* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite del 20% – Esenzione dal contributo di costruzione – Art. 17, c. 3 d.P.R. n. 80/2001 – Previsione di carattere eccezionale – Ratio – Adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 26 Aprile 2018
Numero: 449
Data di udienza: 4 Aprile 2018
Presidente: Politi
Estensore: Tenca
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite del 20% – Esenzione dal contributo di costruzione – Art. 17, c. 3 d.P.R. n. 80/2001 – Previsione di carattere eccezionale – Ratio – Adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 26 aprile 2018, n. 449
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite del 20% – Esenzione dal contributo di costruzione – Art. 17, c. 3 d.P.R. n. 80/2001 – Previsione di carattere eccezionale – Ratio – Adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare.
L’esenzione dal contributo di costruzione per il caso di interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite di ampliamento del 20% (art. 17, c. 3, lett. b d.P.R. n. 380/2001) costituisce oggetto di una previsione di carattere eccezionale (applicabile in un ambito di stretta interpretazione ancorato ai parametri predefiniti dal legislatore): la ratio è di natura sociale ed è diretta sostanzialmente ad apprestare uno strumento di tutela e di salvaguardia alla piccola proprietà immobiliare per gli interventi funzionali all’adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare: l’edificio unifamiliare, nell’accezione socio economica assunta dalla norma, coincide in altri termini con la piccola proprietà immobiliare, e soltanto se presenti tali caratteri è meritevole di un trattamento differenziato (T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV – 2/7/2014 n. 1707).
Pres. Politi, Est. Tenca – F. s.s. (avv. Malatesta) c. Comune di Castellucchio (avv. Nicolini)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 26 aprile 2018, n. 449SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 26 aprile 2018, n. 449
Pubblicato il 26/04/2018
N. 00449/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00421/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 421 del 2014, proposto da
F.Z. di Frignani Rosina e C. Società Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Alberto Malatesta, con domicilio “digitale” corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio “fisico” presso lo studio dell’avv.to Giovanni Onofri in Brescia, Via Ferramola n. 14;
contro
Comune di Castellucchio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv.to Alessandra Nicolini, con domicilio “digitale” corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio “fisico” ex lege presso la Segreteria della Sezione in Brescia, Via Zima n. 3;
per l’accertamento
DEL DIRITTO ALLA RIPETIZIONE DELLA SOMMA CORRISPOSTA A TITOLO DI CONTRIBUTO PER ONERI DI URBANIZZAZIONE E COSTO DI COSTRUZIONE RELATIVI AL PERMESSO DI COSTRUIRE N. 39/2005, N. 79/2006 E SUCCESSIVE VARIANTI, COMPRESA LA DIA 23/12/2011;
e per la condanna
ALLA RESTITUZIONE DI QUANTO VERSATO INDEBITAMENTE, PARI A 28.361,25 € OLTRE A INTERESSI LEGALI.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Castellucchio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 aprile 2018 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
A. Espone la ricorrente di essere proprietaria, nel Comune di Castellucchio (MN), di un immobile unifamiliare destinato a civile abitazione, identificato in catasto al Fg. 18 mappali 50 e 61, classificato dall’attuale PGT in Ambito Agricolo Strategico (il PRG pre-vigente l’aveva ricompreso in zona E), e inserito in categoria residenziale A/7 di classe 1.
B. Il 4/7/2006 l’esponente presentava domanda di permesso di costruire per un intervento di trasformazione e ampiamento del fabbricato, da residenziale a ristorante (pratica edilizia 39/2005), e il 17/11/2007 l’amministrazione rilasciava il titolo abilitativo.
C. Con DIA del 23/12/2011 la ricorrente informava l’amministrazione della volontà di rinunciare all’originario cambio di destinazione d’uso (mai attuato), mantenendo la destinazione residenziale e unifamiliare. Alla luce dell’ampliamento dell’edificio, nella misura pari al 17,36% del volume esistente, dopo l’ultimazione dei lavori nel novembre 2012 la Società versava € 28.361,25 a titolo di contributo di costruzione.
D. Con nota del 7/2/2012, i tecnici incaricati dalla ricorrente chiedevano la restituzione delle somme precedentemente versate in quanto per il fabbricato, in epoca pregressa abitazione della legale rappresentante della Società, era stato chiesto un cambio di destinazione d’uso (da residenziale a commerciale) mai realizzato, per cui lo stesso aveva ininterrottamente mantenuto natura unifamiliare, e l’ampliamento effettuato non aveva superato il 20% del volume esistente.
