* FAUNA E FLORA – Cimiteri per piccoli animali d’affezione – Realizzazione entro la fascia di rispetto cimiteriale – Contrasto con l’art. 338 T.U.L.S.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 31 Maggio 2013
Numero: 5492
Data di udienza: 24 Aprile 2013
Presidente: Tosti
Estensore: Quiligotti
Premassima
* FAUNA E FLORA – Cimiteri per piccoli animali d’affezione – Realizzazione entro la fascia di rispetto cimiteriale – Contrasto con l’art. 338 T.U.L.S.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 31 maggio 2013, n.5492
FAUNA E FLORA – Cimiteri per piccoli animali d’affezione – Realizzazione entro la fascia di rispetto cimiteriale – Contrasto con l’art. 338 T.U.L.S.
In mancanza di un riferimento esplicito nell’ordinamento nazionale o anche solo regionale, l’edificazione, da parte di un privato cittadino, entro la fascia di rispetto cimiteriale, di un cimitero per piccoli animali domestici o d’affezione, eventualmente anche sulla base di un regolamento comunale, è ostacolata dalla normativa nazionale in materia di sanità di cui all’articolo 338 del Testo Unico Leggi Sanitarie, approvato con il Regio Decreto n.1265 del 27 luglio 1934, cui anche il d.P.R. n. 285 del 1990 è sottoposto, essendo quest’ultimo un regolamento, e, pertanto, una fonte secondaria del diritto per l’ordinamento giuridico italiano.
Pres. Tosti, Est. Quiligotti – P.G. e altri (avv.ti Pinti e Pinti) c. Comune di Civitavecchia (avv.Mocci)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 31 maggio 2013, n.5492SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ – 31 maggio 2013, n.5492
N. 05492/2013 REG.PROV.COLL.
N. 05403/1997 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5403 del 1997, proposto da:
Pecorino Giuseppina, in proprio e nella qualità di erede di Pecorino Aurelio, Coppola Anna Rita, Corino Aurelio, Presutti Impero, Presutti Giovanni, Mancini Paola, Nobile Maria Rosa, nella qualità di erede di Nobile Salvatore, Ciotti Pierino, Vittorini Edda, Presutti Mario, Presutti Maurizio, Coppola Maria Teresa e, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Dario Pinti e Tiziana Pinti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Paolo Tamietti, in Roma, via Pompeo Magno n. 2/B;
contro
Comune di Civitavecchia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Mocci, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Civitavecchia, via P. Gobetti n. 11;
nei confronti di
D’Andrea Maurizio, non costituito;
per l’annullamento
della deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Civitavecchia n. 121/1997 del 28 gennaio 1997, con la quale è stata approvata la proposta di deliberazione 28 gennaio 1997, n. 12, avente ad oggetto la realizzazione di un cimitero per piccoli animali in località “Punton di rocca”;
Visti il ricorso introduttivo e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Civitavecchia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 aprile 2013 il cons. Maria Cristina Quiligotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I ricorrenti, tutti proprietari o assegnatari di terreni situati intorno al cimitero comunale nonché limitrofi al terreno acquistato dal signor Maurizio D’Andrea, hanno impugnato la deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Civitavecchia n. 121/1997 del 28 gennaio 1997, con la quale è stata approvata la proposta di deliberazione dell’Ufficio urbanistica n. 12 del 28 gennaio 1997, avente ad oggetto la realizzazione di un cimitero per piccoli animali in località “Punton di rocca” da effettuarsi sul terreno acquistato dal sig. D’Andrea e sulla base del progetto da questi proposto, che prevedeva, tra le altre cose, un impianto di depurazione dei liquami con l’allaccio fognario e idrico.
Ne hanno dedotto l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:
1- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 55 della legge n. 285 del 1990 e dell’articolo 32 della legge n. 142 del 1990 ed eccesso di potere.
L’impugnata deliberazione della Giunta Municipale è stata adottata da parte di un organo incompetente, atteso che la competenza in materia di approvazione dei progetti per la realizzazione e l’ampliamento dei cimiteri già esistenti spetterebbe al Consiglio comunale ai sensi della normativa richiamata, considerato, altresì, che gli impianti cimiteriali sono stati equiparati alle opere di urbanizzazione primaria.
2- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 338 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, e dell’articolo 57 del d.P.R. n. 285 del 1990.
