* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – RIFIUTI – PTRA per un aeroporto – Coordinamento con i piano di settore – Casi dubbi – Opzione interpretativa – Individuazione di precise incompatibilità – Deroga – Esclusione – Carattere prevalente del PTRA sulle disposizioni urbanistiche comunale e provinciali – Art. 20, c. 4 l.r. Lombardia n. 12/2005 – Vincoli maggiormente restrittivi introdotti dal PTRA – Immediata efficacia in salvaguardia – Presupposto – Coerenza con le finalità attribuita al PTRA dalla legge regionale – Fattispecie: realizzazione di nuove discariche e rischi di interferenza con la sicurezza delle operazioni aeroportuali e della navigazione aerea.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 29 Ottobre 2018
Numero: 1033
Data di udienza: 20 Giugno 2018
Presidente: Politi
Estensore: Pedron
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – RIFIUTI – PTRA per un aeroporto – Coordinamento con i piano di settore – Casi dubbi – Opzione interpretativa – Individuazione di precise incompatibilità – Deroga – Esclusione – Carattere prevalente del PTRA sulle disposizioni urbanistiche comunale e provinciali – Art. 20, c. 4 l.r. Lombardia n. 12/2005 – Vincoli maggiormente restrittivi introdotti dal PTRA – Immediata efficacia in salvaguardia – Presupposto – Coerenza con le finalità attribuita al PTRA dalla legge regionale – Fattispecie: realizzazione di nuove discariche e rischi di interferenza con la sicurezza delle operazioni aeroportuali e della navigazione aerea.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 29 ottobre 2018, n. 1033
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – RIFIUTI – PTRA per un aeroporto – Coordinamento con i piano di settore – Casi dubbi – Opzione interpretativa – Individuazione di precise incompatibilità – Deroga – Esclusione – Fattispecie.
Il coordinamento tra il Piano Territoriale Regionale d’Area per un aeroporto e i piani di settore implica che questi ultimi conservino efficacia, pur non escludendosi un effetto conformativo nell’interesse dell’aeroporto. I piani di settore restano applicabili solo nelle parti che non incidono sulla sicurezza delle attività aeroportuali e della navigazione aerea. Nei casi dubbi deve essere seguita l’opzione interpretativa che fa salve le attività descritte nei piani di settore, e quelle consentite dagli strumenti urbanistici generali. Tuttavia, quando il PTRA individui una precisa incompatibilità, come nel caso della realizzazione di nuovi ambiti estrattivi, anche in ampliamento di quelli esistenti, e di nuove attività di discarica, non è possibile ottenere una deroga, neppure con l’avallo di un parere favorevole dell’ENAC. Il punto su cui focalizzare l’attenzione non è infatti la possibilità di raggiungere in concreto una soluzione costruttiva soddisfacente sotto la guida dell’ENAC, ma la volontà della Regione, in quanto soggetto dotato dei poteri di pianificazione, di non accettare che l’aeroporto sia esposto a errori nella definizione e nell’implementazione delle soluzioni tecniche finalizzate a contenere i rischi connessi a una specifica attività. Quando le conseguenze degli errori possono essere molto rilevanti, come nel caso di fallimento delle misure adottate per limitare le polveri provenienti dalla discarica o per impedire un’anomala concentrazione di volatili nei pressi della discarica, la pianificazione può preferire una soluzione di carattere generale, ossia un divieto inderogabile, rispetto alla ricerca di soluzioni caso per caso.
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – RIFIUTI – Carattere prevalente del PTRA sulle disposizioni urbanistiche comunale e provinciali – Art. 20, c. 4 l.r. Lombardia n. 12/2005 – Vincoli maggiormente restrittivi introdotti dal PTRA – Immediata efficacia in salvaguardia – Presupposto – Coerenza con le finalità attribuita al PTRA dalla legge regionale – Fattispecie: realizzazione di nuove discariche e rischi di interferenza con la sicurezza delle operazioni aeroportuali e della navigazione aerea.
