* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Obbligo di bonifica – Responsabile dell’inquinamento – Proprietario non responsabile – Privilegio immobiliare speciale sul fondo.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 20 Febbraio 2014
Numero: 507
Data di udienza: 10 Gennaio 2014
Presidente: Giordano
Estensore: Quadri
Premassima
* INQUINAMENTO DEL SUOLO – Obbligo di bonifica – Responsabile dell’inquinamento – Proprietario non responsabile – Privilegio immobiliare speciale sul fondo.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 4^ – 20 febbraio 2014, n. 507
INQUINAMENTO DEL SUOLO – Obbligo di bonifica – Responsabile dell’inquinamento – Proprietario non responsabile – Privilegio immobiliare speciale sul fondo.
Sia in base al d.lgs. n. 22/1997 sia in base al d.lgs. n. 152/2006, l’obbligo di bonifica è posto in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 D.Lgs. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera “facoltà” di effettuare interventi di bonifica (art. 245); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253) (cfr. Cons. Stato, A.P., 25 settembre 2013, n. 21, secondo cui in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuarne il soggetto responsabile o di impossibilità di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, il Ministero dell’Ambiente non può imporre al proprietario non responsabile dell’inquinamento l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica)
Pres. Giordano, Est. Quadri – L. s.p.a. (avv.ti Vismara e Carta) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 4^ - 20 febbraio 2014, n. 507SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 4^ – 20 febbraio 2014, n. 507
N. 00507/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01689/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1689 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
La Rombonetta S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Giorgio Vismara e Maura Carta, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano, via Borgazzi, 2;
contro
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliato in Milano, via Freguglia, 1;
nei confronti di
Regione Lombardia, Oxidal Bagno S.r.l., Comune di Sesto San Giovanni, ARPA;
per l’annullamento
con il ricorso principale, del decreto 23 marzo 2011 prot. n. 1208/TR/DI/R adottato dal Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente, con il quale è stato approvato il verbale della conferenza di servizi relativa al sito di bonifica d’interesse nazionale di “Sesto San Giovanni” e del correlativo verbale della CdS in data 3 marzo 2011, relativamente alla parte in cui contengono disposizioni prescrittive per l’area ex CITAN, di proprietà della ricorrente;
di ogni atto connesso, presupposto e consequenziale, ivi compresa la comunicazione del 24 marzo 2011 e la nota del Ministero del 4 maggio 2011, prot. n. 14586/TR/D, nonché per il risarcimento del danno connesso e conseguente all’adozione dei provvedimenti impugnati;
Con il primo ricorso per motivi aggiunti, del decreto direttoriale Prot. 3697/Tri/B/B del 4 dicembre 2012, concernente il provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di “Sesto San Giovanni” in data 19.11.2012, comunicato tramite lettera raccomandata ricevuta il 19 dicembre 2012;
del verbale della Conferenza di Servizi decisoria del l0 novembre 2012 relativamente alle prescrizioni indicate a pag. 2, p.to 2 (… La Rombonetta dovrà provvedere … al monitoraggio semestrale delle acque sotterranee, in contraddittorio con ARPA Lombardia) e a pag. 20 (adozione piano di caratterizzazione di suolo, sottosuolo e acqua di falda da concordare con ARPA e Provincia di Milano);
di ogni atto connesso, presupposto e consequenziale;
Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, della nota del Ministero dell’Ambiente del 28 febbraio 2013, prot. n. 0016954, con la quale si contesta l’inottemperanza alla Conferenza di servizi decisoria del 19 novembre 2012, nonché della nota dell’ARPA Lombardia del primo febbraio 2013, richiamata ma non allegata alla nota MATTM del 28 febbraio 2013.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2014 la dott.ssa Elena Quadri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la legge n. 426/1998, recante nuovi interventi in campo ambientale, nonché l’individuazione dei primi interventi di bonifica di interesse nazionale, è stato avviato un programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale di siti inquinati, per individuare gli interventi prioritari, i soggetti beneficiari, i criteri di finanziamento dei singoli interventi, le modalità di realizzazione degli stessi.
Con la legge n. 308/2000 tra i siti di interesse nazionale è stato inserito il comune di Sesto San Giovanni, posto nella cintura milanese e con una marcata vocazione industriale, per effetto dei gravi fenomeni di inquinamento che l’hanno interessato.
Con d.M. 31 agosto 2001 è stata disposta la perimetrazione dell’area, che coincide, in larga parte, con il sito produttivo delle acciaierie Falck, della Ercole Marelli e della Breda, che, dai primi del ‘900 e fino agli anni ’90, vi hanno svolto attività industriale.
L’immobile di proprietà della società ricorrente era stato concesso in locazione, sin dagli anni ’70, alla società CITAN S.r.l., ora incorporata nell’Oxidal Bagno S.r.l., che l’ha utilizzata per lo svolgimento dell’attività di lavorazione e ossidazione di metalli.
Il contratto di locazione è scaduto nel 2007, ma la società conduttrice ha continuato ad occupare l’area fino al 13 ottobre 2009, sostenendo, a quella data, di avere effettuato la completa bonifica del sito per quanto di competenza.
Successivamente le amministrazioni competenti hanno attivato una conferenza di servizi per individuare gli interventi necessari per la completa bonifica del sito e dei soggetti obbligati alla realizzazione dei medesimi.
Con il ricorso principale l’istante ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, concernenti le determinazioni in merito all’attivazione della procedura amministrativa di caratterizzazione ed eventuale bonifica delle aree in questione, della quale è destinataria.
