* DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti alimentati da fonti rinnovabili – Materia ambientale – Istituto della convalida – Applicabilità – VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Partecipazione – Nuova sottoposizione alla valutazione del pubblico – Presupposti – Procedimenti di VIA e di AIA-AU – Rapporto – Compatibilità ambientale – Nozione – INQUINAMENTO ATMOSFERICO – VIA, VAS E AIA – Fissazione dei limiti alle emissioni inquinanti – Iter e criteri.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 14 Settembre 2016
Numero: 1197
Data di udienza: 8 Giugno 2016
Presidente: Calderoni
Estensore: Pedron
Premassima
* DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti alimentati da fonti rinnovabili – Materia ambientale – Istituto della convalida – Applicabilità – VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Partecipazione – Nuova sottoposizione alla valutazione del pubblico – Presupposti – Procedimenti di VIA e di AIA-AU – Rapporto – Compatibilità ambientale – Nozione – INQUINAMENTO ATMOSFERICO – VIA, VAS E AIA – Fissazione dei limiti alle emissioni inquinanti – Iter e criteri.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 14 settembre 2016, n. 1197
DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti alimentati da fonti rinnovabili – Materia ambientale – Istituto della convalida – Applicabilità.
Anche in materia ambientale è applicabile la convalida prevista dall’art. 21-nonies comma 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241. Con particolare riguardo agli impianti alimentati da fonti rinnovabili, qualificati ex lege come opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti (v. art. 12 comma 1 del Dlgs. 387/2003), l’interesse pubblico a sanare i vizi dei provvedimenti autorizzativi è implicito nel favore legislativo verso la diffusione di queste tecnologie (v. TAR Brescia Sez. I 4 giugno 2015 n. 795). La riconduzione di tutti gli apporti istruttori all’interno della conferenza di servizi può quindi essere disposta anche in un secondo momento, riaprendo la procedura, con effetto di convalida sulle autorizzazioni già rilasciate.
VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Partecipazione – Nuova sottoposizione alla valutazione del pubblico – Presupposti.
Una volta garantita in una prima fase la partecipazione di tutti coloro che sono legittimati a esprimere la propria valutazione sul progetto, l’affinamento dell’esame e l’approfondimento di specifici profili tecnici può avvenire a cura degli uffici che supportano l’autorità competente alla decisione finale. L’art. 26 comma 1 del Dlgs. 152/2006 prevede espressamente la possibilità di effettuare accertamenti e indagini di particolare complessità senza formalità procedurali e con prolungamento del termine. Solo in caso di modifiche sostanziali e rilevanti il progetto viene nuovamente sottoposto alla valutazione del pubblico ai sensi dell’art. 24 comma 9-bis del Dlgs. 152/2006, ma deve trattarsi di modifiche in grado di aumentare in modo significativo l’impatto ambientale originariamente ipotizzato, non di variazioni tecniche con effetti ambientali invariati o decrescenti.
VIA, VAS E AIA – Procedimenti di VIA e di AIA-AU – Rapporto.
I procedimenti di VIA e AIA-AU sono rimasti distinti dopo l’introduzione di quest’ultima, tuttavia tendono ormai a formare un unicum (v. TAR Brescia Sez. I 22 gennaio 2010 n. 211). La VIA precede il rilascio dell’AIA e ne condiziona il contenuto (v. art. 208 commi 1 e 2 del Dlgs. 152/2006), ma l’ampiezza dell’esame svolto in sede di AIA si riflette poi sul giudizio di VIA favorevole, in relazione al quale assumono necessariamente rilievo anche gli studi effettuati in vista del rilascio dell’AIA. Esiste quindi una retroazione dell’AIA sulla procedura di VIA, nel senso che la prima, benché cronologicamente successiva, conferma e precisa l’oggetto della seconda. Lo specifico della VIA è quindi l’inquadramento generale sulla localizzazione dell’opera o dell’impianto. Si tratta in sostanza di una condizione di procedibilità dell’AIA-AU, in quanto accerta la sussistenza dei presupposti minimi per svolgere studi più approfonditi in relazione a una determinata area. La conseguenza è che le impugnazioni contro il giudizio di VIA favorevole non possono limitarsi a lamentare profili di incompletezza dell’istruttoria o figure simili, essendo evidente che l’istruttoria, mancando l’AIA-AU, non è ancora conclusa, o è comunque destinata a proseguire con studi sempre più sofisticati e mirati. Per ottenere il risultato di bloccare immediatamente l’opera o l’impianto i ricorrenti dovrebbero invece dimostrare che vi è una radicale incompatibilità con il sito prescelto, tale da non poter essere rimediata attraverso prescrizioni o con l’adozione delle migliori tecniche disponibili (BAT).
VIA, VAS E AIA – Compatibilità ambientale – Nozione.
La compatibilità ambientale non è un concetto naturalistico, ma una condizione di equilibrio tra l’idoneità dei luoghi a ospitare un’attività impattante e le prescrizioni limitative poste alla medesima attività.
INQUINAMENTO ATMOSFERICO – VIA, VAS E AIA – Fissazione dei limiti alle emissioni inquinanti – Iter e criteri.