Il carattere immediatamente prevalente del PTRA sulle disposizioni urbanistiche comunali e provinciali è espressamente previsto l’art. 20 comma 6 della LR Lombardia 12/2005. Il fatto che la norma indichi una procedura di adeguamento riferita ai soli PGT non implica l’intangibilità del PTCP e degli altri piani provinciali. Si tratta, in realtà, di una semplice disposizione di coordinamento, che tiene conto della necessità di sottoporre la pianificazione comunale alla verifica di compatibilità con gli strumenti urbanistici di livello superiore. Nel tempo necessario all’adeguamento del PGT i vincoli più restrittivi introdotti dal PTRA sono immediatamente efficaci in salvaguardia, e lo stesso vale per i piani provinciali. Occorre precisare che il carattere immediatamente prevalente può essere riconosciuto alle disposizioni del PTRA solo se le stesse siano coerenti con le finalità attribuite al PTRA dalla legge regionale, ossia a condizione che -nella specie – si possano ritenere necessarie e utili per il potenziamento. Per quanto riguarda l’attività di gestione dei rifiuti, il PTRA non è evidentemente una fonte idonea a produrre una disciplina di carattere generale. Tuttavia, singole lavorazioni possono essere enucleate e sottoposte a un trattamento speciale nel PTRA, quando comportino più elevati rischi di interferenza con la sicurezza delle operazioni aeroportuali e della navigazione aerea. L’interferenza deve essere valutata sia con riferimento alla situazione attuale dell’aeroporto sia tenendo conto dei potenziali sviluppi del traffico aereo in un orizzonte di medio-lungo periodo. Se osservata in questa prospettiva, la realizzazione di nuove discariche giustifica una regolamentazione da parte del PTRA, in quanto presenta rischi specifici (polveri, bird strike, strutture percepibili come ostacoli alla navigazione aerea), che la differenziano dal resto dell’attività di gestione dei rifiuti.
Pres. Politi, Est. Pedron – M. s.p.a. (avv. Salvadori) c. Regione Lombardia (avv. Pujatti)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ - 29 ottobre 2018, n. 1033SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 29 ottobre 2018, n. 1033
Pubblicato il 29/10/2018
N. 01033/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00284/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 284 del 2012, proposto da
MONTICHIARIAMBIENTE SPA, rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Salvadori, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, via XX Settembre 8;
contro
REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dall’avv. Piera Pujatti, con domicilio eletto presso l’avv. Donatella Mento in Brescia, via Cipro 30;
nei confronti
COMUNE DI MONTICHIARI, COMUNE DI CASTENEDOLO, COMUNE DI GHEDI, COMUNE DI MONTIRONE, non costituitisi in giudizio;
per l’accertamento
– del diritto o dell’interesse legittimo della ricorrente a realizzare una discarica per rifiuti speciali non pericolosi nel territorio del Comune di Montichiari, all’interno del Piano Territoriale Regionale d’Area “Aeroporto Montichiari” (PTRA);
– e in subordine per l’annullamento della deliberazione consiliare n. 9/298 del 6 dicembre 2011, con la quale è stato approvato il PTRA, limitatamente all’art. 7.1.2 (divieto di nuovi ambiti estrattivi, anche in ampliamento di quelli esistenti, e di nuove attività di discarica) e all’art. 7 (prevalenza del PTRA, in ambito A, rispetto al PTCP, ai PGT e a ogni altro strumento di pianificazione vigente);
– con domanda di risarcimento;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 giugno 2018 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. La società ricorrente Montichiariambiente spa è stata costituita il 2 agosto 2004, e trasformata il 12 maggio 2006, per gestire una discarica di rifiuti speciali non pericolosi da realizzare nel territorio del Comune di Montichiari.
