PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accesso all’informazione ambientale – Presunzione di conoscenza – Adempimenti formali (pubblicazioni delle delibere) – Insufficienza – Ragioni – Errore scusabile ex art. 37 c.p.a. – Fondamento – VIA – CAVE E MINIERE – Potenzialità dell’intero territorio – Rilevanza – Esclusione – Riferimento ai singoli progetti di sfruttamento – Soluzione formale potenzialmente inidonea ad essere applicata ad ogni caso concreto – Punto di equilibrio – Verifica di assoggettabilità – AREE PROTETTE – Valutazione di incidenza – Progetti che possono influire sull’area protetta dall’esternodel perimetro – Rilevanza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 24 Agosto 2012
Numero: 1460
Data di udienza: 23 Maggio 2012
Presidente: Calderoni
Estensore: Pedron
Premassima
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accesso all’informazione ambientale – Presunzione di conoscenza – Adempimenti formali (pubblicazioni delle delibere) – Insufficienza – Ragioni – Errore scusabile ex art. 37 c.p.a. – Fondamento – VIA – CAVE E MINIERE – Potenzialità dell’intero territorio – Rilevanza – Esclusione – Riferimento ai singoli progetti di sfruttamento – Soluzione formale potenzialmente inidonea ad essere applicata ad ogni caso concreto – Punto di equilibrio – Verifica di assoggettabilità – AREE PROTETTE – Valutazione di incidenza – Progetti che possono influire sull’area protetta dall’esternodel perimetro – Rilevanza.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 24 agosto 2012, n. 1460
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accesso all’informazione ambientale – Presunzione di conoscenza – Adempimenti formali (pubblicazioni delle delibere) – Insufficienza – Ragioni – Errore scusabile ex art. 37 c.p.a. – Fondamento.
In tema di accesso all’informazione ambientale, tutelato dalla Dir. 28 gennaio 2003 n. 2003/4/CE, non vi può essere presunzione di conoscenza in conseguenza di adempimenti formali come la pubblicazione delle deliberazioni. L’amministrazione che detiene l’informazione ambientale non è infatti solo obbligata a renderla disponibile su espressa richiesta ma anche a diffonderla nella sua integralità favorendo la circolazione dei dati. L’impostazione sostanziale del diritto comunitario agisce dunque sugli strumenti processuali nazionali (e in particolare sull’estensione del concetto di errore scusabile ex art. 37 cpa) facendo decorrere il termine di impugnazione dalla conclusione della procedura di accesso agli atti, salvo che l’amministrazione non dimostri di aver già provveduto alla piena diffusione dell’informazione ambientale con i mezzi tecnologici indicati dalla direttiva.
Pres. Calderoni, Est. Pedron – W.W.F. ITALIA ONG Onlus (avv. Brambilla)c. Provincia di Bergamo (avv.ti Vavassori e Pasinelli), Regione Lombardia (avv.ti Cederle e Mento) e altro (n.c.)
VIA – CAVE E MINIERE – Potenzialità dell’intero territorio – Rilevanza – Esclusione – Riferimento ai singoli progetti di sfruttamento – Soluzione formale potenzialmente inidonea ad essere applicata ad ogni caso concreto – Punto di equilibrio – Verifica di assoggettabilità.
Ai fini della procedura di VIA rilevano i singoli progetti di sfruttamento delle aree di cava e non le potenzialità dell’intero territorio entro cui tali progetti si collocano; una simile soluzione, tuttavia, essendo basata su un criterio puramente formale come quello del confronto cartografico tra aree di cava e aree protette, potrebbe non essere valida per tutte le situazioni che si presentano in concreto. Deve infatti essere salvaguardato l’effetto utile delle direttive comunitarie, le quali impongono di valutare preventivamente non solo gli effetti diretti ma anche quelli indiretti di una certa attività sul contesto ambientale e paesistico (v. in particolare l’art. 3 della Dir. 85/337/CEE del 27 giugno 1985). La presunzione che non vi possano essere ripercussioni ambientali importanti al di fuori delle aree di scavo e di quelle pertinenziali può quindi essere accettata unicamente quando siano fornite delle garanzie in questo senso fondate su un approfondito studio delle criticità presenti sul territorio. (v. C.Giust. Sez. VI 16 settembre 1999 C-435/97, WWF, punti 43-45; C.Giust. Sez. I 10 giugno 2004 C-87/02, Commissione/Italia, punti 41-44; C.Giust. Sez. II 23 novembre 2006 C-486/04, Commissione/Italia, punti 53-55); il punto di equilibrio diventa allora la verifica di assoggettabilità, alla quale è demandata la funzione di stabilire con un sufficiente margine di sicurezza l’utilità o l’inutilità della procedura di VIA.