Nella fissazione dei limiti alle emissioni inquinanti si ritiene necessario attenersi ai seguenti criteri: (a) in primo luogo, devono essere applicati i limiti posti direttamente dal legislatore nazionale nel Dlgs. 152/2006 o in altri testi normativi (tra cui il DM 5 febbraio 1998), nonché i limiti stabiliti dalle organizzazioni internazionali che si occupano di tutela della salute; (b) devono poi essere applicati i limiti più restrittivi posti dalla disciplina regionale, qualora compatibili con le BAT sopravvenute o aggiornate (il carattere vincolante della disciplina regionale non deriva dalla fonte normativa, ma dal principio generale, certamente valido in materia ambientale, secondo cui deve sempre essere ricercato il migliore equilibrio possibile tra la tutela della salute e dell’ambiente e la redditività delle iniziative economiche); (c) per stabilire quali limiti tra quelli previsti a livello regionale siano in concreto applicabili occorre fare riferimento a impianti che rappresentino un benchmark affine; (d) in mancanza di un benchmark affine occorre svolgere una valutazione mista ambientale ed economica, imponendo i limiti più restrittivi ma senza oltrepassare il punto in cui l’attività diventa antieconomica, in attesa che subentrino migliori tecnologie a prezzi più accessibili; (e) nella predetta valutazione è anche possibile sottoporre ai limiti più restrittivi solo alcuni inquinanti, da scegliere mediante un esame sito-specifico che individui le criticità della zona.
Pres. Calderoni, Est. Pedron – Comune di Lonato del Garda (avv. Greco) c. Provincia di Brescia (avv.ti Poli, Donati e Rizzardi) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ - 14 settembre 2016, n. 1197SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 14 settembre 2016, n. 1197
Pubblicato il 14/09/2016
N. 01197/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01016/2015 REG.RIC.
N. 01017/2015 REG.RIC.
N. 01027/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1016 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
COMUNE DI LONATO DEL GARDA, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Greco, con domicilio eletto presso l’avv. Emanuele Corli in Brescia, via Carini 1;
contro
PROVINCIA DI BRESCIA (Settore Ambiente, Settore Territorio) rappresentata e difesa dagli avv. Magda Poli, Gisella Donati e Raffaella Rizzardi, con domicilio in Brescia, piazza Paolo VI 29;
ARPA LOMBARDIA – BRESCIA, non costituitasi in giudizio;
ASL DELLA PROVINCIA DI BRESCIA, non costituitasi in giudizio;
nei confronti di
VALLI SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Ernesto Stajano ed Enrico Campagnano, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Sardi De Letto in Brescia, via Romanino 1;
e con l’intervento di
(ad adiuvandum)
COMITATO CAMPAGNOLI, rappresentato e difeso dagli avv. Innocenzo Gorlani e Mario Gorlani, con domicilio eletto presso i medesimi legali in Brescia, via Romanino 16;
sul ricorso numero di registro generale 1017 del 2015, proposto da:
COMUNE DI CASTIGLIONE DELLE STIVIERE, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Greco, con domicilio eletto presso l’avv. Emanuele Corli in Brescia, via Carini 1;
contro
PROVINCIA DI BRESCIA (Settore Ambiente, Settore Territorio) rappresentata e difesa dagli avv. Magda Poli, Gisella Donati e Raffaella Rizzardi, con domicilio in Brescia, piazza Paolo VI 29;
ARPA LOMBARDIA – BRESCIA, non costituitasi in giudizio;
ASL DELLA PROVINCIA DI BRESCIA, non costituitasi in giudizio;
nei confronti di
VALLI SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Ernesto Stajano ed Enrico Campagnano, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Sardi De Letto in Brescia, via Romanino 1;
e con l’intervento di
(ad adiuvandum)
COMITATO CAMPAGNOLI, rappresentato e difeso dagli avv. Innocenzo Gorlani e Mario Gorlani, con domicilio eletto presso i medesimi legali in Brescia, via Romanino 16;
sul ricorso numero di registro generale 1027 del 2015, proposto da:
COMUNE DI DESENZANO DEL GARDA, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Greco, con domicilio eletto presso l’avv. Emanuele Corli in Brescia, via Carini 1;
contro
PROVINCIA DI BRESCIA (Settore Ambiente, Settore Territorio) rappresentata e difesa dagli avv. Magda Poli, Gisella Donati e Raffaella Rizzardi, con domicilio in Brescia, piazza Paolo VI 29;
ARPA LOMBARDIA – BRESCIA, non costituitasi in giudizio;
ASL DELLA PROVINCIA DI BRESCIA, non costituitasi in giudizio;
nei confronti di
VALLI SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Ernesto Stajano ed Enrico Campagnano, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco Sardi De Letto in Brescia, via Romanino 1;
e con l’intervento di
(ad adiuvandum)
COMITATO CAMPAGNOLI, rappresentato e difeso dagli avv. Innocenzo Gorlani e Mario Gorlani, con domicilio eletto presso i medesimi legali in Brescia, via Romanino 16;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 1016 del 2015:
(a) nel ricorso introduttivo
– del provvedimento del responsabile del Settore Territorio n. 1249 del 23 febbraio 2015, con il quale è stato espresso giudizio positivo ai sensi dell’art. 26 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152 e dell’art. 5 della LR 2 febbraio 2010 n. 5 sulla compatibilità ambientale del progetto di una nuova linea di produzione di energia da fonti rinnovabili (biogas derivante da cofermentazione anaerobica di fanghi da depurazione e altre matrici organiche), in variante all’impianto di trattamento rifiuti non pericolosi situato in località Campagnoli nel Comune di Lonato del Garda;
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 2252 del 27 marzo 2015, con il quale la società controinteressata Valli spa è stata autorizzata ai sensi dell’art. 12 comma 3 del Dlgs. 29 dicembre 2003 n. 387 alla costruzione e all’esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica e calore da fonti rinnovabili (biogas) in località Campagnoli nel Comune di Lonato del Garda (atto valevole anche come autorizzazione integrata ambientale per le attività di cui ai punti 5.3-a.1 e 5.3-b.1-2 dell’allegato VIII alla parte seconda del Dlgs. 152/2006);