E. Il 12/4/2012 il Comune di Castellucchio rigettava l’istanza, sostenendo che il passaggio di destinazione “reale” era da agricolo a commerciale, e che nell’Ambito Agricolo Strategico il contributo di costruzione non è dovuto solamente per gli interventi realizzati in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale. Inoltre, il fabbricato non ospitava la Sig.ra Frignani Rosina (che lo aveva avuto in proprietà solo per asse ereditario) e non vantava natura unifamiliare: per la sua configurazione (nove bagni, tre soggiorni, cinque stanze, eccetera) “non rientra tra gli edifici per i quali, in caso di ristrutturazione e ampliamento non è dovuto il contributo di costruzione”.
F. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione l’esponente propone azione di accertamento, assumendo la non debenza delle somme versate a titolo di contributo di costruzione e deducendo la violazione degli artt. 43 e 44 della L.r. 12/2005 e degli artt. 16 e 17 del DPR 380/2001, nonché l’eccesso di potere per falsa ed erronea rappresentazione dei fatti, in quanto:
a) il contributo ha natura di prestazione patrimoniale imposta, per il concorso alla spesa pubblica per le infrastrutture che debbono accompagnare ogni nuovo insediamento edificatorio; il presupposto si rinviene nella domanda di maggiore dotazione di servizi nell’area di riferimento, indotta dalla destinazione d’uso concretamente impressa all’immobile realizzato;
b) ove il privato rinunci al titolo abilitativo (ovvero quest’ultimo sia stato utilizzato solo parzialmente) sorge in capo all’amministrazione l’obbligo di restituire le somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione;
c) nel caso all’esame, gli interventi originariamente previsti sono stati attuati solo per la ristrutturazione dell’immobile unifamiliare con ampliamento di 258 m³ – pari al 17,36% del volume esistente – mentre la destinazione d’uso è rimasta inalterata;
d) il fabbricato è sempre stato adibito a residenza non connessa con l’uso agricolo (cosicché è erroneo il richiamo alla natura agricola), e in ogni caso la fattispecie di esonero dal contributo di costruzione ex art. 17 comma 3 lett. b) trova applicazione per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edificio unifamiliare, anche ove ricadenti in zona agricola;
e) la destinazione ad esclusiva residenza abitativa di un solo nucleo familiare preesisteva alla ristrutturazione e permane tutt’oggi, come dimostrato dalle planimetrie catastali allegate, e ciò indipendentemente dalle dimensioni dell’immobile;
f) come affermato da questo T.A.R. (sentenze 20/11/2012 n. 1818; 2/3/2012 n. 355; 24/8/2012 n. 1467), in presenza di un manufatto di analoghe caratteristiche funzionali, l’amministrazione, per esigere il contributo, deve dare contezza delle condizioni da cui si evince il maggior carico urbanistico addebitabile alla nuova destinazione.
G. Si è costituito in giudizio il Comune di Castellucchio, chiedendo la reiezione del gravame.
In punto di fatto, puntualizza che l’immobile è costituito da una corte agricola con un solo edificio destinato ad abitazione (presso Strada Ronchelli n. 4 e 4/A), e nella relazione tecnica allegata all’istanza della concessione edilizia si dà atto della sua mancata connessione all’attività agricola. Ad avviso dell’amministrazione, l’espressione “edificio unifamiliare” compendia plurimi requisiti, ossia la destinazione a casa del nucleo, l’autonomia funzionale e strutturale, l’occupazione da parte di un numero ristretto di persone e il non eccessivo valore economico e commerciale. Puntualizza il Comune che Frignani Rosina Vally ha ottenuto la concessione edilizia 25/5/2005 n. 39 per ristrutturazione ed ampliamento di edificio ricadente in zona agricola “E” – non più connesso all’agricoltura – con mutamento d’uso a ristorazione. Successivamente, la società F.Z. di Frignani Rosina ha ottenuto una variante in corso d’opera alla concessione edilizia n. 39/05 avente ad oggetto: “varianti interne ed esterne al permesso di costruire originario n° 39/05/00 del 21/05/2005, ristrutturazione portico e rustico ad uso cantina e magazzino a servizio dell’attività”. Sono state concesse proroghe per l’ultimazione dei lavori sino all’ultima del 16/5/2011. Il 23/12/2011 la F.Z. di Frignani Rosina Vally ha presentato ulteriore DIA in variante alla concessione edilizia n. 39/05 per il mutamento, senza opere, della destinazione dell’edificio da ristorante a residenziale. Il certificato di agibilità è stato rilasciato con atto 12/12/2012.
H. Alla pubblica udienza del 4/4/2018 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.
DIRITTO
La Società ricorrente, che ha ottenuto il titolo abilitativo per i lavori di ristrutturazione e ampliamento di un edificio unifamiliare, censura la pretesa del Comune di applicare il contributo sul costo di costruzione. La controversia ha quindi ad oggetto un giudizio di accertamento negativo in ordine all’obbligazione pecuniaria relativa al pagamento del contributo di costruzione, nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, rispetto alla quale gli atti di liquidazione sono privi di contenuto ed effetti provvedimentali (Consiglio di Stato, sez. IV – 1/2/2017 n. 425).