Pres. Calderoni, Est. Pedron – W.W.F. ITALIA ONG Onlus (avv. Brambilla)c. Provincia di Bergamo (avv.ti Vavassori e Pasinelli), Regione Lombardia (avv.ti Cederle e Mento) e altro (n.c.)
AREE PROTETTE – Valutazione di incidenza – Progetti che possono influire sull’area protetta dall’esternodel perimetro – Rilevanza.
In tema di valutazione di incidenza, la tutela dell’habitat impone di tenere conto anche di progetti che possono influire dall’esterno del perimetro dell’area protetta, eventualmente in combinazione con altri fattori (v. C.Giust. Sez. II 4 marzo 2010 C-241/08, Commissione/Francia, punto 69).
Pres. Calderoni, Est. Pedron – W.W.F. ITALIA ONG Onlus (avv. Brambilla)c. Provincia di Bergamo (avv.ti Vavassori e Pasinelli), Regione Lombardia (avv.ti Cederle e Mento) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 24 agosto 2012, n. 1460SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 24 agosto 2012, n. 1460
N. 01460/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01239/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1239 del 2008, proposto da:
WWF ITALIA ONG ONLUS, rappresentato e difeso dall’avv. Paola Brambilla, con domicilio eletto presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;
contro
PROVINCIA DI BERGAMO, rappresentata e difesa dagli avv. Giorgio Vavassori e Bortolo Luigi Pasinelli, con domicilio eletto presso l’avv. Enrico Codignola in Brescia, via Romanino 16;
REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dagli avv. Marco Cederle e Donatella Mento, con domicilio eletto presso la seconda in Brescia, via Cipro 30;
COMUNE DI SAN GIOVANNI BIANCO, non costituitosi in giudizio;
nei confronti di
ISC SAS DI SONZOGNI FABIO & C., rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Di Vita, con domicilio eletto presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;
PARCO DELLE OROBIE BERGAMASCHE, non costituitosi in giudizio;
per l’annullamento
– della determinazione del dirigente del Servizio Risorse Minerali e Termali della Provincia di Bergamo n. 1123 del 15 aprile 2008, con la quale è stato approvato il progetto complessivo di coltivazione del polo estrattivo AP3m2 del previgente piano cave;
– della determinazione dirigenziale della Regione prot. n. T1.2007.016920 del 12 giugno 2007, con la quale è stata esclusa la sottoposizione del progetto alla procedura di VIA sulla base dei criteri di cui al DDG Tutela Ambientale n. 2624 del 5 maggio 1999;
– della deliberazione consiliare del Comune di S. Giovanni Bianco n. 151 del 9 febbraio 2007, con la quale è stato approvato lo schema di convenzione con la controinteressata ex art. 15 della LR 8 agosto 1998 n. 14;
– della determinazione del responsabile del Servizio Strumenti Urbanistici Comunali della Provincia n. 1577 del 31 maggio 2007, con la quale è stata rilasciata l’autorizzazione paesistica;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Bergamo, della Regione Lombardia, e di ISC sas di Sonzogni Fabio & C.;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2012 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. La Provincia di Bergamo con determinazione dirigenziale n. 1123 del 15 aprile 2008 (oggetto di accesso ai sensi del Dlgs. 19 agosto 2005 n. 195 da parte di WWF Italia Sezione regionale Lombardia in data 4 ottobre 2008) ha approvato il progetto complessivo di coltivazione del polo estrattivo AP3m2 del previgente piano cave autorizzando la società controinteressata ISC sas di Sonzogni Fabio & C. a estrarre 2.900 mc di marmo arabescato orobico e 162.670 mc di materiale di copertura.
