* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Bonifica – Artt. 242 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Soggetto responsabile dell’inquinamento – Superamento delle CSC – Analisi di rischio – Regione – Provvedimento – Regione Lombardia – Art. 5 l.r. n. 30/2006 – Trasferimento delle funzioni ai Comuni – Responsabile non individuabile – Disciplina della conferenza di servizi – Artt. 14 e ss. L. n. 21/1990.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 21 Novembre 2013
Numero: 1012
Data di udienza: 20 Novembre 2013
Presidente: Petruzzelli
Estensore: Gambato Spisani
Premassima
* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Bonifica – Artt. 242 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Soggetto responsabile dell’inquinamento – Superamento delle CSC – Analisi di rischio – Regione – Provvedimento – Regione Lombardia – Art. 5 l.r. n. 30/2006 – Trasferimento delle funzioni ai Comuni – Responsabile non individuabile – Disciplina della conferenza di servizi – Artt. 14 e ss. L. n. 21/1990.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 21 novembre 2013, n. 1012
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Bonifica – Artt. 242 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Soggetto responsabile dell’inquinamento – Superamento delle CSC – Analisi di rischio – Regione – Provvedimento – Regione Lombardia – Art. 5 l.r. n. 30/2006 – Trasferimento delle funzioni ai Comuni – Responsabile non individuabile – Disciplina della conferenza di servizi – Artt. 14 e ss. L. n. 21/1990.
Secondo il modello delineato dagli artt. 242 e ss. del d.lgs. n. 152/2006, il soggetto responsabile dell’inquinamento di un dato sito il quale vi accerti il superamento delle CSC anche per una sola sostanza rilevante è tenuto a darne notizia all’autorità amministrativa, in particolare alla Regione, e presentare un’analisi del relativo rischio. Spetta poi alla Regione valutarla, convocando una conferenza di servizi; all’esito, si danno poi due possibilità. Può accadere che, dagli accertamenti svolti, l’inquinamento risulti non sussistente, e in tal caso “la conferenza dei servizi, con l’approvazione del documento dell’analisi del rischio, dichiara concluso positivamente il procedimento” (comma 5). Può però accadere che l’inquinamento si riveli effettivamente sussistere, e in tal caso il responsabile è tenuto a presentare alla Regione un progetto di bonifica alla Regione, che lo approva “acquisito il parere del comune e della provincia interessati mediante apposita conferenza di servizi e sentito il soggetto responsabile” (comma 7). La normativa regionale lombarda, la l.r. 30/2006, all’art. 5 integra la descritta disciplina nazionale, nel senso di trasferire ai Comuni le relative funzioni ove il sito contaminato ricada all’interno del territorio di uno solo di tali enti. Norma, per così dire, di chiusura, del sistema è poi l’art. 244 comma 4 del d. lgs. 152/2006, per cui “se il responsabile non sia individuabile o non provveda e non provveda il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi che risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo sono adottati dall’amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall’articolo 250”, ovvero in prima battuta dal Comune e, in caso di sua inerzia, ancora dalla Regione. Il sistema è quindi chiaro nel senso che per intervenire su un sito contaminato è comunque necessario un provvedimento: in alternativa, il provvedimento regionale, ovvero comunale in casi di funzioni delegate, di recepimento del piano dell’interessato che collabori, ovvero l’ordinanza comunale o regionale, nel caso di interessato inerte o non rintracciabile. In tale sistema, non è prevista in via espressa alcuna speciale disciplina della conferenza di servizi, che opera nel procedimento “consensuale” di bonifica: in proposito, occorre quindi coordinare la disciplina descritta con la disciplina generale di cui agli artt. 14 e ss. della l. 7 agosto 1990 n°241.
