DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – AREE PROTETTE – Opere abusive realizzate all’interno di parchi e aree protette – Ante parco – Potere sanzionatorio finalizzato alla rimessione in pristino – Artt. 13 e 29 l. n. 394/1991 – Art. 28 l.r. Lazio n. 29/1997- Ordine di demolizione – Proprietario della costruzione abusiva – Legittimazione passiva all’esecuzione dell’ordine di demolizione – Accertamento della responsabilità – Non è richiesto – Art. 31 d.p.r. n. 380/2001.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^ quater
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 22 Febbraio 2018
Numero: 2056
Data di udienza: 24 Ottobre 2017
Presidente: Mezzacapo
Estensore: Mattei
Premassima
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – AREE PROTETTE – Opere abusive realizzate all’interno di parchi e aree protette – Ante parco – Potere sanzionatorio finalizzato alla rimessione in pristino – Artt. 13 e 29 l. n. 394/1991 – Art. 28 l.r. Lazio n. 29/1997- Ordine di demolizione – Proprietario della costruzione abusiva – Legittimazione passiva all’esecuzione dell’ordine di demolizione – Accertamento della responsabilità – Non è richiesto – Art. 31 d.p.r. n. 380/2001.
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 1^ quater – 22 febbraio 2018, n. 2056
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – AREE PROTETTE – Opere abusive realizzate all’interno di parchi e aree protette – Ante parco – Potere sanzionatorio finalizzato alla rimessione in pristino – Artt. 13 e 29 l. n. 394/1991 – Art. 28 l.r. Lazio n. 29/1997.
Nei casi di opere abusive realizzate all’interno di parchi o aree protette, sussiste la competenza dell’ente parco ad adottare provvedimenti di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, dovendosi considerare il potere di ordinanza esercitato dal predetto Ente fondato sulle specifiche finalità di tutela ambientale, poste a fondamento della sua stessa istituzione, tramite l’esercizio di un potere incardinato in virtù della legislazione in materia urbanistico -ambientale e finalizzato a proteggere le aree sottoposte a vincolo da attività edilizia non conforme alla normativa. Proprio la legge n. 394/1991 (legge sulle aree naturali protette) all’art. 13 prescrive infatti, ai fini del rilascio di autorizzazioni o di concessioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco, sia la presentazione di una richiesta di rilascio preventivo di nulla osta all’Ente parco, sia (art. 29) la titolarità di un potere sanzionatorio finalizzato alla rimessione in pristino dello stato dei luoghi in caso di interventi edilizi difformi dal nulla osta o dalle previsioni di tutela dell’ente parco. Tale potere sanzionatorio ha trovato ulteriore conferma nella l.r. Lazio n. 29/1997, che all’art. 28 statuisce che “3. Qualora nelle aree naturali protette venga esercitata un’attività in difformità del piano, del regolamento o del nulla osta, il direttore dell’ente di gestione dispone la sospensione dell’attività medesima ed ordina la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali ai sensi dell’articolo 29 della l. 394/1991”.
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Ordine di demolizione – Proprietario della costruzione abusiva – Legittimazione passiva all’esecuzione dell’ordine di demolizione – Accertamento della responsabilità – Non è richiesto – Art. 31 d.p.r. n. 380/2001.
Affinché il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell’ordine di demolizione non occorre stabilire se egli sia responsabile dell’abuso, posto che in materia di abusi edilizi la normativa nazionale di cui all’art. 31 del d.p.r. n. 380/2001 si limita a prevedere la legittimazione passiva del proprietario non responsabile all’esecuzione dell’ordine di demolizione, senza richiedere l’effettivo accertamento di una qualche responsabilità. Da ciò discende che il provvedimento demolitorio trae il proprio presupposto non dall’accertamento di responsabilità nella commissione dell’illecito, ma dall’esistenza di una situazione fattuale contrastante con la normativa urbanistica ed edilizia, mediante l’individuazione di un soggetto che abbia la titolarità ad eseguire l’ordine ripristinatorio e, quindi, il proprietario in virtù del suo diritto dominicale.