2. L’area di cava (avente una superficie di 13.185 mq, pari al 2,071% del polo estrattivo) si trova in località Foppa Redonda nel Comune di S. Giovanni Bianco. La suddetta area è esterna al sito di importanza comunitaria (SIC) Valle Parina, il cui confine si trova a una distanza di circa 330 metri. Il perimetro del polo estrattivo AP3m2, così come quello dell’ATEo11 del successivo piano cave, intercetta invece il lato sud-est del SIC per circa 900 metri con una profondità compresa tra i 100 e i 200 metri.
3. Il ricorrente WWF Italia ha proposto impugnazione contro la suddetta autorizzazione con atto notificato il 26 novembre 2008 e depositato il 9 dicembre 2008. Contestualmente sono stati impugnati alcuni provvedimenti connessi, e precisamente: (a) la determinazione dirigenziale della Regione del 12 giugno 2007, con la quale è stata esclusa la sottoposizione del progetto alla procedura di VIA; (b) la deliberazione consiliare del Comune di S. Giovanni Bianco n. 151 del 9 febbraio 2007, con la quale è stato approvato lo schema di convenzione con la controinteressata ex art. 15 della LR 8 agosto 1998 n. 14; (c) la determinazione del responsabile del Servizio Strumenti Urbanistici Comunali della Provincia del 31 maggio 2007, con la quale è stata rilasciata l’autorizzazione paesistica per l’ampliamento dell’attività estrattiva.
4. Le censure sono sintetizzabili in due punti: (i) violazione dell’art. 1 della LR 3 settembre 1999 n. 20 e dell’art. 35 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152, in quanto non è stata effettuata la procedura di VIA ma la sola verifica di assoggettabilità; (ii) violazione dell’art. 5 del DPR 8 settembre 1997 n 357, essendo mancata la valutazione di incidenza sul SIC.
5. La Regione, la Provincia e la società controinteressata si sono costituite in giudizio eccependo la tardività del ricorso e chiedendone la reiezione nel merito.
6. Sulle questioni proposte dalle parti si possono svolgere le seguenti considerazioni:
Sull’eccezione di tardività:
(a) la piena conoscenza dell’autorizzazione provinciale del 15 aprile 2008 contenente l’approvazione del progetto complessivo di coltivazione del polo estrattivo non può essere collegata alla mera pubblicazione della determinazione dirigenziale (avvenuta il 22 aprile 2008). Questo e gli altri provvedimenti impugnati ricadono infatti nella categoria dell’informazione ambientale;
(b) l’accesso all’informazione ambientale è tutelato dalla Dir. 28 gennaio 2003 n. 2003/4/CE. Quest’ultima ha tra i propri obiettivi (art. 1) quello di “garantire che l’informazione ambientale sia sistematicamente e progressivamente messa a disposizione del pubblico e diffusa, in modo da ottenere la più ampia possibile sistematica disponibilità e diffusione al pubblico dell’informazione ambientale”. L’amministrazione che detiene l’informazione ambientale non è solo obbligata a renderla disponibile su espressa richiesta (art. 3) ma anche a diffonderla nella sua integralità favorendo la circolazione dei dati (art. 7);
(c) dunque non vi può essere presunzione di conoscenza dell’informazione ambientale in conseguenza di adempimenti formali come la pubblicazione delle deliberazioni. L’impostazione sostanziale del diritto comunitario agisce sugli strumenti processuali nazionali (e in particolare sull’estensione del concetto di errore scusabile ex art. 37 cpa) facendo decorrere il termine di impugnazione dalla conclusione della procedura di accesso agli atti, salvo che l’amministrazione non dimostri di aver già provveduto alla piena diffusione dell’informazione ambientale con i mezzi tecnologici indicati dalla direttiva. Quest’ultima dimostrazione peraltro nel caso in esame non è stata prodotta;
(d) il ricorso deve quindi essere considerato tempestivo, in quanto si collega all’accesso effettuato dalla parte ricorrente, la cui procedura si è conclusa il 4 ottobre 2008;
Relativamente alla verifica di assoggettabilità alla procedura di VIA:
(e) l’autorizzazione provinciale del progetto complessivo di coltivazione del polo estrattivo non è stata preceduta da VIA (e neppure la proroga intervenuta in corso di causa, che sotto questo profilo deve essere considerata un provvedimento meramente consequenziale e non richiede specifica impugnazione). La Regione ha invece effettuato una verifica di assoggettabilità con determinazione dirigenziale del 12 giugno 2007, che ha escluso la necessità della sottoposizione del progetto alla procedura di VIA;
(f) la prima questione che occorre affrontare è quindi se vi sia un obbligo ex lege di sottoposizione alla procedura di VIA. A tale questione si possono dare risposte completamente differenti se si considera la superficie complessiva del polo estrattivo (e in seguito dell’ambito territoriale estrattivo) oppure la sola superficie di cava. Il polo estrattivo infatti intercetta il SIC, ossia un’area protetta, e questa circostanza potrebbe rendere applicabile l’art. 2 comma 1-b della LR 3 settembre 1999 n. 20, in base al quale “sono soggetti a procedura di VIA i progetti indicati nell’allegato B del D.P.R. 12 aprile 1996, che ricadano, anche parzialmente, all’interno delle aree naturali protette, come definite dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394”. L’area di cava è invece molto più ridotta (solo il 2,071% della superficie del polo estrattivo) e rimane esterna al SIC (v. doc. 14 della Provincia e doc. 1-2 della controinteressata), anche se si colloca nelle vicinanze, e pertanto non soddisfa la condizione di legge per l’effettuazione della procedura di VIA;
(g) la soluzione interpretativa preferibile appare quest’ultima, in quanto ai fini della procedura di VIA rilevano i singoli progetti di sfruttamento delle aree e non le potenzialità dell’intero territorio entro cui tali progetti si collocano;
(h) occorre tuttavia sottolineare che una simile soluzione, essendo basata su un criterio puramente formale come quello del confronto cartografico tra aree di cava e aree protette, potrebbe non essere valida per tutte le situazioni che si presentano in concreto. Deve infatti essere salvaguardato l’effetto utile delle direttive comunitarie, le quali impongono di valutare preventivamente non solo gli effetti diretti ma anche quelli indiretti di una certa attività sul contesto ambientale e paesistico (v. in particolare l’art. 3 della Dir. 85/337/CEE del 27 giugno 1985). La presunzione che non vi possano essere ripercussioni ambientali importanti al di fuori delle aree di scavo e di quelle pertinenziali può quindi essere accettata unicamente quando siano fornite delle garanzie in questo senso fondate su un approfondito studio delle criticità presenti sul territorio. Solo se viene rispettata questa condizione si può ritenere che la discrezionalità riconosciuta ai singoli Stati e nello specifico alle autorità locali sia stata esercitata legittimamente (v. C.Giust. Sez. VI 16 settembre 1999 C-435/97, WWF, punti 43-45; C.Giust. Sez. I 10 giugno 2004 C-87/02, Commissione/Italia, punti 41-44; C.Giust. Sez. II 23 novembre 2006 C-486/04, Commissione/Italia, punti 53-55);
(i) il punto di equilibrio diventa allora la verifica di assoggettabilità, alla quale è demandata la funzione di stabilire con un sufficiente margine di sicurezza l’utilità o l’inutilità della procedura di VIA;
(j) per progetti come quello esaminato nel presente ricorso la verifica di assoggettabilità è stata espressamente prevista dalla Regione con la DGR n. 8/3667 del 28 novembre 2006, punto 1.I.d. Le modalità con cui tale verifica è stata condotta erano disciplinate all’epoca dal decreto della Direzione Generale Tutela Ambientale n. 2624 del 5 maggio 1999;
(k) la stessa Regione con DGR n. 8/8210 del 13 ottobre 2008 ha però riconosciuto che per soddisfare i parametri comunitari il metodo semiquantitativo di cui al predetto decreto dirigenziale deve essere integrato con quanto stabilito nell’allegato III della Dir. 85/337/CEE e nell’allegato V del Dlgs. 16 gennaio 2008 n. 4. Ne consegue che la verifica di assoggettabilità effettuata per il progetto in esame non è idonea a stabilire se effettivamente si possa escludere la procedura di VIA;