A sostegno del ricorso ha dedotto i seguenti motivi di diritto:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8, 10 bis e 14 della legge n. 241/1990, degli artt. 240, 242 e ss., 248, 252 e 253 del d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 174 del Trattato CE e del principio “chi inquina paga”, eccesso di potere per travisamento di fatto e di diritto, carenza di motivazione ingiustizia ed illogicità manifesta, sviamento, carenza d’istruttoria, difetto dei presupposti, violazione del giusto procedimento, incompetenza.
Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, che ha chiesto la reiezione del ricorso per infondatezza nel merito.
Con successivi ricorsi per motivi aggiunti la società ricorrente ha impugnato gli atti e il provvedimento conclusivo dell’ulteriore conferenza di servizi, all’esito della quale le Amministrazioni coinvolte hanno inteso ribadire nuovamente l’obbligo per l’istante di procedere all’immediata adozione delle misure di caratterizzazione ed eventuale bonifica delle aree in questione, nonché una nota con la quale il Ministero intimato ha contestato l’inottemperanza agli obblighi prescritti in sede di conferenza di servizi ed un’altra nota dell’ARPA Lombardia, dalla prima richiamata, deducendo, sostanzialmente, le censure già dedotte con il ricorso principale, per illegittimità derivata.
Con ordinanza n. 451/2013 del 19 aprile 2013 la sezione ha accolto l’istanza incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati formulata dalla ricorrente.
Tale provvedimento è stato confermato in appello con ordinanza del Consiglio di Stato, sez. VI, 28 agosto 2013, n. 3248.
Successivamente le parti costituite hanno presentato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica del 10 gennaio 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Con il ricorso all’esame del collegio e con i successive ricorsi per motivi aggiunti la ricorrente contesta i provvedimenti con i quali le è stata ordinata, nella qualità di proprietaria, l’effettuazione degli interventi di caratterizzazione ed eventuale bonifica delle aree sostanzialmente coincidenti con il sito produttivo delle acciaierie Falck, della Ercole Marelli e della Breda, che, dai primi del ‘900 e fino agli anni ’90, vi hanno svolto attività industriale, dunque caratterizzate da gravi fenomeni di inquinamento.
La società istante, sostanzialmente, invocando il principio di origine europea “chi inquina paga”, si duole di non essere responsabile dell’inquinamento, che sarebbe, invece, imputabile alle industrie che hanno esercitato sull’area la loro attività industriale altamente inquinante.
L’amministrazione intimata contesta tale assunto, affermando la sussistenza di una responsabilità per omissione a carico della società proprietaria dell’area da bonificare, la quale avrebbe dovuto attivarsi per limitare i danni ed impedire l’espandersi dell’inquinamento.
In ogni caso, secondo il Ministero intimato, l’obbligo di attivazione dell’operatore non responsabile deriverebbe, quale onere reale, dalla mera proprietà del terreno, sussistendo comunque l’onere di messa in sicurezza e bonifica a carico dello stesso, che potrebbe, poi, rivalersi sull’inquinatore.
Tanto premesso, è agevole rilevare che i provvedimenti impugnati si fondano tutti sul dichiarato presupposto secondo cui l’obbligo di attivazione dell’operatore deriverebbe, a prescindere dalla sua responsabilità per l’inquinamento, dalla mera proprietà del terreno, quale onere reale.
In proposito il collegio richiama la costante giurisprudenza amministrativa per la quale: “Sia in base al d.lgs. n. 22/1997 sia in base al d.lgs. n. 152/2006, l’obbligo di bonifica è posto in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 D.Lgs. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera “facoltà” di effettuare interventi di bonifica (art. 245); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253).
Ne consegue che, non avendo l’Amministrazione provato che l’inquinamento riscontrabile nel sito sia imputabile alle società odierne appellate, a queste ultime non poteva essere imposto alcun obbligo di adottare misure di bonifica in un’ottica di recupero del sito (in questi termini cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2009, n. 3885: Cons. Stato, Cons. Stato , sez. VI, 15 luglio 2010, n. 4561)” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 aprile 2011, n. 2376).
Deve, inoltre, richiamarsi il recente arresto dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, secondo cui: “Gli artt. 244, 245 e 253 del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152, vanno interpretati nel senso che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuarne il soggetto responsabile o di impossibilità di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, il Ministero dell’Ambiente non può imporre al proprietario non responsabile dell’inquinamento – che ha solo una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica – l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica” (Cons. Stato, A.P., 25 settembre 2013, n. 21).
Alla luce delle suesposte considerazioni, assorbendosi gli ulteriori motivi dedotti, il ricorso va accolto, unitamente ai ricorsi per motivi aggiunti e, per l’effetto, va disposto l’annullamento dei provvedimenti impugnati nella parte oggetto delle censure dell’istante.
Va, altresì, dichiarata l’inammissibilità dell’istanza di risarcimento del danno avanzata nel ricorso principale per assoluta genericità, in assenza di qualsiasi elemento di prova della sussistenza del medesimo.
Le spese di giudizio seguono in parte la soccombenza (tra la ricorrente e il Ministero intimato) e, per il resto (tra la ricorrente e le altre parti), possono essere compensate, sussistendone giusti motivi in relazione alle peculiarità della presente controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, unitamente ai ricorsi per motivi aggiunti e, per l’effetto, dispone l’annullamento dei provvedimenti impugnati, come in motivazione.
Dichiara inammissibile l’istanza risarcitoria avanzata nel ricorso principale.
Condanna il Ministero intimato alla rifusione parziale delle spese di giudizio nei confronti della ricorrente, che si liquidano in una somma pari ad euro 2000, oltre agli oneri di legge e al rimborso del contributo unificato. Compensa, per il resto, tra la ricorrente e le altre parti, le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Elena Quadri, Consigliere, Estensore
Mauro Gatti, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/02/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)