* DIRITTO URBANISTCO – EDILIZIA – VIA, VAS E AIA – Regione Lombardia – Programmi integrati – Disciplina dei piani attuativi – Adozione – Termini – Procedimento di VAS – Coordinamento.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 14 Novembre 2013
Numero: 2520
Data di udienza: 10 Ottobre 2013
Presidente: De Zotti
Estensore: Cozzi
Premassima
* DIRITTO URBANISTCO – EDILIZIA – VIA, VAS E AIA – Regione Lombardia – Programmi integrati – Disciplina dei piani attuativi – Adozione – Termini – Procedimento di VAS – Coordinamento.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 14 novembre 2013, n. 2520
DIRITTO URBANISTCO – EDILIZIA – VIA, VAS E AIA – Regione Lombardia – Programmi integrati – Disciplina dei piani attuativi – Adozione – Termini – Procedimento di VAS – Coordinamento.
In base al primo comma dell’art. 14, della l.r. Lombardia n. 12/2005 (richiamato dall’art. 92 della stessa l.r., con riferimento ai Programmi Integrati), l’adozione dei piani attuativi, da parte del competente organo, deve avvenire entro il termine di novanta giorni decorrente dal momento di presentazione della proposta, salva la possibilità per l’amministrazione procedente di adottare, per una sola volta ed entro trenta giorni dalla data di presentazione del piano, un provvedimento interruttivo qualora siano necessarie integrazioni documentali o modifiche progettuali; in questo caso, il termine di novanta giorni decorre nuovamente e per intero dalla data di presentazione della documentazione integrativa, ovvero delle modifiche progettuali richieste. Nel rispetto di tali termini, l’Amministrazione cui compete l’approvazione del PII deve coordinare la procedura urbanistica con quella ambientale di agli artt. 1 e ss. Del d.lgs. n. 152/2006, di modo che il procedimento si concluda entro il termine complessivo previsto dalle norme che lo disciplinano. E poiché per la procedura VAS non sono previsti termini complessivi ma solo termini infraprocedimentali (sono ad esempio disciplinati i termini di deposito degli atti e quelli riguardanti la presentazione delle osservazioni), per stabilire quale sia la durata complessiva del procedimento deve farsi riferimento alle norme urbanistiche.
Pres. De Zotti, Est. Cozzi – A. s.p.a. (avv.ti Zoppolato e Canta) c. Comune di Milano (avv.ti Surano, Mandarano e Bognetti)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ - 14 novembre 2013, n. 2520SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 14 novembre 2013, n. 2520
N. 02520/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00384/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 384 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
AUTOGUIDOVIE s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Maurizio Zoppolato ed Angela Canta, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via Dante n. 16;
contro
COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Rita Surano, Antonello Mandarano e Maria Lodovica Bognetti, domiciliato presso gli Uffici dell’Avvocatura civica in Milano, Via Andreani n. 10;
per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo
della nota del 6 dicembre 2012 (PG N: 802905/2012 del 10 dicembre 2012) con la quale il Comune di Milano ha comunicato alla società ricorrente, in qualità di proponente del Piano Integrato di Intervento relativo alle aree site in via Quintiliano n. 18 che “viene concluso, anche ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241/90 smi il procedimento in oggetto”;
della previsione di cui all’art. 32, comma. 2 delle NTA del Piano delle Regole del PGT ove interpretata nel senso fatto proprio dall’Amministrazione, nonché la previsione di cui all’art. 32, comma 1 delle NTA del Piano delle Regole del PGT ove interpretata nel senso di attribuire valore decisivo al parere del Nucleo di Valutazione, nonché ancora lo stesso parere reso dal Nucleo di Valutazione in data 14-22-30 maggio 2012;
e per il risarcimento del danno in forma specifica ovvero, qualora ciò si riveli impossibile, mediante riconoscimento per equivalente economico;
quanto ai motivi aggiunti
della nota del Comune di Milano – Settore Pianificazione Attuativa del 28 marzo 2013 (PG N. 229833/2013 del 28 marzo 2013), con la quale il Comune di Milano “ad integrazione di quanto precedentemente comunicato in merito alla proposta di PII relativa al lotto Quintiliano n. 18 a su tempo presentata, e anche con riferimento ai ricorsi avanti al TAR Lombardia fa presente che il progetto presentato non risulta suscettibile di approvazione anche con riferimento all’art. 12, comma 1, del d.P.R. n. 327/2001 e all’art. 36, comma 1 della l.r. n. 12/2005;
e per il risarcimento del danno in forma specifica ovvero, qualora ciò si riveli impossibile, mediante riconoscimento per equivalente economico;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2013 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Autoguidovie s.p.a., odierna ricorrente, in data 17 novembre 2010 ha presentato al Comune di Milano una proposta di Piano Integrato di Intervento riguardante un’area del territorio comunale attigua a via Quintiliano.