Pres. Mezzacapo, Est. Mattei – A. s.r.l. (avv.ti Squicquero e Campagnola) c. Ente Regionale Parco di Veio (Avv. Stato) e Roma Capitale (avv. Camarda)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 1^ quater - 22 febbraio 2018, n. 2056SENTENZA
TAR LAZIO, Roma, Sez. 1^ quater – 22 febbraio 2018, n. 2056
Pubblicato il 22/02/2018
N. 02056/2018 REG.PROV.COLL.
N. 14986/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14986 del 2014, proposto da:
Società Agricola Immobiliare Georgica r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Squicquero, Antonio Campagnola, con domicilio eletto presso lo studio Marco Squicquero in Roma, via Crescenzio, 20;
contro
Ente Regionale Parco di Veio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Camarda, domiciliata in Roma, via Tempio di Giove, 21;
nei confronti di
Soc. Cassia Antica Country Club Rl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi De Nardo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Umberto Fracchia, 15;
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 6/2014 del Direttore del Parco di Veio con la quale si intima la demolizione di opere ed interventi individuati nelle premesse del provvedimento e la riduzione in pristino dei relativi terreni.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ Ente Regionale Parco di Veio, di Roma Capitale e di Soc. Cassia Antica Country Club Rl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2017 il dott. Fabio Mattei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con atto (n. 14986/2014) la Società Agricola Immobiliare Georgica s.r.l. con sede a Roma ha adito questo Tribunale per l’annullamento dell’ordinanza del Direttore del Parco di Veio n. 6 delle 3 settembre 2014 con la quale è stata intimata la demolizione delle opere edilizie, ivi specificamente indicate, in quanto realizzate in assenza del nullaosta preventivo dell’ente parco ex articolo 28 della legge regionale 29 del 1997 su un terreno sito in Roma, via Cassia, km. 21.250, del verbale di constatazione di violazione urbanistica ed edilizia del 6 marzo 2014 redatto dall’ufficio di vigilanza del parco, nonché delle prodromico accertamento tecnico eseguito in relazione ai succitati manufatti.
La Società ricorrente premette di essere proprietaria di una serie di terreni siti nel Comune di Roma in Via Cassia all’altezza del Km. 21,250 presso i quali opera un centro ippico la cui gestione risulta essere stata affidata alla Società Cassia Antica Country Club, si cui insistono una serie di immobili e di manufatti, in uso alla Società affidataria, che asserisce esser stati realizzati antecedentemente all’istituzione del Parco di Veio.
Riferisce che in data 10 settembre 2014 le è stata notificata l’ordinanza di demolizione, in epigrafe indicata, riguardo alla quale afferma di dissentire rispetto alla situazione fattuale ed ai presupposti menzionati nelle premesse del provvedimento demolitorio, tenuto conto del rilascio per alcuni fabbricati di titoli abilitativi in sanatoria (Club house e scuderie particella n. 265 – concessione n. 324790.04), nonché della presentazione di domande di sanatoria ( n. 79195/1995 – fabbricato n. 2, particella n. 306 – scuderie; n. 74584/1995-fabbricato n. 3, particella 272 -box ricovero cavalli; n. 76890/1995, particella 273-abitazione del custode.
Espone, altresì, che altri manufatti indicati nell’ordinanza di demolizione risultano essere stati realizzati direttamente dalla Società Cassia Antica ed in quanto tali non ascrivibili alla sua responsabilità, quali:
-scuderie: punto n. 5) dell’ordinanza, due corpi di fabbrica lineari adibiti a scuderie disposte a “V della dimensione di metri 32 X 5 e 30 X 5”;
– n. 2 giostre per allenamento cavalli del diametro di metri 13 e 16;
– chiosco esagonale in legno ad uso bar all’aperto;
– tettoia in legno posata sul terreno vegetale;
– n. 2 tettoia in legno della dimensione ciascuna di metri 10X3;
– struttura gradonata scoperta in legno destinata a spalti per spettatori;
– modulo prefabbricato (container) a due piani delle dimensioni pari a metri 3,5 × 5;
– volume tecnico prefabbricato in legno per alloggiamento pompa;
– n. 3 gazebo in legno posati direttamente sul terreno vegetale;
– posizionamento tra le scuderie a “V” e le scuderie di cui al punto n. 2 dell’ordinanza di demolizione di due cassette di legno di dimensioni 5,2 × 5,2 e 4,2 × 4,2.
Parte ricorrente espone che sono state oggetto di contestazione da parte dell’Amministrazione resistente anche difformità edilizie ed omesse rimozioni di opere relative al rilascio in favore della Società Cassia Antica Country Club di autorizzazione temporanea n. 1837/2011, le quali sono specificamente individuate nell’atto introduttivo del presente giudizio (cfr. pagg. 4 e 5 lett. c.1-7).