Il gravame è infondato e deve essere rigettato.
0. Il Collegio richiama anzitutto i principi giurisprudenziali elaborati nella materia controversa, per cui il contributo concessorio (comprendente oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) è un’obbligazione giuridica di tipo pubblicistico che sorge con il rilascio della concessione edilizia (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI – 7/2/2017 n. 728) ed è qualificabile come corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici arrecati al nuovo manufatto (Consiglio di Stato, sez. IV – 29/10/2015 n. 4950).
1. Le disposizioni che regolano la fattispecie si rinvengono negli artt. 16 e 17 del DPR 380/2001. L’art. 16, (rubricato “Contributo per il rilascio del permesso di costruire”), dispone al comma 1 che “Salvo quanto disposto dall’articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo e fatte salve le disposizioni concernenti gli interventi di trasformazione urbana complessi di cui al comma 2-bis”. Ai sensi dell’art. 17 comma 3 lett. b), il contributo di costruzione non è dovuto “per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”. Nel caso di specie, è pacifica la natura dell’intervento, consistente nella ristrutturazione con incremento realizzato nel rispetto del limite del 20% (cfr. memoria di costituzione del Comune, pag. 5).
2. La norma riprende sostanzialmente il contenuto dell’ art. 9 comma 1 della L. 28/1/1977 n. 10, “in relazione al quale la giurisprudenza (cfr. T.A.R. 7.9.1999 n. 770; T.A.R. Veneto 30.3.1996 n. 480) aveva avuto modo di chiarire che il carattere di unifamiliarità di un fabbricato a destinazione abitativa è ricavabile dalle caratteristiche architettoniche dell’edificio, in ragione del volume, della superficie, del numero e della funzione e caratteristica dei vani, in rapporto alle esigenze ed alla possibilità di utilizzo da parte di un unico nucleo familiare” (cfr. T.A.R. Brescia, sez. I – 13/5/2011 n. 713).
3. E’ stato tuttavia nello specifico osservato (cfr. sentenza Sezione 10/8/2012 n. 1446, che risulta appellata) che l’esenzione dal pagamento dei contributi di cui si discute ha la funzione di agevolare i proprietari di alloggi unifamiliari, presumendo il legislatore che gli interventi sugli stessi non abbiano carattere di lucro, ma la sola funzione di migliorare le condizioni di abitabilità degli edifici medesimi, indipendentemente dalla loro dimensione (Consiglio di Stato, sez. IV – 11/10/2006 n. 6065). La disposizione è diretta dunque a promuovere le opere di adeguamento dei manufatti alle necessità abitative del singolo nucleo familiare, circoscrivendone l’operatività agli interventi che non mutino sostanzialmente l’entità strutturale e la dimensione spaziale dell’immobile e non ne elevino (in modo apprezzabile) il valore economico.
Sostiene la difesa comunale che la ricorrente ha ristrutturato un edificio dismesso che ospitava più famiglie, per favorire l’esercizio di un’attività di ristorazione (e quindi a fini di lucro), e che solo il particolare momento congiunturale non ha consentito di individuare una figura professionale per la gestione dell’attività, cosicché la proprietà ha scelto di riconvertire l’immobile a residenza.
Detto ordine di idee merita di essere condiviso.
4. Osserva il Collegio che, in linea generale, la partecipazione del privato al costo delle opere di urbanizzazione è dovuta allorquando l’intervento determini un incremento del peso insediativo con un’oggettiva rivalutazione dell’immobile, sicché l’onerosità del permesso di costruire è funzionale a sopportare il carico socio economico che la realizzazione comporta sotto il profilo urbanistico. Alla luce di tale considerazione, la giurisprudenza (cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII – 9/5/2012 n. 2136) ha statuito che l’esenzione dal contributo di costruzione per il caso di interventi di ristrutturazione di edifici unifamiliari entro il limite di ampliamento del 20%, costituisce oggetto di una previsione di carattere eccezionale (applicabile in un ambito di stretta interpretazione ancorato ai parametri predefiniti dal legislatore): la ratio è di natura sociale ed è diretta sostanzialmente ad apprestare uno strumento di tutela e di salvaguardia alla piccola proprietà immobiliare per gli interventi funzionali all’adeguamento dell’immobile alle necessità abitative del nucleo familiare: l’edificio unifamiliare, nell’accezione socio economica assunta dalla norma, coincide in altri termini con la piccola proprietà immobiliare, e soltanto se presenti tali caratteri è meritevole di un trattamento differenziato (T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV – 2/7/2014 n. 1707).