Pres. Petruzzelli, Est. Gambato Spisani – T. s.p.a. (avv.ti Breida, Mina) c. Comune di Bagnolo San Vito (avv. Gianolio)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 21 novembre 2013, n. 1012SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 21 novembre 2013, n. 1012
N. 01012/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01298/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1298 del 2012, proposto da:
Totalerg Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Maria Cristina Breida, Andrea Mina, con domicilio eletto presso Andrea Mina in Brescia, via Solferino, 51;
contro
Comune di Bagnolo San Vito, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Arrigo Gianolio, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;
nei confronti di
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia – Dipartimento di Mantova, Asl 307 – A.S.L. della Provincia di Mantova – Dipartimento di Prevenzione Medica; Provincia di Mantova, rappresentato e difeso dagli avv. Eloisa Persegati Ruggerini, Francesco Noschese, con domicilio eletto presso Francesco Noschese in Brescia, via Spalto San Marco, 1/A; Società Autostrade del Brennero, rappresentato e difeso dall’avv. Cesare Nicolini, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3; Istituto Superiore di Sanità, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliata in Brescia, via S. Caterina, 6;
per l’annullamento, previa sospensione,
del verbale 27 agosto 2012 della Conferenza di servizi attivata presso il Comune di Bagnolo San Vito per l’esame della revisione analisi di rischio rapporto di giugno 2012 dell’area di servizio Po Ovest NI006446 (ex MN 115) della Autostrada A 22 del Brennero – Bagnolo San Vito (Mantova);
del parere 27 agosto 2012 prot. n°117713 dell’ARPAV di Mantova;
del parere 27 agosto 2012 prot. n°38550 MV della Provincia di Mantova;
di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, incluse le risultanze istruttorie e in particolare:
del parere 12 settembre 2006 prot. n°45848 dell’Istituto superiore di sanità;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Bagnolo San Vito e di Provincia di Mantova e di Società Autostrade del Brennero e di Istituto Superiore di Sanità;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il dott. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La Total Erg S.p.a., odierna ricorrente, nota azienda di livello nazionale attiva nel settore della distribuzione dei carburanti, è titolare in Comune di Bagnolo San Vito di un punto vendita nell’area servizio Po Ovest dell’autostrada A22 del Brennero, rispetto al quale, in data 11 novembre 2005, ha comunicato alle amministrazioni interessate, ovvero al Comune citato, alla Provincia di Mantova e alla Regione Lombardia, un superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione – CSC per alcune sostanze inquinanti, fra cui il metil terziari-butil etere – MtBE, ovvero, come è notorio, un alcole sintetico utilizzato come antidetonante nelle benzine per autotrazione (doc. 5 ricorrente, copia comunicazione); a seguito di ciò, per mezzo di una impresa specializzata, faceva redigere un’analisi del rischio, successivamente riveduta, che, in sintesi estrema, escludeva in conclusione la necessità di interventi di bonifica (doc. 6 ricorrente, copia analisi).
Per esaminare tale analisi, veniva convocata a cura del competente Comune di Bagnolo una conferenza di servizi, la quale la riteneva non approvabile e, all’esito della seduta del 27 agosto 2012, prescriveva, per quanto qui interessa, di predisporre nel termine di quarantacinque giorni un progetto di bonifica per la matrice acque sotterranee al fine di ricondurre nella stessa al limite di 40 microgrammi/litro la concentrazione del MtBE, in ciò conformandosi ad un parere di pari data dell’ARPA e della Provincia di Mantova, che a sua volta richiama il parere dell’Istituto superiore di sanità meglio indicato in epigrafe (doc. ti ricorrente 2, verbale conferenza 27 agosto 2012; 3, copia parere ARPA; 4, copia parere ISS).
Avverso tali atti, la Total Erg ha proposto impugnazione, con ricorso articolato in sei censure, riconducibili secondo logica ai seguenti tre motivi:
– con il primo di essi, corrispondente alla prima censura a p. 5 dell’atto, deduce incompetenza per violazione degli artt. 242 del d. lgs. 3 aprile 2006 n°152 e 5 della l. r Lombardia 27 dicembre 2006 n°30, nel senso che competente a disporre la prescrizione impugnata sarebbe stato il Comune, il quale avrebbe omesso di recepire in un proprio necessario atto le deliberazioni della conferenza;
– con il secondo motivo, corrispondente alle censure seconda, quarta, quinta e sesta alle pp. 9 e 16-27 dell’atto, deduce violazione degli artt. 240 e ss. nonché degli allegati 1-5 del citato d. lgs. 152/2006, nel senso che il MtBE non sarebbe identificato dalla legge come sostanza rilevante per fissare i limiti di accettabilità per la contaminazione dell’ambiente, e delle acque in particolare, né potrebbe essere ritenuto rilevante a tal fine da un provvedimento discrezionale dell’amministrazione, provvedimento che nella specie non motiverebbe sulla pericolosità della sostanza in questione. Tale sostanza, infatti, è ritenuta in ambito scientifico non cancerogena né altrimenti lesiva, e imporne la bonifica dalle acque non sarebbe giustificato né dal principio di precauzione, non essendovi ragioni per ritenere altrimenti, né dal principio di proporzionalità, trattandosi di intervento economicamente molto oneroso;
– con il terzo motivo, corrispondente alla terza censura a p. 14 dell’atto, deduce infine violazione dell’art. 240 e dell’allegato 1 del d. lgs. 152/2006, nel senso che il provvedimento impugnato avrebbe illegittimamente imposto di raggiungere la concentrazione di MtBE indicata all’interno del sito e non solo al punto di conformità.