(b) nei motivi aggiunti
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 8877 del 23 dicembre 2015, con il quale è stato confermato il provvedimento n. 1249/2015, contenente il giudizio favorevole di compatibilità ambientale;
– della comunicazione del suddetto provvedimento;
– della relazione del responsabile del Settore Ambiente di data 4 dicembre 2015, elaborata in ottemperanza all’ordinanza del Consiglio di Stato Sez. V 27 ottobre 2015 n. 4857;
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 8878 del 23 dicembre 2015, con il quale è stato modificato il provvedimento n. 2252/2015, contenente l’AIA-AU;
– dell’allegato tecnico al provvedimento n. 8878/2015, con i nuovi limiti di emissione per l’acido cloridrico e l’anidride solforosa;
– dei verbali delle conferenze di servizi di data 10 novembre 2015, 25 novembre 2015 e 4 dicembre 2015, nonché di tutti gli atti preparatori e presupposti;
quanto al ricorso n. 1017 del 2015:
(a) nel ricorso introduttivo
– del provvedimento del responsabile del Settore Territorio n. 1249 del 23 febbraio 2015, con il quale è stato espresso giudizio positivo ai sensi dell’art. 26 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152 e dell’art. 5 della LR 2 febbraio 2010 n. 5 sulla compatibilità ambientale del progetto di una nuova linea di produzione di energia da fonti rinnovabili (biogas derivante da cofermentazione anaerobica di fanghi da depurazione e altre matrici organiche), in variante all’impianto di trattamento rifiuti non pericolosi situato in località Campagnoli nel Comune di Lonato del Garda;
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 2252 del 27 marzo 2015, con il quale la società controinteressata Valli spa è stata autorizzata ai sensi dell’art. 12 comma 3 del Dlgs. 29 dicembre 2003 n. 387 alla costruzione e all’esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica e calore da fonti rinnovabili (biogas) in località Campagnoli nel Comune di Lonato del Garda (atto valevole anche come autorizzazione integrata ambientale per le attività di cui ai punti 5.3-a.1 e 5.3-b.1-2 dell’allegato VIII alla parte seconda del Dlgs. 152/2006);
(b) nei motivi aggiunti
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 8877 del 23 dicembre 2015, con il quale è stato confermato il provvedimento n. 1249/2015, contenente il giudizio favorevole di compatibilità ambientale;
– della comunicazione del suddetto provvedimento;
– della relazione del responsabile del Settore Ambiente di data 4 dicembre 2015, elaborata in ottemperanza all’ordinanza del Consiglio di Stato Sez. V 27 ottobre 2015 n. 4857;
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 8878 del 23 dicembre 2015, con il quale è stato modificato il provvedimento n. 2252/2015, contenente l’AIA-AU;
– dell’allegato tecnico al provvedimento n. 8878/2015, con i nuovi limiti di emissione per l’acido cloridrico e l’anidride solforosa;
– dei verbali delle conferenze di servizi di data 10 novembre 2015, 25 novembre 2015 e 4 dicembre 2015, nonché di tutti gli atti preparatori e presupposti;
quanto al ricorso n. 1027 del 2015:
(a) nel ricorso introduttivo
– del provvedimento del responsabile del Settore Territorio n. 1249 del 23 febbraio 2015, con il quale è stato espresso giudizio positivo ai sensi dell’art. 26 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152 e dell’art. 5 della LR 2 febbraio 2010 n. 5 sulla compatibilità ambientale del progetto di una nuova linea di produzione di energia da fonti rinnovabili (biogas derivante da cofermentazione anaerobica di fanghi da depurazione e altre matrici organiche), in variante all’impianto di trattamento rifiuti non pericolosi situato in località Campagnoli nel Comune di Lonato del Garda;
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 2252 del 27 marzo 2015, con il quale la società controinteressata Valli spa è stata autorizzata ai sensi dell’art. 12 comma 3 del Dlgs. 29 dicembre 2003 n. 387 alla costruzione e all’esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica e calore da fonti rinnovabili (biogas) in località Campagnoli nel Comune di Lonato del Garda (atto valevole anche come autorizzazione integrata ambientale per le attività di cui ai punti 5.3-a.1 e 5.3-b.1-2 dell’allegato VIII alla parte seconda del Dlgs. 152/2006);
(b) nei motivi aggiunti
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 8877 del 23 dicembre 2015, con il quale è stato confermato il provvedimento n. 1249/2015, contenente il giudizio favorevole di compatibilità ambientale;
– della comunicazione del suddetto provvedimento;
– della relazione del responsabile del Settore Ambiente di data 4 dicembre 2015, elaborata in ottemperanza all’ordinanza del Consiglio di Stato Sez. V 27 ottobre 2015 n. 4857;
– del provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 8878 del 23 dicembre 2015, con il quale è stato modificato il provvedimento n. 2252/2015, contenente l’AIA-AU;
– dell’allegato tecnico al provvedimento n. 8878/2015, con i nuovi limiti di emissione per l’acido cloridrico e l’anidride solforosa;
– dei verbali delle conferenze di servizi di data 10 novembre 2015, 25 novembre 2015 e 4 dicembre 2015, nonché di tutti gli atti preparatori e presupposti;
Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia e di Valli spa;
Visto l’intervento ad adiuvandum del Comitato Campagnoli;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2016 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. La Provincia di Brescia, con provvedimento del responsabile del Settore Territorio n. 1249 del 23 febbraio 2015, ha espresso giudizio positivo ai sensi dell’art. 26 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152 e dell’art. 5 della LR 2 febbraio 2010 n. 5 sulla compatibilità ambientale (VIA) del progetto di una nuova linea di produzione di energia elettrica e calore da fonti rinnovabili (biogas derivante da cofermentazione anaerobica di fanghi da depurazione e altre matrici organiche), in variante all’impianto di trattamento rifiuti non pericolosi situato in località Campagnoli nel Comune di Lonato del Garda.