2. Il Comune, con provvedimento in data 6 dicembre 2012, ha comunicato all’interessata l’impossibilità di prosecuzione della procedura di valutazione ed approvazione del suddetto piano, ostando a ciò l’intervenuta pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia del nuovo Piano di Governo del Territorio (pubblicazione avvenuta in data 21 novembre 2012).
3. Avverso tale provvedimento ed avverso gli atti ad esso presupposti è diretto il ricorso in esame. La ricorrente domanda inoltre il risarcimento del danno, evidenziando comunque che l’accoglimento della domanda di annullamento costituirebbe di per sé risarcimento in forma specifica.
4. Si è costituito in giudizio, per resistere al gravame, il Comune di Milano.
5. Successivamente alla proposizione del ricorso, il Comune di Milano, con nota in data 28 marzo 2013, ha comunicato all’interessata che il progetto di PII presentato non era comunque suscettibile di approvazione anche in ragione della sua difformità dal nuovo PGT.
6. La ricorrente, mediante la proposizione di motivi aggiunti, impugna anche tale atto.
7. In prossimità dell’udienza di discussione del merito, le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle loro conclusioni.
8. Tenutasi la pubblica udienza in data 10 ottobre 2013, la causa è stata trattenuta in decisione.
9. Ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato essendo meritevole di accoglimento il secondo motivo contenuto nel ricorso introduttivo, avente carattere assorbente, con il quale la parte lamenta la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990. In particolare, a dire della ricorrente, l’Amministrazione non avrebbe potuto opporre, quale causa ostativa all’approvazione della proposta di PII, l’intervenuta pubblicazione del nuovo PGT atteso che: se si fossero rispettati i termini procedimentali, l’adozione del PII sarebbe intervenuta prima della suddetta pubblicazione; l’art. 32 della NTA del PGT stabilisce che per i PII adottati prima della pubblicazione dello stesso PGT l’iter procedimentale può proseguire nonostante la loro difformità dal nuovo strumento urbanistico; il citato art. 10 bis della legge n. 241/90 stabilisce che la p.a. non può addurre a giustificazione del rigetto dell‘istanza del privato il ritardo ad essa attribuibile.
10. In proposito il Collegio osserva quanto segue.
11. L’art. 9, comma 3, della legge 11 novembre 2011 n. 180 ha modificato l’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, introducendo un periodo che recita come segue: “Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione”.
12. Questa disposizione, a parere del Collegio impedisce all’amministrazione di opporre al cittadino, quale unica causa ostativa al rilascio di un provvedimento favorevole, il superamento di un termine decadenziale, qualora tale superamento sia stato provocato dall’amministrazione stessa.
13. Come visto, la disposizione in esame utilizza il termine “attribuibile” e non il termine “imputabile”. Ciò sta a significare che il legislatore non ha voluto dare alcun rilievo allo stato soggettivo: anche un ritardo incolpevole ma oggettivamente riferibile all’amministrazione sarà dunque rilevante (mentre la colpa continuerà ovviamente a rilevare a fini risarcitori).
14. Questa conclusione, oltre che aderente al tenore letterale della norma è anche del tutto logica in quanto non si vede per quale ragione le conseguenze negative di un ritardo, che dipende da causa rientrante nella sfera di controllo della p.a., debbano essere poste a carico del privato.
