppo, realizzazione, adeguamento, gestione, manutenzione e uso degli impianti e delle infrastrutture aeroportuali dell’Aeroporto di Venezia, per una durata successivamente estesa al 21 Marzo 2014.
A seguito dell’intervenuto mutamento del quadro normativo di riferimento, riconducibile all’emanazione delle disposizioni di cui alla legge n. 265/2004, al d.lgs. 13/2005 e al d.lgs. 96/2005, l’Enac trasmetteva alla società Save, con nota del 18/11/2005, una bozza di atto aggiuntivo della Convenzione sopra citata, redatta sulla base di uno schema predisposto dal Dipartimento per la Navigazione e il Trasporto marittimo e aereo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
La Società Save, ritenendo che detta bozza di Convenzione modificasse alcune disposizioni che avrebbero dovuto essere espressamente concordate tra le parti, con nota del 19/12/2005 riscontrava la nota dell’Enac del 18/11/2005 e contestava il carattere unilaterale di alcune clausole contenute nella stessa bozza di Convenzione.
Veniva esperita, sempre da parte della ricorrente, un’istanza di accesso finalizzata ad acquisire le delibere dell’Enac relative alla Convenzione Enac/Save, a seguito della quale la ricorrente verificava che, con la delibera del Consiglio di Amministrazione n. 10 del 26/01/2006 (anch’essa impugnata con il presente ricorso), lo stesso Enac aveva provveduto ad approvare unilateralmente uno schema di modifica della convenzione in questione.
Nell’impugnare gli atti sopra citati la società Save riteneva che alcune delle disposizioni contenute nell’atto aggiuntivo non si limitavano a rendere effettivamente applicabili le nuove disposizioni, ma modificavano incisivamente disposizioni contenute nella convenzione sottoscritta nel corso del 2001, ponendo a carico della società di gestione una serie di oneri non previsti dalle nuove disposizioni sopra richiamate.
Nel ricorso così proposto si sosteneva l’esistenza dei seguenti vizi:
1. la violazione dell’art. 7 della L. n. 241/90 e dell’art. 3 comma 1 della L. n. 20/1994, in quanto lo schema di atto aggiuntivo predisposto dal Dipartimento per la Navigazione e il Trasporto Marittimo e Aereo del Ministero dei Trasporti non avrebbe potuto assumere una valenza vincolante nei confronti dell’Enac, non trattandosi di un atto di indirizzo in quanto elaborato senza alcun coinvolgimento della società di gestione alla quale non sarebbe pervenuta alcuna comunicazione di avviso di avvio del procedimento;
2. la violazione dell’art. 17 del DM n. 521/1997; della L. n. 938/1986 e del Decreto interministeriale del 20 Marzo 1987 n. 128/14; la violazione dell’art. 18 comma 2 della Convenzione Save/Enac del 19 Luglio 2011 e, ciò, considerando che eventuali disposizioni integrative e modificative del rapporto concessorio avrebbero dovuto essere concordate, espressamente, con il soggetto concessionario;
3. la violazione della L. n. 265/2004, del D.Lgs. 96/2005 e del D.Lgs. 151/2006 e, ancora, la violazione del DM 12 Novembre 1997, in quanto l’introduzione di un meccanismo sanzionatorio non risulterebbe contenuto in nessuna delle disposizioni sopra citate.
Nel corso del giudizio si costituiva il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Enac – Ente Nazionale per l’Aviazione Civile -, per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato.
Dette parti resistenti contestavano, entrambe, le censure dedotte e chiedevano il rigetto del ricorso in quanto infondato.
All’udienza del 14 Ottobre 2014 uditi i procuratori delle parti costituite il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso va accolto risultando fondati il secondo e il terzo motivo.
1. Ai fini dell’esame delle censure dedotte è necessario precisare che l’Enac aveva adottato in data 26/01/2006 una delibera con la quale aveva avviato il procedimento volto alla modifica della Convenzione in essere con la Save e, ciò, secondo uno schema, allegato alla medesima delibera, predisposto unilateralmente dall’Amministrazione che, a sua volta, faceva proprio quanto contenuto nella nota del Dipartimento per la navigazione e il trasporto Marittimo e aereo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 16 Febbraio 2005. Costituisce, pertanto, un dato incontestato che con la delibera del Consiglio di Amministrazione del 26/01/2006 l’Enac ha ritenuto di procedere ad una modifica unilaterale della Convenzione in essere con la società ricorrente, al fine di recepire le disposizioni dalla L. n. 265/2004, nonché del D.Lgs. n. 13/2005 e del D.Lgs. 96/2005, dando mandato al Direttore Generale dell’Ente affinché procedesse alla sottoscrizione con la Save dell’atto aggiuntivo.