Resistono la Autostrada del Brennero, con memoria 4 gennaio 2013, la Provincia di Mantova, con memoria in pari data, l’Istituto superiore di sanità, con memoria formale sempre del 4 gennaio 2013, e il Comune di Bagnolo, con memoria 5 gennaio 2013, i quali:
in via preliminare:
– sostengono la inammissibilità del ricorso in quanto rivolto avverso la determinazione della conferenza, che sarebbe atto endoprocedimentale di per sé non lesivo (memoria Provincia, p. 2);
– sostengono l’inammissibilità ulteriore del ricorso per difetto di interesse, perché la ricorrente sarebbe destinataria di altre prescrizioni non contestate (memoria Provincia, p. 3);
nel merito:
– in ordine al primo motivo, sostengono che comunque la deliberazione della conferenza, ove ritenuta atto provvedimentale, coinciderebbe col dovuto provvedimento comunale (memoria Autostrada, p. 3; memoria Comune p. 5);
– in ordine ai residui motivi, che il MtBE sarebbe invece sostanza pericolosa, in quanto assimilabile agli idrocarburi, e quindi correttamente se ne imporrebbe la bonifica (memoria Autostrada, pp. 4 e ss., memoria Provincia, pp. 5 e ss.; memoria Comune pp. 6 e ss.);
e chiedono in conclusione che il ricorso sia dichiarato inammissibile ovvero respinto.
La ricorrente alla camera di consiglio del 9 gennaio 2013 ha rinunciato alla domanda cautelare in favore di una sollecita decisione di merito; le parti hanno poi ulteriormente ribadito le rispettive asserite ragioni con memoria 18 ottobre 2013 per il Comune; con memoria in pari data e replica 30 ottobre 2013 per la ricorrente, la quale, a p. 3 della replica, rinunciava al primo motivo di ricorso; con memoria 18 ottobre e replica 29 ottobre 2013 per la Autostrade del Brennero e con replica 30 ottobre 2013 per la Provincia.
Alla udienza del 20 novembre 2013, la Sezione ha da ultimo trattenuto in decisione il ricorso.
DIRITTO
1. Il ricorso va dichiarato inammissibile, accogliendosi la relativa eccezione dedotta dalla Provincia di Mantova, in quanto rivolto avverso il verbale della conferenza di servizi, ovvero un atto endoprocedimentale, privo come tale di autonoma attitudine lesiva.
2. E’il caso di ricordare, per chiarezza, che si controverte di un procedimento di bonifica di un sito inquinato ai sensi dell’art. 242 commi 2 e ss. del d. lgs. 152/2006, che in sintesi, nel modello delineato dalla legislazione nazionale, si svolge così come segue: il soggetto responsabile dell’inquinamento di un dato sito il quale vi accerti il superamento delle CSC anche per una sola sostanza rilevante è tenuto a darne notizia all’autorità amministrativa, in particolare alla Regione, e presentare, per quanto qui rileva, una analisi del relativo rischio. Spetta poi alla Regione valutarla, convocando una conferenza di servizi; all’esito, attraverso una serie di passaggi qui non rilevanti, si danno poi due possibilità.
3. Può accadere che, dagli accertamenti svolti, l’inquinamento risulti non sussistente, e in tal caso “la conferenza dei servizi, con l’approvazione del documento dell’analisi del rischio, dichiara concluso positivamente il procedimento” (comma 5). Può però accadere, come nella specie, che l’inquinamento si riveli effettivamente sussistere, e in tal caso il responsabile è tenuto a presentare alla Regione un progetto di bonifica alla Regione, che lo approva “acquisito il parere del comune e della provincia interessati mediante apposita conferenza di servizi e sentito il soggetto responsabile” (comma 7).
4. La normativa regionale lombarda, la citata l.r. 30/2006, all’art. 5 integra la descritta disciplina nazionale, nel senso di trasferire ai Comuni le relative funzioni ove, così come nel caso di specie, il sito contaminato ricada all’interno del territorio di uno solo di tali enti.