5. Il Collegio ritiene di aderire a tale orientamento. Anche secondo questo T.A.R. (cfr. sez. I – 21/11/2014 n. 2180), l’esenzione in esame si giustifica come aiuto alla famiglia che, banalmente, necessiti di ulteriore spazio per la propria decorosa sistemazione abitativa. La giurisprudenza recente (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III – 26/4/2017 n. 616), ha parimenti sostenuto che “la ratio che ispira la specifica esenzione ha un fondamento sociale, con l’effetto che la nozione di edificio unifamiliare non deve avere una accezione strutturale ma socio-economica, coincidendo con la piccola proprietà immobiliare, meritevole per gli interventi di ristrutturazione dell’abitazione di un trattamento differenziato rispetto alle altre tipologie edilizie …” (e in quel caso si è stabilito che la suddetta esenzione non può trovare applicazione in una fattispecie relativa a una villa di 19 vani con una superficie di 638,41 mq.). Accedendo a tale approccio interpretativo, anche il T.A.R. Campania Salerno, sez. I – 22/6/2015 n. 1416 ha desunto l’estraneità della fattispecie affrontata (si controverteva dell’intervento su un fabbricato di 13 vani, avente volumetria complessiva di mc. 1.338,78, distribuiti su tre livelli) all’alveo applicativo della norma invocata, “proprio in considerazione delle rilevate caratteristiche costruttive e dimensionali dell’edificio ancorché unifamiliare”.
6. Alla luce delle suindicate premesse, nella fattispecie all’esame del Collegio non risultano sussistere i presupposti delineati dalla norma.
Come ha osservato l’amministrazione (cfr. memoria finale, pag. 7), senza repliche sul punto della parte ricorrente, prima dell’ampliamento l’edificio inserito nella corte agricola era disposto su tre piani, con un piano terra avente cinque ampie stanze, con bagno e locale sottoscala (per una superficie complessiva di 181,30 m²), un primo piano dotato di quattro stanze grandi e due bagni (per 178,55 m²), e un piano secondo mansardato con tre ampie stanze, per una superficie di 128,75 m². Con la ristrutturazione, al piano terra sono state realizzate – in ampliamento – una cucina per 78 m², una dispensa con cella frigorifera, una cantina e la zona raccolta e lavaggio del pentolame; un locale ricevimento, due sale ristorante estese, un locale filtro, due bagni con antibagno, due spogliatoi con doccia e servizio igienico oltre a vani tecnici. Al primo piano, uno spazio conversazione con bar e guardaroba, tre ampie sale ristorante, un locale filtro, due percorsi sporco/pulito, servizi clienti con accesso a due servizi igienici, un vano scala, una terrazza abitabile, una piattaforma elevatrice; al piano secondo, cinque vani tecnici, un corridoio, un vano scala, una piattaforma elevatrice, tre grandi stanze ciascuna con bagno, un vano di servizio. Ha puntualizzato la difesa comunale che, con il mutamento di destinazione d’uso da ristorante ad abitazione, le planimetrie non sono state incise, salvo il diverso uso dei locali (dalle sale ristorante alle stanze o soggiorni, dagli spogliatoi alle lavanderie, dagli spazi per conversazione o ricevimento ai corridoi, di ben 32 e 39 m²).
7. Lo scopo di lucro perseguito con la ristrutturazione (connesso alla previsione di numerosi ambienti destinati alla ristorazione) si rivela concreto e non meramente potenziale, avendo la proprietà attivamente cercato un acquirente (si veda l’articolo pubblicato sul giornale locale il 16/12/2016 – allegato n. 12 del Comune – che dà conto della volontà di affidare la gestione della villa come “ristorante o come fastosa residenza per feste, ricevimenti, convegni, o servizi di catering”). Dunque, l’immobile è stato posto in vendita per un utilizzo commerciale successivamente alla conversione (senza opere) della destinazione in residenziale. In aggiunta a tale riflessione, si osserva che le ingenti dimensioni (classificazione A/7 con oltre 18 vani) impediscono di qualificare il fabbricato come semplice abitazione, trattandosi di un’unità molto ampia con i tratti dell’immobile di lusso, e dunque di una realtà strutturale incompatibile con le caratteristiche delineate dalla giurisprudenza per il riconoscimento del beneficio dell’esenzione (si ribadisce: la decorosa sistemazione del nucleo familiare).
8. In conclusione, la pretesa avanzata è infondata e deve essere respinta.
9. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna parte ricorrente a corrispondere al Comune resistente la somma di 2.500 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Politi, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Stefano Tenca, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Stefano Tenca
IL PRESIDENTE
Roberto Politi
IL SEGRETARIO