2. La suddetta discarica avrebbe dovuto essere collocata nel sito precedentemente occupato da una cava nell’ATEg44 (ex Cava Verde), in prossimità dell’aeroporto Gabriele D’Annunzio. L’area ricade nel poligono disciplinato in salvaguardia dall’art. 100 del PTCP del 2004. Quest’ultimo prevedeva che fino all’approvazione del Piano Territoriale Regionale d’Area per l’aeroporto (PTRA) erano consentite unicamente attività edificatorie consistenti nella manutenzione, nel restauro e nella ristrutturazione degli edifici esistenti, senza modifiche della destinazione d’uso in senso residenziale.
3. In data 4 e 12 luglio 2006 la ricorrente ha chiesto alla Regione il rilascio della VIA e dell’AIA per la nuova discarica.
4. In relazione al progetto della discarica, il direttore generale dell’aeroporto, con nota inviata alla Regione il 23 novembre 2006, ha evidenziato i problemi derivanti dalla vicinanza delle due infrastrutture, e in particolare il rischio di impatto tra gli aerei in arrivo o in partenza e i volatili attirati dai rifiuti della discarica (bird strike).
5. Nel corso della procedura di VIA la Provincia di Brescia ha chiesto per due volte alla Regione di sospendere ogni valutazione in attesa dell’approvazione del PTRA (v. note di data 24 luglio 2006 e 4 ottobre 2006).
6. La Regione, con DGR n. 8/3952 del 27 dicembre 2006, ha avviato il procedimento di approvazione del PTRA ai sensi dell’art. 20 comma 7-bis della LR 11 marzo 2005 n. 12. L’elaborazione del PTRA ha però richiesto diversi anni.
7. Nel frattempo è intervenuto l’art. 14 della LR 27 febbraio 2007 n. 5 (Disposizioni di salvaguardia per l’aeroporto di Montichiari), che ha disciplinato direttamente l’area in cui si collocava il progetto della discarica. La suddetta norma ha vietato ogni intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, ma ha ammesso alcune eccezioni, tra cui gli interventi finalizzati al recupero e allo smaltimento dei rifiuti (v. comma 4-c), qualora la Regione con deliberazione consiliare avesse attestato la sussistenza delle condizioni di compatibilità rispetto al potenziamento dell’aeroporto.
8. La sussistenza delle condizioni di compatibilità è stata dichiarata dalla Regione per alcuni interventi con deliberazioni consiliari n. 8/590 del 22 aprile 2008 e n. 8/817 del 3 marzo 2009. In nessuna delle due è presente una specifica attestazione di compatibilità riferita alla discarica della ricorrente. Il problema delle discariche è affrontato solo in astratto. La prima deliberazione afferma che le discariche di rifiuti inerti sono compatibili, purché non generino polveri che possano ostacolare l’attività aeronautica. La seconda deliberazione richiama un contributo tecnico che auspica un esame di dettaglio circa la fattibilità degli interventi relativi ai rifiuti, per verificare che non sussistano interferenze con lo sviluppo aeroportuale.
9. In una serie di interlocuzioni con la Regione la ricorrente si è dichiarata disponibile a modificare il progetto, in particolare (a) escludendo dalle categorie di rifiuti conferibili i rifiuti urbani, che sono quelli che maggiormente attirano i volatili (v. nota del 13 febbraio 2008), e (b) posizionando una rete idonea a impedire l’avvicinamento dei volatili a eventuali fonti di cibo (v. nota del 5 luglio 2010). L’ENAC, esaminando queste proposte, ha fornito indicazioni tecniche sulle caratteristiche delle maglie e delle strutture di sostegno della rete di copertura, ma ha anche evidenziato la necessità di attivare la procedura di valutazione ostacoli presso gli enti aeronautici competenti (v. nota del 7 febbraio 2011).