15. Ciò premesso, va osservato che il Comune di Milano, nel provvedimento impugnato, ha opposto, quale unico elemento ostativo alla possibilità di prosecuzione del procedimento volto all’approvazione del Programma Integrato di Intervento proposto dalla ricorrente, l’intervenuta entrata in vigore del nuovo Piano di Governo del Territorio (pubblicato il 21 novembre 2012).
16. Si deve rilevare, peraltro, che tale sopravvenienza non avrebbe avuto esito decisivo qualora, prima dell’entrata in vigore del PGT, fosse stata approvata la deliberazione di adozione del PII.
17. Stabilisce invero l’art. 32, comma secondo, delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano delle Regole del PGT (recante disciplina degli ambiti interessati da atti di programmazione negoziata in itinere) che “sono fatti salvi i programmi integrati di intervento di cui al comma 1 adottati entro la data di pubblicazione degli atti del PGT”. La norma segue quella contenuta nel primo comma che, con riferimento ai PII conformi al nuovo PGT , consente la prosecuzione dell’iter procedimentale, anche nel caso in cui non sia ancora intervenuta la loro adozione.
18. Se si vuole attribuire un senso al citato secondo comma dell’art. 32, deve quindi ritenersi che esso (nonostante il richiamo al comma primo) si riferisca ai PII non conformi a PGT; e consenta dunque la prosecuzione del loro iter procedimentale qualora la loro adozione sia intervenuta prima dell’entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico generale.
19. Nel caso concreto, pertanto, se il PII proposto dalla ricorrente fosse stato adottato prima del 21 novembre 2012 (data in cui il nuovo PGT è stato pubblicato), il Comune di Milano, in applicazione del ridetto art. 32, non avrebbe potuto addurre tale sopravvenienza quale unico elemento decisivo per disporre l’archiviazione del procedimento.
20. Il giorno di pubblicazione del PGT può dunque essere considerato alla stregua di un termine finale decadenziale (e come tale è stato in effetti considerato dal Comune di Milano), superato il quale non è più possibile la prosecuzione delle procedure volte all’approvazione di PII con esso incompatibili.
21. Si deve quindi stabilire, per dare soluzione alla presente controversia, se la mancata adozione del PII prima della data del 21 novembre 2012, dipenda o meno da ritardo attribuibile all’Amministrazione.
22. Ritiene il Collegio che la risposta al quesito debba essere positiva.
23. La procedura di approvazione dei Programmi Integrati è disciplinata dall’art. 92 della l.r. 11 marzo 2005 n. 12, il quale richiama l’art. 14 della stessa l.r. disciplinante in generale le procedure di approvazione degli strumenti attuativi.
24. Ebbene, in base al primo comma del suddetto art. 14, l’adozione dei piani attuativi, da parte del competente organo, deve avvenire entro il termine di novanta giorni decorrente dal momento di presentazione della proposta, salva la possibilità per l’amministrazione procedente di adottare, per una sola volta ed entro trenta giorni dalla data di presentazione del piano, un provvedimento interruttivo qualora siano necessarie integrazioni documentali o modifiche progettuali; in questo caso, il termine di novanta giorni decorre nuovamente e per intero dalla data di presentazione della documentazione integrativa, ovvero delle modifiche progettuali richieste.
25. Il Comune di Milano, nel proprio documento di inquadramento (cfr. § 23), approvato in data 5 giugno 2000, detta una disciplina molto meno restrittiva rispetto a quella contenuta nella normativa regionale, prevedendo: a) che il termine generale per la conclusione dell’istruttoria non è di novanta ma di centoottanta giorni; b) che l’amministrazione, oltre a poter disporre l’interruzione, può altresì disporre, in aggiunta a questa, la sospensione del termine; e non per una, ma per ben due volte successive; c) un ulteriore termine, non previsto dalla normativa regionale, di sessanta giorni (decorrente dal momento di conclusione della fase istruttoria) entro il quale il Programma Integrato di Intervento deve essere sottoposto all’organo consiliare per la sua adozione (in sostanza, in base al documento di inquadramento, l’Amministrazione è tenuta ad adottare il programma entro 240 giorni dal momento di presentazione della domanda, in luogo dei novanta giorni previsti dall’art. 14, comma primo, della l.r. n. 12/2005).