5. Norma, per così dire, di chiusura, del sistema è poi l’art. 244 comma 4 del d. lgs. 152/2006, per cui “se il responsabile non sia individuabile o non provveda e non provveda il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi che risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo sono adottati dall’amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall’articolo 250”, ovvero in prima battuta dal Comune e, in caso di sua inerzia, ancora dalla Regione.
6. Il sistema è quindi chiaro nel senso che per intervenire su un sito contaminato è comunque necessario un provvedimento: in alternativa, il provvedimento regionale, ovvero comunale in casi come il presente di funzioni delegate, di recepimento del piano dell’interessato che collabori, ovvero l’ordinanza comunale o regionale, nel caso di interessato inerte o non rintracciabile. In tale sistema, interessa allora qui rilevare, non è prevista in via espressa alcuna speciale disciplina della conferenza di servizi, che come si è visto opera nel procedimento “consensuale” di bonifica: in proposito, occorre quindi coordinare la disciplina descritta con la disciplina generale di cui agli artt. 14 e ss. della l. 7 agosto 1990 n°241.
7. Detta disciplina, nel testo originario dell’art. 14 ter comma 9, prevedeva, sempre per quanto qui interessa, un procedimento definito come bifasico: all’esito dei propri lavori, la conferenza di servizi adottava una “determinazione conclusiva”, alla quale si doveva conformare, così come per un parere vincolante, il “provvedimento finale”. Conseguentemente, la giurisprudenza – per tutte ad esempio C.d.S. Sez. VI 17 maggio 2002 n°2696- riteneva la determinazione conclusiva atto endoprocedimentale non lesivo, e ravvisava l’onere, e la possibilità, di impugnazione solo nei confronti del provvedimento finale.
8. In tali termini, non sorgevano difficoltà nel coordinare le due discipline, dato che il “provvedimento finale” era pacificamente identificabile con quello della Regione, e nel caso nostro del Comune, che avesse recepito le valutazioni della conferenza sul progetto presentato. Attualmente però (cfr. memoria ricorrente 30 ottobre 2013 p. 2 e memoria Comune 5 gennaio 2013 p. 5) tale conclusione è stata messa in dubbio, argomentando dall’abrogazione del citato comma 9 da parte dell’art. 49 comma 2 lettera f) del d.l. 31 maggio 2010 n°78 convertito nella l. 30 luglio 2010 n°122.
9. In base a tale norma, si ritiene che un distinto “provvedimento finale” sarebbe non più richiesto, e che la determinazione conclusiva della conferenza lo avrebbe assorbito, così come indicato dal comma 6 bis dello stesso articolo, contestualmente riformulato, per cui la conferenza adotta “la determinazione motivata di conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti”: in tal senso ad esempio in giurisprudenza TAR Lazio Latina 28 ottobre 2013 n°810, TAR Calabria Catanzaro sez. I 25 luglio 2013 n°837 e TAR Campania Napoli sez. VII 11 novembre 2011 n°5286, quest’ultima in via di obiter.
10. Tale conclusione, ragionevolmente condivisibile in via logica, ha peraltro valore di regola generale, ed infatti i casi decisi dalle sentenze citate riguardano fattispecie in cui solo la normativa generale era applicabile; non può però, ad avviso del Collegio, assumere valore di regola assoluta, tale da imporsi anche su discipline speciali come quella qui rilevante, rispetto alle quali, per vero, l’art. 49 d.l. 78/2010 nulla dice.
11. Si deve pertanto concludere che il provvedimento finale rimanga necessario, e rimanga l’atto lesivo impugnabile, in tutti i casi come il presente, in cui una disciplina speciale continui a prevederlo. Ragionando altrimenti, si finirebbe oltretutto per introdurre nel sistema degli artt. 242 e ss. d. lgs. 152/2006 una disarmonia: se la conferenza di servizi fosse divenuta l’unico organo competente a provvedere sulla bonifica”consensuale”, e quindi più non dovesse informare la Regione o il Comune del proprio operato, tali ultimi enti si troverebbero se non impossibilitati per lo meno in maggiore difficoltà a valutare se, a fronte di una collaborazione non effettiva dell’interessato, non ricorra l’esigenza di provvedere autoritativamente ai sensi dell’art. 250.
12. Il ricorso, rivolto avverso la deliberazione della conferenza, è quindi inammissibile, mentre la particolarità della questione, su cui non constano orientamenti consolidati, è giusto motivo per compensare le spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Petruzzelli, Presidente
Mario Mosconi, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/11/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)