10. La Regione, con DGR n. 9/1812 del 31 maggio 2011 e con deliberazione consiliare n. 9/298 del 6 dicembre 2011, ha rispettivamente adottato e approvato PTRA. La versione definitiva esclude la possibilità di realizzare la discarica voluta dalla ricorrente. L’art. 7.1.2 del documento di piano stabilisce infatti il divieto di nuovi ambiti estrattivi, il divieto di ampliamento degli ambiti estrattivi esistenti, e il divieto di nuove attività di discarica. L’art. 7 del documento di piano dichiara la prevalenza del PTRA, per quanto riguarda i vincoli dell’ambito A (dove si colloca il progetto di discarica), rispetto al PTCP, ai PGT e a ogni altro strumento di pianificazione vigente.
11. Preso atto del contenuto del PTRA, la ricorrente ha promosso il presente giudizio per far accertare il proprio diritto o interesse legittimo a realizzare la discarica. In subordine, è stato chiesto l’annullamento del PTRA, relativamente agli art. 7 e 7.1.2 del documento di piano. È stato chiesto inoltre il risarcimento del danno per il comportamento inerte tenuto dagli uffici regionali.
12. Gli argomenti utilizzati dalla ricorrente sono, in sintesi, i seguenti: (i) il PTRA, avendo recepito le previsioni degli strumenti urbanistici generali e dei piani di settore (compreso il piano cave e il piano provinciale di gestione dei rifiuti – v. art. 7.1.2), consentirebbe in realtà la realizzazione della discarica; (ii) se interpretato come ostativo, il PTRA non potrebbe prevalere sulle previsioni dei piani provinciali, e in particolare sul piano provinciale di gestione dei rifiuti (nel quale la discarica della ricorrente è consentita), in quanto l’art. 20 comma 6 della LR 12/2005 prevede solamente per i PGT comunali la procedura di adeguamento mediante variante urbanistica, mentre i piani di settore provinciali sarebbero pariordinati al PTRA; (iii) nello specifico, il PTRA avrebbe superato i limiti propri della sua funzione, che è il potenziamento dell’aeroporto, usurpando competenze che non gli competono, come la regolazione delle discariche; (iv) vi sarebbe infine violazione delle garanzie procedimentali, nel senso che per anni la ricorrente ha interloquito con la Regione ricevendo segnali favorevoli circa l’esito della richiesta di realizzazione della discarica, ma nella fase più importante, al momento dell’approvazione del PTRA, non vi è stato alcun confronto che consentisse alla ricorrente di difendere le proprie ragioni.
13. La Regione si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.
14. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
Sull’interpretazione del PTRA
15. Per quanto riguarda l’azione di accertamento, si ritiene che PTRA non possa essere interpretato come sostiene la ricorrente, ossia come una disciplina che nel suo insieme consentirebbe la realizzazione di una nuova discarica. Al contrario, l’art. 7.1.2 del documento di piano è chiaro nell’escludere tanto la realizzazione di nuove discariche quanto la formazione del presupposto materiale delle nuove discariche, ossia la creazione o l’ampliamento di ambiti estrattivi, i quali, una volta esauriti, acquistano una naturale vocazione a ospitare le nuove discariche.
16. Il divieto non è in contraddizione con i punti del PTRA che consentono lo svolgimento dell’attività di gestione dei rifiuti secondo quanto previsto dal piano provinciale di gestione dei rifiuti, previo parere favorevole dell’ENAC sul rischio aeroportuale (v. art. 7.3.2 per l’ambito T2; art. 7.3.3 per i sub-ambiti T3-2, T3-3, T3-5). Il coordinamento tra il PTRA e i piani di settore implica certamente che questi ultimi conservino efficacia, ma non esclude un effetto conformativo nell’interesse dell’aeroporto. I piani di settore restano quindi applicabili solo nelle parti che non incidono sulla sicurezza delle attività aeroportuali e della navigazione aerea.