Il terreno acquistato dal controinteressato e sul quale il progetto approvato prevede che debba essere realizzato il piccolo cimitero degli animali ricadrebbe per la sua intera estensione nell’area di rispetto cimiteriale dei 100 metri nella quale sarebbe vietato non solo costruire nuovi edifici ma anche solo ampliare quelli esistenti e, invece, il cimitero progettato necessiterebbe comunque di edifici da destinarsi anche alle attività amministrative pertinenti al suo esercizio, senza i quali non sarebbe possibile realizzarlo.
3- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 55 della legge n. 285 del 1990.
Sarebbe mancato, comunque, il preliminare studio tecnico della località di cui alla normativa in oggetto, da allegare al progetto in sede di sua presentazione agli uffici comunali, avente ad oggetto, in particolare, l’ubicazione, orografia, estensione dell’area, natura fisico-chimica del terreno, profondità e direzione della falda idrica.
Peraltro il terreno di cui trattasi avrebbe natura prettamente argillosa e quindi dotato di scarsa capacità di assorbimento con la conseguenza che il sistema di realizzazione dell’impianto di depurazione dei liquami, indicato in progetto, denominato “idroflora” e fondato proprio sulla capacità di assorbimento della vegetazione e di evotraspirazione del terreno, sarebbe del tutto inadeguato e ne deriverebbero gravi ripercussioni igienico-sanitarie sui terreni di proprietà dei ricorrenti e sulla falda idrica di tutta la zona circostante.
Il Comune di Civitavecchia si è costituito in giudizio con comparsa difensiva del 14.5.1997, con la quale ha argomentatamente dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso, del quale ha chiesto il rigetto; in particolare ha ribadito la competenza in materia della Giunta municipale trattandosi di un cimitero relativo ai piccoli animali di affezione e non invece alle persone con la conseguente estensione analogica della relativa normativa nonché la legittimità della deliberazione sotto gli ulteriori dedotti profili in quanto si tratterebbe di un mero ampliamento del cimitero esistente con conseguente inapplicabilità della norma sul rispetto delle distanze cimiteriali.
Con l’ordinanza n. 1188/1997 del 19.5.1997 è stata accolta l’istanza di sospensione dell’esecutività del provvedimento impugnato.
Con atti del 16.3.2013 si sono costituiti in giudizio in prosecuzione la sig.ra Maria Rosa Nobili nella qualità di erede di Salvatore Nobili e la sig.ra Giuseppina Pecorino in qualità di erede del sig. Aurelio Pecorino.
Con memoria conclusionale del 20.3.2013 i ricorrenti hanno insistito ai fini dell’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del 24.4.2013 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da separato verbale di causa.
DIRITTO
Si premette che la materia che interessa nello specifico in questa sede attiene ai cd. cimiteri per animali d’affezione e che, allo stato, non risulta che sia stata ancora approvata una legge, valida su tutto il territorio nazionale, che preveda la possibilità concreta, per i soggetti imprenditoriali, di realizzare aree sepolcrali da destinare alla sepoltura degli animali domestici.
La normativa statale si limita a imporre l’obbligo di provvedere alla sistemazione definitiva del corpo dell’animale deceduto, vietandone l’abbandono, lo scarico e l’eliminazione incontrollata; e, infatti, in Italia questa violazione è punita, ai sensi dell’articolo 4 del d. lgs. 21 febbraio 2005, n.36, “Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CE) n. 1774/2002, e successive modificazioni, relativo alle norme sanitarie per i sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano.”, rubricato “Trasformazione ed eliminazione”, con una sanzione amministrativa. La norma richiamata dispone, infatti, testualmente che “1. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque trasforma o elimina sottoprodotti di origine animale o prodotti trasformati da essi derivati in difformità dalle prescrizioni di cui agli articoli 4, 5 e 6 del regolamento è soggetto al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500,00 euro a 28.000,00 euro.”; norma che, tuttavia, è stata abrogata dall’articolo 18, comma 1, del D.Lgs. 1 ottobre 2012, n. 186.
Di seguito sono stati, tuttavia, adottati il Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009, n. 1069/2009, recante le “norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale e ai prodotti derivati non destinati al consumo umano e che abroga il regolamento (CE) n. 1774/2002 (regolamento sui sottoprodotti di origine animale)” nonché il Regolamento della Commissione recante le “disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1069/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale e ai prodotti derivati non destinati al consumo umano, e della direttiva 97/78/CE del Consiglio per quanto riguarda taluni campioni e articoli non sottoposti a controlli veterinari alla frontiera” del 25 febbraio 2011, n. 142/2011, i quali abrogano, sostituendolo, il precedente regolamento (CE) n. 1774/2002.