Espone, infine, che l’area interessata dal centro ippico deve considerarsi esterna dal perimetro dei vincoli apposti fin dall’anno 1966, nonché marginale rispetto al piano di assetto straordinario n. 05/2012 ed alle ulteriori aree d’interesse ambientale, storico, archeologico e naturalistico.
Avverso la determinazione di cui all’epigrafe, la Società ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
a)Difetto d’istruttoria sottesa all’ordine demolitorio, tenuto conto della realizzazione di alcuni interventi edilizi antecedentemente all’istituzione del Parco di Veio, e della asserita contemporaneità ed attualità di tutte le opere e di tutti gli interventi in contestazione senza alcuna ponderazione in ordine ai diversi periodi temporali nei quali sono stati eseguiti, alcuni dei quali esclusivamente ascrivibili e riconducibili alla responsabilità della società gestore del centro ippico.
Sotto altro profilo, deduce l’insussistenza delle difformità evidenziate nell’ordine demolitorio e dunque l’illegittima rappresentazione dello stato di fatto dei luoghi e delle opere edilizie sanzionate, nonché l’insussistenza di una potestà sanatoria in capo all’Ente parco.
Lamenta, infine, la violazione delle regole delle garanzie di partecipazione degli interessati al procedimento prodromico all’adozione del provvedimento gravato.
Si sono costituiti in giudizio il Parco di Veio, Roma Capitale e la Società Cassia Antica Country Club.
Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.
Giova premettere, al fine del decidere, che con l’ordinanza oggetto d’impugnativa sia alla Società ricorrente che alla Società Società Cassia Country Club s.r.l. è stata intimata la riduzione in pristino delle opere edilizie realizzate in assenza di titolo abilitativo all’interno delle succitate aree di proprietà della odierna istante.
In particolare, l’Ente Parco ha rilevato la realizzazione di una serie di interventi edilizi in assenza di nulla osta preventivo di cui all’art. 28 della legge regionale n. 29/1997, alcuni dei quali, specificamente indicati nell’ordine demolitorio, riguardano:
1)” fabbricato n. 1 (foglio 42, particella 265 ad uso scuderie e club house): ampliamento sul fronte ovest dello stesso mediante realizzazione di un locale adibito a deposito di superficie pari a circa mq. 19…in difformità dalla concessione edilizia in sanatoria n. 324790 delle 22/11/2004;
2) fabbricato n. 2 (foglio 42, particella 306 fabbricato ad uso scuderie e tettoia): chiusura della tettoia sul fronte est comportante un aumento della superficie pari a circa mq. 40. Difformità con quanto originariamente oggetto di domanda di concessione edilizia in sanatoria n. 79195/1995, ove è stata dichiarata una consistenza di superficie non residenziale pari a metri quadri 695,77, mentre dagli elaborati grafici allegati alla stessa si evince una consistenza effettiva, all’epoca, già pari a circa metri quadri 821,36;
3) fabbricato n. 3 (foglio 42, particella 272-fabbricato ad uso box-ricovero cavalli): chiusura della tettoia con la realizzazione di un corpo di fabbrica completamente chiuso di superficie pari a circa metri quadri 98……in difformità dalla concessione edilizia in sanatoria n. 74584/1995 (tettoia in tipologia 7-opere non valutabili in termini di volumi e di superficie);
4) fabbricato n. 4 (foglio 42, particella 273-fabbricato ad uso abitazione del custode) ampliamento mediante realizzazione di nuovo corpo di fabbrica della superficie di circa metri quadri 80……… Difformità con quanto originariamente oggetto di domanda di concessione edilizia in sanatoria n. 76890-1995 ove è stata dichiarata una consistenza di superficie utile abitabile pari a metri quadri 127,50, mentre dagli elaborati grafici allegati alla stessa si evince una consistenza effettiva, all’epoca, già pari a circa metri quadri 208,30….”.
Orbene, in relazione a tali manufatti occorre rilevare che la sanzione demolitoria risulta esser stata disposta all’esito di specifico accertamento tecnico eseguito da addetti dell’Ente Parco in data 22 marzo 2012 che ha evidenziato le difformità relative alla consistenza dei predetti immobili rispetto a quanto già assentito con i rispettivi titoli abilitativi rilasciati in sanatoria.