17. Nei casi dubbi deve essere seguita l’opzione interpretativa che fa salve le attività descritte nei piani di settore, e quelle consentite dagli strumenti urbanistici generali. Tuttavia, quando il PTRA individui una precisa incompatibilità, come nel caso della realizzazione di nuove discariche, non è possibile ottenere una deroga, neppure con l’avallo di un parere favorevole dell’ENAC.
18. Il punto su cui focalizzare l’attenzione non è la possibilità di raggiungere in concreto una soluzione costruttiva soddisfacente sotto la guida dell’ENAC, ma la volontà della Regione, in quanto soggetto dotato dei poteri di pianificazione, di non accettare che l’aeroporto sia esposto a errori nella definizione e nell’implementazione delle soluzioni tecniche finalizzate a contenere i rischi connessi a una specifica attività. Quando le conseguenze degli errori possono essere molto rilevanti, come nel caso di fallimento delle misure adottate per limitare le polveri provenienti dalla discarica o per impedire un’anomala concentrazione di volatili nei pressi della discarica, la pianificazione può preferire una soluzione di carattere generale, ossia un divieto inderogabile, rispetto alla ricerca di soluzioni caso per caso.
Sul rapporto tra il PTRA e gli altri strumenti urbanistici
19. Il carattere immediatamente prevalente del PTRA sulle disposizioni urbanistiche comunali e provinciali è espressamente previsto l’art. 20 comma 6 della LR 12/2005 (sia nel testo originario, sia nella versione attuale). Il fatto che la norma indichi una procedura di adeguamento riferita ai soli PGT non implica l’intangibilità del PTCP e degli altri piani provinciali. Si tratta, in realtà, di una semplice disposizione di coordinamento, che tiene conto della necessità di sottoporre la pianificazione comunale alla verifica di compatibilità con gli strumenti urbanistici di livello superiore. Nel tempo necessario all’adeguamento del PGT i vincoli più restrittivi introdotti dal PTRA sono immediatamente efficaci in salvaguardia, e lo stesso vale per i piani provinciali. Più complesso è il problema inverso, in quanto sarebbe necessario analizzare, in relazione ai singoli interessi pubblici coinvolti, quali margini di competenza residuino in capo ai comuni o alle province per mantenere in vigore una disciplina più restrittiva. Nel caso in esame, peraltro, la disciplina del PTRA sul divieto di nuove discariche è la più rigorosa tra quelle che si sono succedute, e dunque non vi sono dubbi sulla sua immediata applicabilità.
20. Occorre precisare che il carattere immediatamente prevalente può essere riconosciuto alle disposizioni del PTRA solo se le stesse siano coerenti con le finalità attribuite al PTRA dalla legge regionale, ossia a condizione che si possano ritenere necessarie e utili per il potenziamento dell’aeroporto (questo è l’obiettivo codificato nell’art. 14 comma 1 della LR 5/2007). Per quanto riguarda l’attività di gestione dei rifiuti, il PTRA non è evidentemente una fonte idonea a produrre una disciplina di carattere generale. Tuttavia, singole lavorazioni possono essere enucleate e sottoposte a un trattamento speciale nel PTRA, quando comportino più elevati rischi di interferenza con la sicurezza delle operazioni aeroportuali e della navigazione aerea. L’interferenza deve essere valutata sia con riferimento alla situazione attuale dell’aeroporto sia tenendo conto dei potenziali sviluppi del traffico aereo in un orizzonte di medio-lungo periodo. Se osservata in questa prospettiva, la realizzazione di nuove discariche giustifica una regolamentazione da parte del PTRA, in quanto presenta rischi specifici (polveri, bird strike, strutture percepibili come ostacoli alla navigazione aerea), che la differenziano dal resto dell’attività di gestione dei rifiuti.
Sulle aspettative della ricorrente
21. L’approvazione di un PTRA contenente il divieto di nuove discariche non ha rappresentato un’improvvisa inversione di rotta nell’atteggiamento della Regione verso il progetto della ricorrente, e dunque non richiedeva speciali garanzie procedimentali.