26. Anche con riferimento alla meno restrittiva disciplina comunale, si deve rilevare la mancata tempestiva conclusione del procedimento.
27. Risulta dagli atti che: la proposta di PII è stata depositata dalla ricorrente in data 17 novembre 2010; il procedimento è stato interrotto in data 16 dicembre 2010 con una richiesta di integrazione documentale; in data 19 aprile 2011, la società ricorrente ha riscontrato la richiesta del Comune; il procedimento è stato per la prima volta sospeso in data 17 luglio 2011 con una ulteriore richiesta di integrazione documentale; la ricorrente ha dato riscontro alla nuova richiesta il giorno 28 marzo 2012; in data 17 aprile 2012 è stata disposta una seconda sospensione, sempre con richiesta di integrazione documentale; l’’interessata ha riscontrato la richiesta in data 23 aprile 2012.
28. Il procedimento istruttorio, tenendo conto di queste sospensioni ed interruzioni, avrebbe dovuto concludersi il giorno 3 luglio 2012; da questo momento sarebbe cominciato a decorrere l’ulteriore termine di sessanta giorni per la sottoposizione della proposta all’organo consiliare ai fini dell’adozione del PII, la quale sarebbe quindi dovuta intervenire non oltre il giorno 1 settembre 2012.
29. Nella realtà il procedimento istruttorio si è concluso solo in data 10 ottobre 2012, ben oltre il termine regolamentare. Questo ritardo ha impedito di pervenire all’adozione del Piano entro il termine dell’1 settembre 2012; tanto che, con il provvedimento impugnato, il Comune di Milano ha dovuto constatare che, al momento di entrata in vigore del nuovo PGT (21 novembre 2012), l’adozione non era per l’appunto intervenuta.
30. Tale evenienza tuttavia non si sarebbe verificata se l’Amministrazione avesse rispettato i termini che essa stessa si è data; ne consegue quindi che la ragione che ha determinato l’archiviazione del procedimento dipende da un ritardo ad essa attribuibile.
31. Il Comune di Milano eccepisce che in realtà il ritardo sarebbe dipeso dalla ricorrente, la quale, nel corso del procedimento, avrebbe depositato, anche a seguito delle richieste di integrazione, documentazione incompleta (solo a ridosso dell’effettiva conclusione del procedimento, infatti, l’interessata avrebbe pienamente soddisfatto le suddette richieste)
32. Il Collegio, pur se consapevole dell’intento collaborativo che ha orientato l’Amministrazione nel caso concreto, non può condividerne l’eccezione. In un procedimento come quello in esame, per il quale è stata prevista una disciplina puntale quanto a tempistica e poteri istruttori, non si può ammettere che l’autorità possa derogare alla stessa; e ciò anche quando, nell’ottica dell’autorità medesima, l’intento sia quello di preservare l’interesse del privato (per il quale sembrerebbe più conveniente un ritardo piuttosto che un rigetto).
33. Va invero rilevato che le previsioni riguardanti le tempistiche del procedimento, le modalità con le quali l’amministrazione può esercitare il potere istruttorio, e gli effetti prodotti sui termini procedimentali dalle richieste di integrazione documentale sono anch’esse volte a tutelare primari interessi dell’istante: soprattutto quello ad ottenere una risposta in tempi certi; interesse questo che non sempre può considerarsi recessivo rispetto a quello volto ad ottenere il rilascio di un provvedimento favorevole.
34. L’Amministrazione, pertanto, non può sostituirsi al privato per stabilire se sia meglio l’una piuttosto che l’altra alternativa: una volta esaurite le possibilità previste dalla disciplina regolamentare di esperire richieste di integrazione documentale, questa deve assumersi la responsabilità, ove ritenga che l’interessato non abbia soddisfatto le esigenze istruttorie, di respingerne l’istanza entro il termine di conclusione del procedimento.