Il testo dell’attuale legislazione definisce gli “animali da compagnia”, altrimenti detti “animali d’affezione”, classificandoli come appartenenti alla categoria 1 e disciplina, altresì, tutto ciò che riguarda l’ “ultimo viaggio”.
In particolare il regolamento (CE) 21 ottobre 2009, n. 1069/2009, entrato in vigore il 4 dicembre 2009, l’articolo 3, al n.8) definisce l’ ” animale da compagnia” come “un animale appartenente a una specie abitualmente nutrita e detenuta, ma non consumata, dall’uomo a fini diversi dall’allevamento;”, mentre il successivo articolo 8 riconduce ai materiali di categoria 1 i sottoprodotti digli animali da compagnia e, infine, l’articolo 12 ne individua i diversi metodi di smaltimento.
Nonostante non esista appunto allo stato una normativa statale di riferimento per i cd. cimiteri per animali d’affezione, alcune regioni si sono già mosse in questa direzione in sede legislazione regionale. In particolare la Regione Lombardia e la Regione Emilia Romagna, nelle rispettive leggi regionali, ossia le LL.RR. n. 22/2003 e n. 19/2004 in materia di servizi funebri, necroscopici e cimiteriali, hanno, per la prima volta, cercato di definire e disciplinare, in modo organico, la fattispecie giuridica, ancora sconosciuta all’interno del nostro ordinamento nazionale, del cimitero per piccoli animali domestici, sebbene il record del legislatore regionale spetti alla Regione Piemonte che ha, per prima, approvato un’apposita legge regionale, ossia la L.R. n. 39, in data 7 aprile del 2000 e successivamente un regolamento attuativo della stessa.
La disciplina in materia di polizia mortuaria per animali d’affezione è, invece, particolarmente carente, su diversi versanti, perché soprattutto incentrata su trasporto, sepoltura oppure incenerimento di carcasse animali, generalmente provenienti da allevamenti oppure impianti per la macellazione.
La legge regionale consente, invece, in mancanza di una normativa statale di settore, di intervenire su di alcune questioni strutturali, quali la definizione operativa del concetto stesso di animale d’affezione (ossia quegli animali appartenenti alle specie zoofile domestiche), l’individuazione di un percorso distinto, rispetto al semplice smaltimento di altre carcasse, per la raccolta, il trasporto e la destinazione delle spoglie di tali animali con relativo regime autorizzatorio, la regolamentazione per dispersione delle ceneri o conservazione delle stesse entro il recinto cimiteriale oppure al suo esterno nonché, infine, la proprietà dei cimiteri per animali d’affezione.
In mancanza di un riferimento esplicito nell’ordinamento nazionale o anche solo regionale, l’edificazione, da parte di un privato cittadino, di un cimitero per piccoli animali domestici o d’affezione, eventualmente anche sulla base di un regolamento comunale, appare ostacolata dalla normativa nazionale in materia di sanità di cui all’articolo 338 del Testo Unico Leggi Sanitarie, approvato con il Regio Decreto n.1265 del 27 luglio 1934, cui anche il d.P.R. n. 285 del 1990 è sottoposto, essendo quest’ultimo un regolamento, e, pertanto, una fonte secondaria del diritto per l’ordinamento giuridico italiano.
In particolare la L.R. Lazio 21 ottobre 1997, n. 34, avente ad oggetto la “Tutela degli animali di affezione e prevenzione del randagismo”, all’articolo 7, rubricato “Cimiteri per cani,gatti e piccoli animali.”, dispone in materia soltanto che “1. Al fine di consentire a quanti hanno curato il proprio animale di affezione nel corso della sua vita, di avere la possibilità di mantenere un legame affettivo con questo tramite la pratica dell’inumazione, gli enti di cui all’articolo 2, comma 1 (ossia i Comuni, singoli o associati, e le Comunità montane), concedono in comodato, sia alle associazioni di volontariato animalista e per la protezione degli animali, di cui all’articolo 23, comma 1, sia a privati che ad associazioni fra privati, apposito terreno recintato destinato a tale uso.