22. Dopo l’inizio delle procedure di VIA e AIA gli uffici regionali hanno svolto la normale attività istruttoria, acquisendo i pareri dei soggetti interessati, tra cui la Provincia e il gestore dell’aeroporto, che hanno immediatamente manifestato un orientamento contrario. In particolare, gli uffici provinciali hanno suggerito per due volte di rinviare la decisione in attesa dell’approvazione del PTRA, ritenendo evidentemente che l’art. 100 del PTCP non fosse un presupposto sufficiente per l’approvazione del progetto.
23. Una volta entrato in vigore l’art. 14 comma 4-c della LR 5/2007, la Regione, pur avendo analizzato il progetto della ricorrente, non ne ha mai attestato la compatibilità rispetto al potenziamento dell’aeroporto. Vi è stata soltanto una parziale apertura, in termini astratti, verso le discariche di rifiuti inerti con limitata produzione di polveri (v. deliberazione consiliare n. 590/2008), ma è stata poi evidenziata la necessità di approfondimenti sulla fattibilità degli interventi relativi ai rifiuti (v. deliberazione consiliare n. 817/2009). Nessuno di questi atti (oltretutto non impugnati dalla ricorrente) contiene un’implicita garanzia di esito favorevole dell’esame del progetto.
24. Neppure le modifiche al progetto introdotte dalla ricorrente nel 2008 e nel 2010 hanno modificato l’atteggiamento degli uffici regionali, come dimostra il fatto che questa forma di interlocuzione non ha condotto a un’attestazione di compatibilità ai sensi dell’art. 14 comma 4-c della LR 5/2007. Si è trattato, in realtà, di un’interlocuzione sbilanciata sul lato della ricorrente, senza dichiarazioni impegnative o significative da parte dell’amministrazione.
25. Per quanto riguarda poi il problema della dilatazione dei tempi di esame del progetto, anche se le procedure di VIA e AIA si fossero concluse prima dell’entrata in vigore dell’art. 14 comma 4-c della LR 5/2007, il risultato non avrebbe potuto essere favorevole alla ricorrente. In effetti, vista la formulazione della norma di salvaguardia contenuta nell’art. 100 del PTCP, sarebbe stata una forzatura interpretativa qualificare la realizzazione di una nuova discarica non come nuova costruzione ma come intervento equiparabile alla ristrutturazione di edifici esistenti. In realtà, una nuova discarica determina una trasformazione del suolo equiparabile all’insediamento di una costruzione di grandi dimensioni. In proposito si osserva che l’art. 3 comma 1-e.7 del DPR 6 giugno 2001 n. 380 include nella categoria delle nuove costruzioni anche la realizzazione di depositi di merci o di materiali, e la realizzazione di impianti per attività produttive all’aperto, se dai lavori derivi la trasformazione permanente del suolo inedificato.
26. La durata della misura di salvaguardia di cui all’art. 100 del PTCP era limitata a tre anni dall’approvazione del PTCP stesso (21 aprile 2004), ma era sufficiente a coprire l’intervallo fino alla LR 5/2007 (entrata in vigore il 3 marzo 2007). Di conseguenza, non vi sono profili di danno da ritardo relativamente a questo primo periodo. Per il periodo successivo, un ritardo colpevole non può essere individuato, tenendo conto della complessità della misurazione dell’impatto di una discarica progettata in prossimità di un aeroporto.
Conclusioni
27. Il ricorso deve quindi essere respinto, sia relativamente all’azione di accertamento, sia nella parte impugnatoria, sia per quanto riguarda la domanda di risarcimento.
28. La complessità della vicenda consente la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando:
(a) respinge il ricorso;
(b) respinge la domanda di risarcimento;
(c) compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Politi, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere, Estensore
Stefano Tenca, Consigliere
L’ESTENSORE
Mauro Pedron
IL PRESIDENTE
Roberto Politi
IL SEGRETARIO