35. Ammettere il contrario significa vanificare l’intento, perseguito dalla stessa normativa comunale, di evitare ingiustificate dilatazioni dei termini di conclusione del procedimento.
36. Altra eccezione formulata dal Comune di Milano è che il procedimento non avrebbe comunque potuto concludersi entro la data di pubblicazione del PGT. A suffragio di tale asserzione il Comune produce un cronoprogramma (allegato ad una nota inviata alla ricorrente in data 24 aprile 2012) dal quale si desumerebbe che l’adozione del PII non sarebbe potuta avvenire prima del mese di marzo 2013.
37. L’eccezione non è condivisibile in quanto le risultanze del cronoprogramma si scontrano con le prescrizioni contenute nel § 23 del documento di inquadramento che, come visto, detta una specifica disciplina procedimentale che, se rispettata, avrebbe consentito di addivenire all’adozione del PII non oltre la data del 1^ settembre 2012.
38. Né possono essere invocate, a giustificazione delle suindicate conclusioni, le disposizioni che disciplinano il procedimento riguardante la Valutazione Ambientale Strategica (VAS).
39. Va in proposito rilevato che l’art. 11, comma primo, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, stabilisce che “la valutazione ambientale strategica è avviata dall’autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano o programma”, e che l’ultimo comma dello stesso articolo aggiunge che” la VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione”.
40. Da queste disposizioni si ricava che l’Amministrazione cui compete l’approvazione del PII deve coordinare le due procedure (quella urbanistica e quella ambientale), di modo che il procedimento si concluda entro il termine complessivo previsto dalle norme che lo disciplinano. E poiché per la procedura VAS non sono previsti termini complessivi ma solo termini infraprocedimentali (sono ad esempio disciplinati i termini di deposito degli atti e quelli riguardanti la presentazione delle osservazioni), per stabilire quale sia la durata complessiva del procedimento deve farsi riferimento alle norme urbanistiche (che nel caso di specie, come visto, prevedono un termine complessivo pari a 240 giorni).
41. Nella fattispecie concreta, il Comune di Milano ha più volte sollecitato la ricorrente a depositare documentazione riguardante la VAS (in particolare è stato dapprima richiesto il deposito del rapporto preliminare ambientale e, successivamente, sono state richieste integrazioni di questo); ma, come chiarito sopra, l’insufficienza della documentazione prodotta dalla parte non giustificava la dilatazione dei termini procedimentali, dovendo l’Amministrazione comunque pronunciarsi nei termini, eventualmente respingendo l’istanza qualora avesse ritenuto non adeguatamente soddisfatti gli oneri istruttori incombenti sul privato.
42. Si deve pertanto ritenere che, nel caso di specie, l’Amministrazione abbia accumulato un ritardo ad essa attribuibile; e che questo ritardo sia stato decisivo ai fini dell’archiviazione del procedimento giacché il rispetto dei termini avrebbe consentito di addivenire all’adozione del PII prima del momento di entrata in vigore del nuovo PGT.
43. Ne consegue ulteriormente che, in applicazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/90, il Comune di Milano non può invocare tale sopravvenienza quale unico elemento di per sé ostativo all’accoglimento dell’istanza formulata dalla ricorrente; salvi ovviamente gli ampi poteri di valutazione che gli competono in ordine alla sostanziale compatibilità della proposta di PII con l’interesse pubblico.
44. Per queste ragioni il motivo in esame deve ritenersi fondato. La domanda di annullamento deve essere pertanto accolta.
45. Per ciò che concerne la domanda risarcitoria il Collegio deve rilevare che, come evidenziato dalla stessa ricorrente nei propri atti difensivi, l’annullamento degli atti impugnati costituisce già di per sé risarcimento in forma specifica.
46. La complessità e la novità delle questioni affrontate induce il Collegio a disporre la compensazione, fra le parti, delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Primo Referendario, Estensore
Concetta Plantamura, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/11/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)