Ne discende, secondo il Collegio, che l’asserito difetto d’istruttoria non può considerarsi suscettibile di positiva definizione, atteso che l’attività di accertamento posta in essere dagli addetti del Parco ha posto in risalto la realizzazione di interventi edilizi in ogni caso difformi da quelli assentiti con le succitate concessioni in sanatoria (cfr. fabbricati nn. 1 e n. 2).
Proprio con riferimento a tali manufatti il provvedimento, come pure l’accertamento tecnico del 22 marzo 2012 offrono adeguati e circostanziati riscontri riguardo sia all’ampliamento edilizio abusivo del fabbricato n. 1 attraverso la realizzazione di un locale adibito a deposito in muratura con copertura in pannelli isolanti ed onduline, sia all’incremento di superficie di circa mq 40 mediante chiusura della tettoia ed alla consistenza effettiva della superficie medesima pari a mq. 821,36, in luogo a quella di mq. 695,77 relativi al fabbricato n. 2 già oggetto di domanda di concessione edilizia in sanatoria n. 79195/1995 non ancora definita, riguardo alla quale Roma Capitale con nota del 20 luglio 2016 n. 134999, depositata in atti, ha ritenuto peraltro non suscettibili di sanatoria dette opere (riferibili ai fabbricati nn. 1 e 2 ) anche tenuto conto di quanto disposto dall’articolo 3, comma 1, lettera B) della legge regionale n. 12 del 2004 secondo cui “non sono comunque suscettibili di sanatoria………le opere realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali”.
Per quanto concerne le ulteriori opere edilizie non sorrette da titolo abilitativo relative al fabbricato n. 3, rispetto alla concessione edilizia in sanatoria n. 74584/1995, ed al fabbricato n. 4 rispetto a quanto dichiarato nella domanda di concessione in sanatoria, il Collegio ritiene immune dalle prospettate censure l’ordine demolitorio, tenuto conto precipuamente di quanto affermato da Roma Capitale con note del 20 luglio 2016, sopra citata, e del 6 dicembre 2016, n. 211431, depositate in atti, in merito alla operatività della riferita disposizione di cui all’art. 3 della legge regionale n. 12/2004.
Per quanto concerne le ulteriori opere edilizie menzionate nell’ordinanza di demolizione (quelle di cui ai punti nn. 5) “scuderie a V”, 6 )“due giostre per l’allenamento dei cavalli”, 7) “chiosco esagonale in legno ad uso bar e tettoia in legno”; 8) “ due tettoie in legno, una struttura gradonata scoperta in legno, un modulo prefabbricato a due piani destinato a postazione della giuria, tre gazebo”; 9) due casette prefabbricate in legno (ad uso residenziale e selleria), oltre a quelle di cui al n. 10) realizzate sull’area interessata da manifestazione ippica in difformità dall’autorizzazione provvisoria all’uopo rilasciata (n. 1837/2011) appare evidente come le stesse non risultino assistite da alcun titolo edilizio, dovendosi con ciò ritenere abusive , dunque, legittimamente assoggettate alla sanzione demolitoria disposta con il provvedimento in epigrafe indicato
Privo di pregio deve considerarsi inoltre l’ulteriore profilo di censura con il quale la Società ricorrente afferma la preesistenza delle opere e dei manufatti assoggettati a demolizione rispetto alla apposizione dei vincoli ed alla costituzione del Parco di Veio, essendo chiaramente le opere assoggettate a demolizione per loro natura, tipologia ed in quanto difformi sia dalle concessioni in sanatoria già rilasciate, sia rispetto agli elaborati delle domande di rilascio di concessioni in sanatoria, innanzi specificamente richiamate, evidentemente successive alla istituzione dell’Ente Parco, nonché all’apposizione dei vincoli insistenti sull’area, oltre che ad essere state, come già osservato, realizzate in modo abusivo in periodi temporali specificamente indicati nell’accertamento anzidetto del 22 marzo 2012, tanto da confermarne la sussistenza dei presupposti per la loro totale rimozione.
Infondato deve considerarsi anche l’ulteriore motivo di ricorso con cui la Società ricorrente contesta il potere repressivo sanzionatorio posto in essere dall’Ente Parco di Veio, tenuto conto che in via di principio e dal quadro normativo di riferimento emerge che nei casi di opere abusive realizzate all’interno di parchi o aree protette, sussiste la competenza dell’ente parco ad adottare provvedimenti di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, dovendosi considerare il potere di ordinanza esercitato dal predetto Ente fondato sulle specifiche finalità di tutela ambientale, poste a fondamento della sua stessa istituzione, tramite l’esercizio di un potere incardinato in virtù della legislazione statale – e nel caso di specie anche reginale – in materia urbanistico -ambientale e finalizzato a proteggere le aree sottoposte a vincolo da attività edilizia non conforme alla normativa.