2. Sulla base della VIA favorevole, la Provincia, con provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 2252 del 27 marzo 2015, ha rilasciato alla società controinteressata Valli spa, ai sensi dell’art. 12 comma 3 del Dlgs. 29 dicembre 2003 n. 387, l’autorizzazione unica (AU) alla costruzione e all’esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica e calore da fonti rinnovabili (biogas) nella medesima località. Il provvedimento vale anche come autorizzazione integrata ambientale (AIA) per le attività di cui ai punti 5.3-a.1 e 5.3-b.1-2 dell’allegato VIII alla parte seconda del Dlgs. 152/2006.
3. In sintesi, è prevista l’introduzione, all’interno dell’impianto di trattamento rifiuti esistente, di una linea di digestione anerobica (R3) con successivo recupero energetico (R1) del biogas prodotto. Tutte le attività di stoccaggio e trattamento, comprese le attività di carico e scarico della nuova linea di digestione anaerobica, sono previste all’interno di strutture chiuse, dotate di un sistema di aspirazione e trattamento delle emissioni in atmosfera.
4. Contro i provvedimenti di VIA e AIA-AU (nonché contro gli atti presupposti, comprese le riunioni della conferenza di servizi) il Comune di Lonato del Garda ha proposto impugnazione (ricorso n. 1016/2015) formulando molteplici censure, sia procedimentali sia sostanziali. Hanno proposto analoghe impugnazioni il Comune di Castiglione delle Stiviere (ricorso n. 1017/2015) e il Comune di Desenzano del Garda (ricorso n. 1027/2015).
5. La Provincia e la controinteressata si sono costituite in giudizio, chiedendo la reiezione dei suddetti ricorsi. Ha invece fatto intervento ad adiuvandum il Comitato Campagnoli, composto da cittadini che abitano o lavorano nella località dove è prevista la realizzazione del nuovo impianto.
6. Questo TAR, con ordinanza n. 1430 del 29 luglio 2015, ha accolto parzialmente le domande cautelari, imponendo alla Provincia un approfondimento sulle emissioni di inquinanti diversi dagli ossidi di azoto. Nell’appello cautelare il Consiglio di Stato Sez. V, con ordinanza n. 4857 del 27 ottobre 2015, ha ulteriormente esteso la tutela per i Comuni ricorrenti, invitando la Provincia a riesaminare il giudizio favorevole di compatibilità ambientale, anche ai fini della sanatoria dei vizi procedimentali.
7. La Provincia, previa convocazione della conferenza di servizi, ha confermato il giudizio favorevole di compatibilità ambientale con provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 8877 del 23 dicembre 2015. Questa decisione si basa sulle analisi e sulle valutazioni contenute nella relazione del medesimo dirigente di data 4 dicembre 2015, elaborata in esecuzione dell’ordinanza del Consiglio di Stato n. 4857/2015.
8. Contestualmente, con provvedimento del responsabile del Settore Ambiente n. 8878 del 23 dicembre 2015, è stato modificato il provvedimento n. 2252/2015, contenente l’AIA-AU. Nella nuova istruttoria, infatti, era emersa la possibilità di introdurre varianti impiantistico-gestionali per la pulizia chimica e biologica del biogas. Le innovazioni consistono, rispettivamente, (a) nell’utilizzo per il lavaggio del biogas di soluzioni a base di idrossido di ferro in luogo del cloruro ferrico, e (b) nella sistemazione di reti sulla sommità dei digestori, in modo da aumentare la superficie a disposizione dei batteri che provocano la desolforazione biologica del biogas. Per effetto di queste innovazioni è stato possibile ridurre i limiti di emissione per l’acido cloridrico e l’anidride solforosa (v. allegato tecnico al provvedimento n. 8878/2015). Più precisamente, il limite per l’acido cloridrico è ora fissato in 5 mg/Nmc (in precedenza era 10 mg/Nmc), e quello per l’anidride solforosa in 150 mg/Nmc (in precedenza era 350 mg/Nmc). I nuovi limiti sono rispettosi delle direttive contenute nella DGR 6 agosto 2012 n. 9/3934 (punto 7.3.1) per i motori a biogas. Per quanto riguarda invece il carbonio organico totale (COT), il limite è rimasto invariato (150 mg/Nmc), ed è ancora superiore alle direttive regionali (100 mg/Nmc), ma su questo inquinante è stato prescritto il monitoraggio in continuo, con l’invio, per il primo anno di esercizio dell’impianto, di un rapporto semestrale contenente i dati registrati giornalmente (media oraria).
9. Contro i nuovi provvedimenti, nonché contro gli atti preparatori e presupposti, i ricorrenti hanno presentato motivi aggiunti. Oltre all’annullamento degli atti impugnati, è stata chiesta la dichiarazione di inefficacia degli atti autorizzativi dell’impianto di trattamento rifiuti esistente, ossia della VIA favorevole di cui al decreto regionale n. 11866 del 22 novembre 2010 e dell’autorizzazione provinciale di cui al decreto n. 1335 del 15 aprile 2013. La tesi dei ricorrenti è così sintetizzabile. (i) la VIA e l’AIA-AU impugnate nel ricorso e nei motivi aggiunti dovrebbero essere considerate decadute e inefficaci, in quanto è inutilmente spirato il termine quinquennale ex art. 26 comma 6 del Dlgs. 152/2006, decorrente dal provvedimento di VIA del 2010 (pubblicato sul BURL del 6 dicembre 2010), con il conseguente obbligo di riesaminare nuovamente l’impianto nella sua complessità e non in modo frazionato; (ii) poiché l’ARPA non è stata adeguatamente coinvolta nel riesame della VIA di cui al provvedimento n. 1249/2015 (v. nota del direttore del Dipartimento di Brescia e Mantova del 10 novembre 2015), la relazione del responsabile del Settore Ambiente della Provincia di data 4 dicembre 2015 non costituirebbe una base sufficiente per la conferma del giudizio di compatibilità ambientale; (iii) la revisione dei limiti di emissione per gli inquinanti diversi dagli ossidi di azoto è parziale, e comunque sarebbe viziata da fraintendimento circa la condizione dei luoghi, essendo l’impianto collocato in un contesto di pregio naturalistico; (iv) i difetti istruttori sopra elencati costituirebbero infine altrettanti profili di violazione delle ordinanze cautelari di primo e secondo grado.