2. I privati o le associazioni fra privati possono utilizzare, al medesimo fine, anche terreni di privata proprietà; sia in caso di comodato che di privata proprietà, privati, associazioni tra privati o associazioni di volontariato realizzano e gestiscono le strutture a proprie spese nel rispetto delle norme igieniche sulla inumazione ai sensi del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 508.”. Il detto decreto legislativo n. 508 del 2002, ha ad oggetto l’ “Attuazione della direttiva 90/667/CEE del Consiglio del 27 novembre 1990, che stabilisce le norme sanitarie per l’eliminazione, la trasformazione e l’immissione sul mercato di rifiuti di origine animale e la protezione dagli agenti patogeni degli alimenti per animali di origine animale o a base di pesce e che modifica la direttiva 90/425/CEE.”.
Tanto premesso il ricorso è pertanto fondato e deve essere accolto per le assorbenti considerazioni che seguono.
Il richiamato articolo 338 del testo unico delle leggi sanitarie, disponeva, nel testo in vigore alla data di adozione del provvedimento impugnato, che “I cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. é vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri. …
Il prefetto, quando abbia accertato che a causa di speciali condizioni locali non è possibile provvedere altrimenti, può permettere la costruzione e l’ampliamento dei cimiteri a distanza minore di duecento metri dai centri abitati.
Il prefetto inoltre, sentito il medico provinciale e il podestà, per gravi e giustificati motivi e quando per le condizioni locali non si oppongano ragioni igieniche, può autorizzare, di volta in volta, l’ampliamento degli edifici preesistenti nella zona di rispetto dei cimiteri.
I provvedimenti del prefetto sono pubblicati nell’albo pretorio per otto giorni consecutivi e possono essere impugnati dagli interessati nel termine di trenta giorni.
Il ministero per l’interno decide sui ricorsi, sentito il consiglio di Stato.”.
L’articolo 57 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, avente ad oggetto l’ “Approvazione del regolamento di polizia mortuaria”, disponeva, nel testo in vigore sempre alla data di adozione del provvedimento impugnato, che “1. I cimiteri devono essere isolati dall’abitato mediante la zona di rispetto prevista dall’art. 338 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 e successive modificazioni. …
3. É vietato costruire, entro la fascia di rispetto, nuovi edifici o ampliare quelli preesistenti.
4. Nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, l’ampiezza della fascia di rispetto non può essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 50 metri per gli altri comuni.…..”.
L’articolo 338 del testo unico delle leggi sanitarie, in combinato disposto con l’articolo 57 del d.P.R. n. 285 del 1990, che istituisce e regolamenta le c.d. “zone di rispetto”, nelle quali è vietata ogni tipo di attività edilizia costruttiva o ampliativa del preesistente, risponde, da un lato, alla tutela dell’interesse pubblico all’igiene di ogni tipo di costruzione destinata alla vita dell’uomo e, dall’altro, all’esigenza di assicurare tranquillità e decoro ai luoghi di sepoltura; pertanto, deve ritenersi preclusa non soltanto la costruzione di nuovi edifici all’interno della fascia di rispetto, ma anche l’avanzamento e l’ampliamento degli impianti cimiteriali che siano tali, in concreto, da determinare la riduzione della profondità della zona di rispetto nei confronti di edifici preesistenti a valori inferiori rispetto a quelli minimi stabiliti normativamente, con la conseguenza che anche l’amministrazione è tenuta ad osservare, in caso di intervento sulle attrezzature cimiteriali, le distanze minime previste.
E, tuttavia, con il richiamato articolo 57 il legislatore è intervenuto sulla disciplina della c.d. fascia di rispetto cimiteriale, introducendo una norma derogatoria, e pertanto novativa, rispetto a quella originariamente contenuta nell’articolo 338, comma 5, del r.d. n. 1256 del 1934, riferendosi specificamente agli interventi di ampliamento dei cimiteri esistenti; il legislatore ha, infatti, ridotto “ipso iure” la fascia di rispetto cimiteriale dai 200 metri previsti dall’articolo 338, comma 1, del r.d. n. 1256 del 1934, ai 100 o 50 metri, rispettivamente, nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti e nei comuni con popolazione inferiore; di talché, dall’entrata in vigore della predetta disposizione, è venuta meno, relativamente agli interventi di ampliamento dei cimiteri esistenti, la necessità dell’attivazione della procedura contemplata dall’articolo 338, comma 5, del r.d. n. 1256 del 1934 per la riduzione della fascia di rispetto; conseguentemente nella disciplina attuale dei vincoli cimiteriali si registrano due distinti regimi di inedificabilità per ciò che concerne la c.d. fascia di rispetto: per gli ampliamenti dei cimiteri esistenti, tale fascia è ridotta a 100 o 50 metri per effetto dell’articolo 57, comma 4, del d.P.R. n. 285 del 1990, con possibilità per i comuni di estenderne l’ampiezza ma non di ridurla ulteriormente; per tutte le restanti edificazioni, la misura della fascia di rispetto è stabilita in metri 200 dai perimetri dei cimiteri; in entrambi i casi, il vincolo derivante dalla fascia di rispetto è assoluto, giacché è vietata qualsiasi tipologia di nuova edificazione.