A tale riguardo, il Collegio osserva come proprio la legge n. 394/1991 (legge sulle aree naturali protette) all’art. 13 prescriva in ogni caso, ai fini del rilascio di autorizzazioni o di concessioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco, sia la presentazione di una richiesta di rilascio preventivo di nulla osta all’Ente parco, la quale, nel caso di specie, non risulta essere stata presentata dai destinatari dell’ordine demolitorio, sia (art. 29) la titolarità di un potere sanzionatorio finalizzato alla rimessione in pristino dello stato dei luoghi in caso di interventi edilizi difformi dal nulla osta o dalle previsioni di tutela dell’ente parco.
Giova al riguardo rammentare che tale potere sanzionatorio ha trovato ulteriore conferma nella legislazione regionale (n. 29/1997) che all’art. 28 (Nulla osta e poteri d’intervento dell’ente di gestione) statuisce che “3. Qualora nelle aree naturali protette venga esercitata un’attività in difformità del piano, del regolamento o del nulla osta, il direttore dell’ente di gestione dispone la sospensione dell’attività medesima ed ordina la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali ai sensi dell’articolo 29 della l. 394/1991”.
Con ulteriore doglianza la Società ricorrente lamenta di essere stata destinataria dell’ordine di rimessione in pristino rispetto ad una serie di manufatti ed opere edilizie abusive realizzate esclusivamente dalla Società affidataria della gestione del centro ippico e, dunque, non ascrivibili alla sua responsabilità.
La censura è prova di pregio.
Il Collegio osserva come anche limitatamente a quelle opere edilizie non eseguite dalla parte ricorrente, bensì dalla società affidataria della gestione debba riconoscersi nell’individuazione dei soggetti colpiti dalle misure repressive la responsabilità del proprietario e del responsabile dell’abuso, dovendosi considerare quale soggetto passivo dell’ordine di demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta.
Pertanto, affinché il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell’ordine di demolizione non occorre stabilire se egli sia responsabile dell’abuso, posto che in materia di abusi edilizi la normativa nazionale di cui all’art. 31 del d.p.r. n. 380/2001 si limita a prevedere la legittimazione passiva del proprietario non responsabile all’esecuzione dell’ordine di demolizione, senza richiedere l’effettivo accertamento di una qualche responsabilità .
Da ciò discende che il provvedimento demolitorio trae il proprio presupposto non dall’accertamento di responsabilità nella commissione dell’illecito, ma dall’esistenza di una situazione fattuale contrastante con la normativa urbanistica ed edilizia, mediante l’individuazione di un soggetto che abbia la titolarità ad eseguire l’ordine ripristinatorio e, quindi, il proprietario in virtù del suo diritto dominicale, tanto da rendere legittima la misura ripristinatoria posta a carico non solo dell’autore dell’illecito, ma anche del proprietario del bene e dei suoi aventi causa, come peraltro riscontrabile, nel caso in esame, nella parte dispositiva del provvedimento gravato.
Infine, anche le asserite violazioni delle norme poste a garanzie della partecipazione procedimentale sono prive di pregio, posto che per costante insegnamento giurisprudenziale è legittima l’ordinanza di demolizione o di rimessione in pristino che non sia stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, sia per la natura vincolata dell’attività amministrativa volta alla repressione degli abusi edilizi, sia per l’operatività dell’art. 21 octies, l. 7 agosto 1990, n. 241 atteso che, in base a tale ultima disposizione, l’omissione non comporta comunque conseguenze sul piano della legittimità dei provvedimenti adottati, qualora il contenuto dispositivo di essi non avrebbe potuto essere diverso, anche a fronte della partecipazione degli interessati.
Pertanto le considerazioni che precedono conducono alla reiezione del ricorso.
Le spese e gli onorari di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidati nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la Società ricorrente al pagamento in favore dell’Ente Parco di Veio e di Roma Capitale delle spese ed onorari di giudizio che liquida in complessivi euro 2500 (duemilacinquecento/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Donatella Scala, Consigliere
Fabio Mattei, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Fabio Mattei
IL PRESIDENTE
Salvatore Mezzacapo
IL SEGRETARIO