10. La Provincia e la controinteressata hanno contestato le affermazioni dei Comuni ricorrenti anche in relazione ai motivi aggiunti. Il Comitato Campagnoli ha invece condiviso gli argomenti esposti nei motivi aggiunti.
11. La stretta connessione tra i ricorsi ne richiede la riunione, ai fini della trattazione congiunta.
12. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni, riprendendo e integrando quanto anticipato in sede cautelare.
Sui difetti procedurali
13. A proposito delle questioni relative alle procedure di VIA e AIA-AU, si osserva che i vizi segnalati nei ricorsi introduttivi (mancanza di una determinazione conclusiva della conferenza di servizi, acquisizione di pareri e documentazione al di fuori della conferenza di servizi, mancata riapertura dei termini per sollecitare un nuovo parere del pubblico sulla VIA, mancato rispetto dei termini) possono essere qualificati come difetti in parte sanabili e in parte irrilevanti. In nessun caso sembra possibile desumere da queste imperfezioni la necessità dell’annullamento degli atti impugnati.
14. Occorre infatti sottolineare che anche in materia ambientale è applicabile la convalida prevista dall’art. 21-nonies comma 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241. Con particolare riguardo agli impianti alimentati da fonti rinnovabili, qualificati ex lege come opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti (v. art. 12 comma 1 del Dlgs. 387/2003), l’interesse pubblico a sanare i vizi dei provvedimenti autorizzativi è implicito nel favore legislativo verso la diffusione di queste tecnologie (v. TAR Brescia Sez. I 4 giugno 2015 n. 795). La riconduzione di tutti gli apporti istruttori all’interno della conferenza di servizi può quindi essere disposta anche in un secondo momento, riaprendo la procedura, con effetto di convalida sulle autorizzazioni già rilasciate.
15. Per quanto riguarda poi la partecipazione del pubblico alla VIA, non vi è neppure l’esigenza di procedere a forme di convalida tramite riapertura del procedimento. In realtà, una volta garantita in una prima fase la partecipazione di tutti coloro che sono legittimati a esprimere la propria valutazione sul progetto, l’affinamento dell’esame e l’approfondimento di specifici profili tecnici può avvenire a cura degli uffici che supportano l’autorità competente alla decisione finale. L’art. 26 comma 1 del Dlgs. 152/2006 prevede espressamente la possibilità di effettuare accertamenti e indagini di particolare complessità senza formalità procedurali e con prolungamento del termine. Solo in caso di modifiche sostanziali e rilevanti il progetto viene nuovamente sottoposto alla valutazione del pubblico ai sensi dell’art. 24 comma 9-bis del Dlgs. 152/2006, ma deve trattarsi di modifiche in grado di aumentare in modo significativo l’impatto ambientale originariamente ipotizzato, non di variazioni tecniche con effetti ambientali invariati o decrescenti.
16. La durata del procedimento e le proroghe concesse alla controinteressata non rappresentano sintomi di illegittimità. Al contrario, rivelano attenzione alla completezza del progetto dell’impianto, ossia un atteggiamento istruttorio doveroso da parte dell’amministrazione, la quale è tenuta a collaborare con il privato e a indicare le condizioni per il rilascio degli atti di consenso (v. i principi codificati nell’art. 14-bis della legge 241/1990).
17. Nello specifico, la convalida delle imperfezioni procedurali è intervenuta direttamente in corso di causa, su impulso dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato. Le conferenze di servizi di data 10 novembre 2015, 25 novembre 2015 e 4 dicembre 2015, infatti, come emerge dai relativi verbali, hanno messo tutti i soggetti interessati, compresa l’ARPA, nella condizione di fornire e precisare i rispettivi contributi istruttori. La relazione del responsabile del Settore Ambiente della Provincia di data 4 dicembre 2015, esaminata nella conferenza di servizi del 4 dicembre 2015, costituisce la nuova sintesi delle questioni tecniche dopo quella del 23 febbraio 2015, richiamata nel provvedimento di VIA n. 1249/2015.
Sui rapporti tra VIA e AIA-AU, e tra queste e le verifiche successive
18. I procedimenti di VIA e AIA-AU sono rimasti distinti dopo l’introduzione di quest’ultima, tuttavia tendono ormai a formare un unicum (v. TAR Brescia Sez. I 22 gennaio 2010 n. 211). La VIA precede il rilascio dell’AIA e ne condiziona il contenuto (v. art. 208 commi 1 e 2 del Dlgs. 152/2006), ma l’ampiezza dell’esame svolto in sede di AIA si riflette poi sul giudizio di VIA favorevole, in relazione al quale assumono necessariamente rilievo anche gli studi effettuati in vista del rilascio dell’AIA. Esiste quindi una retroazione dell’AIA sulla procedura di VIA, nel senso che la prima, benché cronologicamente successiva, conferma e precisa l’oggetto della seconda.
19. Lo specifico della VIA è quindi l’inquadramento generale sulla localizzazione dell’opera o dell’impianto. Si tratta in sostanza di una condizione di procedibilità dell’AIA-AU, in quanto accerta la sussistenza dei presupposti minimi per svolgere studi più approfonditi in relazione a una determinata area. La conseguenza è che le impugnazioni contro il giudizio di VIA favorevole non possono limitarsi a lamentare profili di incompletezza dell’istruttoria o figure simili, essendo evidente che l’istruttoria, mancando l’AIA-AU, non è ancora conclusa, o è comunque destinata a proseguire con studi sempre più sofisticati e mirati. Per ottenere il risultato di bloccare immediatamente l’opera o l’impianto i ricorrenti dovrebbero invece dimostrare che vi è una radicale incompatibilità con il sito prescelto, tale da non poter essere rimediata attraverso prescrizioni o con l’adozione delle migliori tecniche disponibili (BAT).