(l) poiché il vincolo comunitario preesisteva alla valutazione di assoggettabilità (eseguita il 12 giugno 2007), e considerato che le norme interne sopravvenute non possono essere considerate innovative sotto il profilo della certezza del diritto (che è collegata solo alla disciplina comunitaria), la Regione è tenuta a ripetere la verifica di assoggettabilità con la metodologia considerata più aderente alle norme comunitarie. In tale sede potranno trovare adeguata valutazione, anche attraverso un’analisi qualitativa, le osservazioni formulate nel ricorso circa il volume e le tipologie del materiale complessivamente scavabile e a proposito dell’impatto dello scavo e delle attività di lavorazione svolte sul posto;
Con riguardo alla valutazione di incidenza sul SIC:
(m) la valutazione di incidenza di cui all’art. 5 del DPR 357/1997 non è stata effettuata perché il Parco delle Orobie Bergamasche, in qualità di ente gestore del SIC, ha considerato dirimente la collocazione dell’area di scavo all’esterno del sito tutelato (v. parere del 16 luglio 2007);
(n) tale soluzione in astratto non appare condivisibile. Benché l’area di scavo non si trovi all’interno del SIC la tutela dell’habitat impone di tenere conto anche di progetti che possono influire dall’esterno, eventualmente in combinazione con altri fattori (v. C.Giust. Sez. II 4 marzo 2010 C-241/08, Commissione/Francia, punto 69). D’altra parte l’area di scavo è inserita in un polo estrattivo, il cui perimetro intercetta il SIC. In proposito si osserva che il polo estrattivo, come l’ambito territoriale estrattivo che lo ha sostituito nel nuovo piano cave, è individuato prendendo in considerazione proprio l’area che, anche quando non è oggetto di escavazione, risente direttamente o indirettamente dell’attività estrattiva;
(o) peraltro dopo l’autorizzazione provinciale del 15 aprile 2008 oggetto del presente ricorso è intervenuta l’approvazione da parte della Regione del nuovo piano cave (v. deliberazione consiliare n. 8/619 del 14 maggio 2008). Tra gli studi preliminari del nuovo piano cave vi è anche una valutazione di incidenza riferita al SIC interessato dall’ATEo11 subentrato al polo estrattivo AP3m2 (v. decreto della Direzione Generale Qualità dell’Ambiente n. 1330 del 2 febbraio 2005). In questo studio il grado di incidenza è considerato basso, e a tutela dell’habitat sono formulate alcune prescrizioni (poi inserite nell’autorizzazione provinciale del 15 aprile 2008);
(p) nell’ambito del nuovo piano cave, anticipato per quanto riguarda la salvaguardia del SIC dall’autorizzazione provinciale del 15 aprile 2008, sembra quindi esservi una tutela equivalente a quella che sarebbe derivata dallo svolgimento della valutazione di incidenza direttamente sul progetto di scavo;
Conclusioni:
(q) per le ragioni sopra esposte il ricorso deve essere accolto parzialmente, nel senso che viene annullata la verifica di assoggettabilità alla procedura di VIA effettuata dalla Regione il 12 giugno 2007;
(r) per effetto di tale pronuncia la verifica di assoggettabilità dovrà essere ripetuta entro 90 giorni dal deposito della presente sentenza nel rispetto delle indicazioni esposte ai punti precedenti;
(s) nel frattempo l’attività di scavo può proseguire (v. C.Giust. Sez. V 7 gennaio 2004 C-201/02, Wells, punti 68-69) ma con l’adozione di modalità di lavorazione maggiormente conservative per l’ambiente circostante, che saranno definite sotto il profilo tecnico dagli uffici provinciali;
(t) per le questioni diverse dall’assoggettabilità alla procedura di VIA il ricorso deve essere respinto;
(u) il carattere parziale dell’accoglimento e la complessità della materia contenziosa consentono l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, accoglie parzialmente il ricorso, come precisato in motivazione. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere, Estensore
Stefano Tenca, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/08/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)