Quindi, da un lato, la possibilità di riduzione della fascia di rispetto di 200 metri imposta dall’articolo 338 era possibile, in virtù dell’entrata in vigore dell’articolo 57, soltanto per esigenze di ampliamento dei cimiteri esistenti e, dall’altro, il vincolo cimiteriale di inedificabilità imposto dall’articolo 338 ha carattere di assolutezza, indipendentemente dal tipo di fabbricato, anche non finalizzato all’abitazione o di carattere pertinenziale, non necessita di provvedimenti attuativi di sorta ed è destinato a prevalere anche su previsioni difformi degli strumenti urbanistici, trattandosi di vincolo rispondente ad una pluralità di funzioni, quali assicurare condizioni di igiene e salubrità, garantire tranquillità e decoro ai luoghi di sepoltura, consentire futuri ampliamenti dell’impianto funerario.
Nel caso di specie, in primo luogo, non è stato contestato da parte dell’amministrazione comunale costituitasi che i ricorrenti siano proprietari di immobili situati nelle aree adiacenti al terrene di cui trattasi, la cui conformazione e densità, per come attestati nella relativa documentazione in atti, si ritiene siano idonei ad integrare il concetto di centro abitato ai sensi della specifica normativa sulla sanità avuto riguardo agli interessi ivi tutelati (il concetto di centro abitato non è infatti assunto in modo univoco all’interno del nostro ordinamento, essendo richiamato in modo diverso nelle singole discipline di settore, vedasi ad esempio la nozione ai fini della circolazione stradale o ancora della tutela dei beni paesaggistici ed ambientali); dall’altro, è altresì incontestato, come emerge dall’esame della planimetria depositata in atti, che l’area sulla quale sarebbe si sarebbe dovuto procedere alla realizzazione del cimitero per gli animali domestici consiste in un terreno della larghezza di 80 metri il quale è situato, per un lato della sua lunghezza, a confine con il cimitero comunale.
Ne consegue che il predetto terreno finisce per ricadere per la sua intera estensione nell’ambito della fascia di rispetto dei 200 metri dal confine del cimitero comunale con la conseguente operatività del vincolo dell’inedificabilità assoluta.
Se anche si ritiene – ai fini che interessano e in considerazione alle possibili deroghe all’estensione della fascia di rispetto cimiteriale massima – che la realizzazione del detto cimitero per piccoli animali domestici concretizzi, in effetti, un ampliamento del preesistente cimitero comunale – secondo una prospettazione della difesa dei ricorrenti che si condivide alla luce delle esigenze sottese alla disciplina cimiteriale che appaiono ricorrere pur tuttavia anche con riferimento ai cimiteri per piccoli animali domestici, nonostante le indubbie differenze dei resti da trattare – non ne consegue la legittimità sotto il predetto profilo dell’impugnata deliberazione, atteso che, comunque, la riduzione della detta fascia cimiteriale può, al massimo, arrivare ai 100 metri, nei comuni con più di 20.000 abitanti, quale indubbiamente deve ritenersi essere il Comune di Civitavecchia, anche alla data del 1997 di riferimento.
Conclusivamente il ricorso deve essere accolto per le assorbenti considerazioni che precedono e conseguentemente l’impugnata deliberazione deve essere annullata per le dette considerazioni.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo che segue.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e , per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Civitavecchia alla refusione delle spese del presente giudizio in favore dei ricorrenti, in solido tra di loro, che si liquidano in complessivi euro 1.000,00 (mille), oltre accessori di legge.
Contributo unificato refuso.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Elena Stanizzi, Consigliere
Maria Cristina Quiligotti, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/05/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)