20. La compatibilità ambientale non è infatti un concetto naturalistico, ma una condizione di equilibrio tra l’idoneità dei luoghi a ospitare un’attività impattante e le prescrizioni limitative poste alla medesima attività. Graduando e aggiornando le limitazioni è quindi possibile migliorare l’equilibrio e confermare nel tempo il giudizio di compatibilità. Un ruolo decisivo sotto questo profilo è svolto, da un lato, dai controlli sulla diffusione degli inquinanti, e dall’altro dall’applicazione delle BAT sopravvenute. In questo quadro, anche le verifiche successive alla messa in esercizio dell’impianto si possono considerare come la normale prosecuzione dell’originaria valutazione di compatibilità ambientale, oltre che come un doveroso aggiornamento delle analisi alla base dell’AIA-AU.
21. In questo quadro, gli argomenti dei Comuni ricorrenti sull’insufficiente riesame della VIA non possono essere condivisi. Non è infatti possibile, nello svolgimento del riesame della VIA, separare gli elementi tecnici affrontati per la prima volta in tale sede e quelli acquisiti successivamente nel corso della procedura di AIA-AU. In realtà, per effettuare una valutazione complessiva e aggiornata, devono essere presi in esame congiuntamente tutti i dati disponibili, senza distinzioni formalistiche sulla provenienza degli stessi. Pertanto, legittimamente la Provincia ha ripreso la valutazione sulla VIA utilizzando anche i materiali istruttori prodotti ai fini dell’AIA-AU.
22. Quale esempio di tale metodo è possibile osservare il problema delle emissioni in atmosfera. Nella relazione del 23 febbraio 2015, richiamata nel provvedimento di VIA n. 1249/2015, si sottolineava che la compatibilità ambientale dell’impianto a biogas poteva essere assicurata solo mantenendo le emissioni degli ossidi di azoto nel limite di 250 mg/Nmc. Il provvedimento n. 2252/2015, contenente l’AIA-AU, ha riprodotto la stessa prescrizione, fissando inoltre dei limiti agli altri inquinanti indicati dal DM 5 febbraio 1998 (allegato 2, suballegato 1, punto 2.3) e dalla DGR 6 agosto 2012 n. 9/3934 (punto 7.3.1). In sede di riesame della VIA, nella relazione del responsabile del Settore Ambiente della Provincia di data 4 dicembre 2015, è stato confermato il limite per gli ossidi di azoto e sono stati abbassati quelli riguardanti l’acido cloridrico e l’anidride solforosa. Coerentemente, la modifica dell’AIA-AU disposta dal provvedimento n. 8878/2015 ha prescritto questi nuovi limiti.
23. I provvedimenti di VIA e di AIA-AU non devono quindi essere valutati singolarmente, ma come parti dell’insieme di regole che disciplina l’attività inquinante. Lo stesso vale per i rapporti intertemporali tra successivi provvedimenti di VIA, quando l’attività inquinante venga modificata. È evidentemente necessario che la nuova valutazione prenda in esame l’impianto nella sua integralità, per assicurare l’esatta misurazione degli effetti. Quando però è chiaro che il provvedimento più recente estende la propria analisi a tutte le conseguenze prodotte dall’attività inquinante, non può essere motivo di censura il fatto che siano maggiormente approfonditi i problemi posti dalle modifiche, specie quando proprio dalle modifiche derivino i maggiori rischi per la salute e l’ambiente.
24. Nello specifico, l’impianto di trattamento rifiuti come descritto nel provvedimento di VIA del 2010 è stato realizzato solo in parte. L’accertamento di compatibilità ambientale del 2015 (v. relazione del 23 febbraio 2015, richiamata nel provvedimento di VIA n. 1249/2015) ha analizzato, con il contributo tecnico dell’ARPA, tutti gli aspetti impattanti (problemi geologici e idrogeologici, smaltimento delle acque, rumore, emissioni in atmosfera, odori, rifiuti, energia, traffico, paesaggio, elementi naturalistici, beni culturali, salute pubblica). Correttamente, sono stati richiamati alcuni studi eseguiti in precedenza, ed è stato dato un rilievo particolare ai rischi di inquinamento relativi al biogas, che rappresenta l’innovazione progettuale. Il nuovo provvedimento di VIA è intervenuto prima della scadenza del quinquennio (decorrente dal 6 dicembre 2010), e gli sviluppi successivi al 2015 sono sottratti al computo del termine, in quanto regolati dalle vicende processuali. Non si pone quindi alcun problema di decadenza o di inefficacia della VIA del 2010. Peraltro, anche se fosse maturato un intervallo superiore a cinque anni, il provvedimento di VIA n. 1249/2015 e la convalida dello stesso disposta dal provvedimento n. 8877/2015 sarebbero idonei a sostenere, assieme alle prescrizioni dell’AIA-AU, la realizzazione dell’impianto di trattamento rifiuti integrato dall’impianto a biogas.
Sulle questioni urbanistiche e paesistiche
25. Per quanto riguarda le conseguenze sul paesaggio, si osserva che neppure nelle aree effettivamente sottoposte a vincolo si richiede che una nuova opera abbia impatto zero (v. TAR Brescia Sez. I 1 ottobre 2014 n. 1024; TAR Brescia Sez. I 11 gennaio 2010 n. 9). A maggior ragione è quindi sufficiente, al di fuori delle aree vincolate, che il giudizio paesistico si limiti a verificare se nel progetto vi sia un rapporto accettabile tra la nuova edificazione e la perdita delle caratteristiche ambientali preesistenti.