1.1 Ciò premesso è del tutto evidente la fondatezza delle censure con le quali parte ricorrente contesta la predisposizione unilaterale di alcune clausole contrattuali non contenute nelle disposizioni sopra citate.
In particolare, e per quanto concerne l’introduzione di un meccanismo sanzionatorio (censurato nel terzo motivo), va rilevato che l’individuazione delle condotte obbligatorie e delle relative penali ha l’effetto di incidere sull’equilibrio contrattuale della Convenzione così come originariamente sottoscritta sulla base del DM 12 Novembre 1997.
Detta circostanza consente di ritenere che, in mancanza di un espresso disposto legislativo, una tale modifica avrebbe potuto essere introdotta solo a seguito di un successivo accordo, intervenuto tra le parti della Convenzione in questione.
Costituisce infatti orientamento giurisprudenziale consolidato, in espressa derivazione dei principi civilistici vigenti in materia, che “il contenuto dell’accordo di programma è modificabile solo mediante una nuova determinazione espressa da tutte le amministrazioni contraenti, che giungono ad una nuova sistemazione concordata dell’assetto degli interessi sottostanti all’azione amministrativa”(T.A.R. Brescia, sez. I, 30/04/2010 n.1635).
1.2 Nemmeno possono essere condivise le argomentazioni delle Amministrazioni costituite, secondo cui l’atto aggiuntivo esaurirebbe il proprio contenuto nell’adeguamento della Convenzione alle disposizioni legislative successivamente intervenute.
Dall’esame del contenuto della Legge n. 265/2004 emerge, infatti, come il Legislatore non ha inteso introdurre una nuova disciplina delle sanzioni, ritenendo al contrario di attribuire una delega al Governo per l’emanazione di disposizioni correttive ed integrative del codice della navigazione né prevedere specifiche disposizioni per lo svolgimento della navigazione area (con il D.Lgs. n. n. 96/2005) mentre, in ultimo, con il D. Lgs. n. 13/2005 si è voluto introdurre disposizioni dirette a circoscrivere il rumore negli aeroporti, in attuazione, peraltro, della direttiva 2002/30/CE.
2. E’ necessario, inoltre, considerare che l’art. 18 comma 2 della Convenzione del 19 Luglio 2001, sottoscritta tra Enac e Save, prevede che la stessa Convenzione si conforma alle norme nazionali e comunitarie che dovessero entrare in vigore, disciplinando così una forma di etero-integrazione della Convenzione circoscritta, esclusivamente, alle ipotesi di intervenuti mutamenti della disciplina di riferimento.
2.1 E’ del tutto evidente che laddove non si sia in presenza di un’espressa previsione di legge, diretta ad introdurre disposizioni immediatamente precettive che prevalgono sulla disciplina convenzionale, eventuali disposizioni integrative e modificative del rapporto concessorio, ancor di più nel momento in cui sono dirette ad introdurre specifiche penali e a sanzionare determinati comportamenti, non avrebbero potuto che essere espressamente concordate con il concessionario.
Più in generale va rilevato come qualunque altra modifica del rapporto concessorio già in essere avrebbe dovuto avere come presupposto lo svolgimento di una preliminare negoziazione eventualmente confluita in una comune volontà delle parti contraenti e, ciò, sia in applicazione dell’art. 18 della Convenzione sia, ancora, in attuazione del principio di cui all’art. 1321 e 1372 del codice civile, disposizioni queste ultime costantemente ritenute applicabili anche agli accordi tra Pubbliche amministrazioni (Cons. Stato, Sez. III, 24-06-2014, n. 3194).
3. Ne consegue che nessun valore vincolante poteva essere attribuito allo schema di atto aggiuntivo predisposto dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti e, ciò, considerando come proprio detto Ministero nella nota del 25/07/2006 aveva affermato che le norme di legge sopravvenute, ed in particolare quelle sul regime sanzionatorio, avrebbero potuto essere applicate “solo in caso di preventivo accordo tra le parti (Enac e Gestore aeroportuale) nell’ambito del regime negoziale e, quindi, in forma pattizia”.
4. In conclusione le censure sopra citate sono fondate, con conseguente annullamento della delibera n. 10/2006 del Consiglio di Amministrazione dell’Enac, unitamente agli atti in epigrafe citati, nella parte in cui introducono unilateralmente un meccanismo sanzionatorio e di penali non espressamente concordato tra le parti.
5. L’accoglimento dei motivi sopra citati consente di assorbire le ulteriori censure dedotte da parte ricorrente.
La novità della fattispecie esaminata consente di compensare le spese tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie con conseguente annullamento, in parte qua, degli atti impugnati.
Compensa le spese di giudizio tra le parti costituite, con refusione del contributo unificato nella misura di legge e in solido tra le parti resistenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Giulia Ferrari, Presidente
Achille Sinatra, Consigliere
Giovanni Ricchiuto, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/10/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)