26. Nello specifico, l’area scelta per l’impianto ha destinazione prevalentemente produttiva. L’intorno è caratterizzato da importanti infrastrutture stradali, da aree agricole di salvaguardia, alcune con allevamenti zootecnici, e da un grande centro commerciale (v. la relazione Gambaretti-Lentini-Mortini-Alessandria – doc. 22 della controinteressata). Nelle vicinanze vi sono anche ambiti residenziali (a 700 metri l’abitato di Castel Venzago), e ambiti di espansione residenziale. Infine, vi sono alcuni laghi di cava che devono essere rinaturalizzati. Si tratta di una situazione complessa, frequente nelle zone di confine tra diversi tipi di antropizzazione, dalla quale non emergono tuttavia preclusioni assolute alla localizzazione dell’impianto. Lo sviluppo dell’azienda della controinteressata, presente da tempo, è un bene giuridico tutelabile, ed è complessivamente coerente con la situazione dei luoghi. Le esternalità negative (emissioni in atmosfera, molestie olfattive) che superano la scala della microzonizzazione e possono sconfinare in ambiti con destinazione urbanistica più fragile sono gestibili tramite una rigorosa regolamentazione e un adeguato sistema di controlli.
27. Per quanto riguarda i criteri di localizzazione previsti dal punto 14.6 della DGR 20 giugno 2014 n. 10/1990 (Programma regionale di gestione dei rifiuti), non sembrano esservi situazioni escludenti (v. ancora la relazione Gambaretti-Lentini-Mortini-Alessandria).
Sulle emissioni in atmosfera
28. In sede cautelare, con ordinanze n. 1044-1045-1046 del 9 giugno 2015, questo TAR ha chiesto chiarimenti alla Provincia su alcuni profili tecnici dell’impianto. La relazione della Provincia è stata depositata il 6 luglio 2015. I Comuni hanno prodotto controdeduzioni in data 10 luglio 2015. La Provincia ha depositato repliche in data 15 luglio 2015. Ulteriori chiarimenti sono poi stati forniti dalla Provincia nella relazione del responsabile del Settore Ambiente della Provincia di data 4 dicembre 2015.
29. Il primo problema riguarda l’effettiva produzione di biogas da utilizzare come combustibile. La Provincia sottolinea che la quantità di biogas prodotto da fanghi di depurazione è minore rispetto ad altre matrici, a causa della scarsità di sostanza organica utile e della presenza di sostanze inibenti. La resa media per questo tipo di biogas è pari a 15-18 mc/t (tal quale), circa tre volte di meno rispetto al biogas prodotto da reflui zootecnici (suini). Tenendo conto di questo limite di produzione e del vincolo tecnico dato dalla quantità massima di biogas che può essere bruciata, appare improbabile che le emissioni in atmosfera superino i limiti preventivati. Il biogas in eccesso viene comunque stoccato in due gasometri da 700 mc ciascuno, e solo il quantitativo eccedente viene bruciato attraverso le torce di emergenza.
30. Queste spiegazioni rappresentano una garanzia sufficiente circa l’attendibilità dei dati sulle emissioni. Agli elementi forniti si aggiunge il vincolo economico: il gestore dell’impianto non avrebbe convenienza a bruciare il biogas nelle torce di emergenza, e dunque non dovrebbe avere incentivi a forzare la produzione. Naturalmente, se l’utilizzo delle torce risultasse in concreto molto frequente e le analisi sulle emissioni del normale processo produttivo risultassero prossime ai limiti (o rivelassero addirittura degli sforamenti), si porrebbe il problema dell’inquinamento aggregato delle torce e del camino. Si tratta però di una situazione ipotetica, da affrontare all’interno dei controlli sulla gestione dell’impianto.
31. Il secondo problema riguarda la dissipazione in atmosfera di quella parte del calore prodotto dall’impianto che non viene utilizzata per riscaldare i digestori. La Provincia riferisce che la stima della dissipazione nel periodo estivo è compresa nell’intervallo 0,7-1,7 MWt. L’ordine di grandezza non è particolarmente significativo, se si considera che in zona la radiazione solare estiva è pari a 800 MWt/kmq. In ogni caso, il calore dissipato è troppo esiguo e discontinuo per un eventuale utilizzo economicamente sostenibile mediante conversione in energia elettrica (nel progetto comunitario HREII la quantità minima per questo scopo è pari a 4 MWt).
32. Il terzo problema riguarda il limite posto agli ossidi di azoto (250 mg/Nmc). La Provincia conferma che con le tecnologie previste nel progetto il limite può essere rispettato, in quanto il progetto si basa sul sistema di controllo della combustione “Leanox” e sul termoreattore “Clair”, che utilizzano una combinazione di alcune delle BAT indicate al paragrafo 4.6.21 del BREF Waste Treatments Industries. L’applicazione di altre BAT, come riconosciuto nel medesimo paragrafo del BREF, avrebbe maggiori costi operativi.
33. Il quarto problema è relativo agli altri inquinanti, per i quali (a differenza degli ossidi di azoto) i limiti imposti dall’AIA sono meno restrittivi di quelli stabiliti dalla DGR 6 agosto 2012 n. 9/3934 (punto 7.3.1) per i motori a biogas. Al riguardo, la Provincia ritiene applicabili le soglie più elevate del DM 5 febbraio 1998, che prende in considerazione il biogas come rifiuto recuperabile sotto forma di combustibile derivato da rifiuti (CDR). Più precisamente, il biogas prodotto dalla fermentazione anaerobica metanogenica di rifiuti a matrice organica di cui al codice CER 190599 può essere recuperato come rifiuto in impianti di conversione energetica se rispetta determinati limiti di emissione.
34. Come già esposto in sede cautelare, sotto questo profilo la tesi della Provincia non appare soddisfacente, in quanto la qualificazione formale del biogas data da un testo normativo non può determinare da sola l’applicazione dei limiti a tutela della salute e dell’ambiente. Oltretutto, la definizione come rifiuto non è coordinata con la più recente categoria dei sottoprodotti, ora prevista dagli art. 184-bis e 184-ter del Dlgs. 152/2006.
35. Nella fissazione dei limiti alle emissioni inquinanti si ritiene necessario attenersi ai seguenti criteri: (a) in primo luogo, devono essere applicati i limiti posti direttamente dal legislatore nazionale nel Dlgs. 152/2006 o in altri testi normativi (tra cui il DM 5 febbraio 1998), nonché i limiti stabiliti dalle organizzazioni internazionali che si occupano di tutela della salute; (b) devono poi essere applicati i limiti più restrittivi posti dalla disciplina regionale, qualora compatibili con le BAT sopravvenute o aggiornate (il carattere vincolante della disciplina regionale non deriva dalla fonte normativa, ma dal principio generale, certamente valido in materia ambientale, secondo cui deve sempre essere ricercato il migliore equilibrio possibile tra la tutela della salute e dell’ambiente e la redditività delle iniziative economiche); (c) per stabilire quali limiti tra quelli previsti a livello regionale siano in concreto applicabili occorre fare riferimento a impianti che rappresentino un benchmark affine; (d) in mancanza di un benchmark affine occorre svolgere una valutazione mista ambientale ed economica, imponendo i limiti più restrittivi ma senza oltrepassare il punto in cui l’attività diventa antieconomica, in attesa che subentrino migliori tecnologie a prezzi più accessibili; (e) nella predetta valutazione è anche possibile sottoporre ai limiti più restrittivi solo alcuni inquinanti, da scegliere mediante un esame sito-specifico che individui le criticità della zona.
36. Su questa base, con riferimento ai limiti originariamente contenuti nel provvedimento di AIA-AU n. 2252/2015, in sede cautelare si è osservato quanto segue: (a) il limite fissato agli ossidi di azoto appare ragionevole, sia in relazione ai costi attuali della tecnologia sia relativamente alle condizioni sito-specifiche; (b) l’impianto Becromal di Rozzano non può essere considerato un benchmark affine, in quanto, pur utilizzando il sistema “Leanox”, è alimentato a metano e non a biogas prodotto da fanghi di depurazione; (c) non è stato dimostrato che per gli inquinanti diversi dagli ossidi di azoto il raggiungimento dei limiti della DGR 6 agosto 2012 n. 9/3934 attraverso ulteriori BAT renda antieconomica l’attività; (d) non è stato dimostrato che la situazione sito-specifica degli inquinanti diversi dagli ossidi di azoto consenta di rilasciare in atmosfera livelli di emissioni superiori a quelli della predetta deliberazione regionale.
37. Dopo gli approfondimenti prescritti in sede cautelare, la Provincia ha modificato in senso più restrittivo i limiti di emissione per l’acido cloridrico e l’anidride solforosa, mentre per quanto riguarda il carbonio organico totale il limite è rimasto invariato ma è stato prescritto il monitoraggio in continuo temporaneo. Nessuna modifica è stata prevista per gli altri due inquinanti (acido fluoridrico e monossido di carbonio).
38. Tenendo conto delle precisazioni esposte nella relazione del responsabile del Settore Ambiente di data 4 dicembre 2015, la soluzione appare corretta. La Provincia specifica, infatti che l’inquinante sito-specifico più significativo e più critico per l’ambiente è costituito dagli ossidi di azoto, per i quali sono stati previsti limiti altamente conservativi. Per quanto riguarda i composti del carbonio (CO/COT), la tecnologia installata (post combustore) rappresenta il migliore riferimento tecnico oggi disponibile per la distruzione di eventuali idrocarburi incombusti nei fumi. Inoltre, se è vero che il limite del carbonio organico totale è ancora superiore a quanto stabilito dalla DGR 6 agosto 2012 n. 9/3934, occorre però considerare che quest’ultima esclude la frazione metanica, mentre tale frazione si deve ritenere compresa nel limite dell’AIA-AU. I due limiti non sono dunque direttamente confrontabili. Relativamente all’acido cloridrico e all’anidride solforosa, i relativi limiti non solo coincidono ora con quelli della DGR 6 agosto 2012 n. 9/3934, ma possono essere rispettati con metodi quali la desolforazione biologica e la desolforazione a idrossido di ferro, che corrispondono alle BAT del paragrafo 4.2.6 del BREF Waste Treatments Industries. Infine, il limite per l’acido fluoridrico non è stabilito dalla DGR 6 agosto 2012 n. 9/3934, e in concreto corrisponde a quanto previsto dal DM 5 febbraio 1998.
Conclusioni
39. Poiché il profilo di illegittimità rilevato in sede cautelare è stato superato con la nuova regolamentazione dei limiti per gli inquinanti diversi dagli ossidi di azoto, i ricorsi riuniti devono essere respinti. Occorre inoltre evidenziare che l’attività amministrativa svolta in corso di causa ha anche un effetto di convalida per le imperfezioni procedimentali segnalate dai Comuni ricorrenti.
40. La complessità della vicenda e la sopravvenuta modifica della disciplina sulle emissioni in atmosfera giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio in tutti i ricorsi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando:
(a) dispone la riunione dei ricorsi;
(b) respinge i ricorsi riuniti;
(c) compensa integralmente le spese in tutti i ricorsi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere, Estensore
Mara Bertagnolli, Consigliere
L’ESTENSORE
Mauro Pedron
IL PRESIDENTE
Giorgio Calderoni
IL SEGRETARIO