* VIA, VAS E AIA – Fase della VAS – Sviluppo all’interno del procedimento di adozione – Anteriorità rispetto al provvedimento finale di approvazione – Mutata concezione del procedimento programmatorio, di derivazione comunitaria – Autorità competente – Non costituisce articolazione necessaria della struttura organizzativa dell’ente – Nomina – Competenza derivata – Necessità susseguente alla decisione pianificatoria.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 29 Ottobre 2018
Numero: 2433
Data di udienza: 17 Luglio 2018
Presidente: Caso
Estensore: Di Mario
Premassima
* VIA, VAS E AIA – Fase della VAS – Sviluppo all’interno del procedimento di adozione – Anteriorità rispetto al provvedimento finale di approvazione – Mutata concezione del procedimento programmatorio, di derivazione comunitaria – Autorità competente – Non costituisce articolazione necessaria della struttura organizzativa dell’ente – Nomina – Competenza derivata – Necessità susseguente alla decisione pianificatoria.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 29 ottobre 2018, n. 2433
VIA, VAS E AIA – Fase della VAS – Sviluppo all’interno del procedimento di adozione – Anteriorità rispetto al provvedimento finale di approvazione – Mutata concezione del procedimento programmatorio, di derivazione comunitaria.
A seguito delle modifiche apportate all’art. 16 della L. n. 1140/1942 dall’art. 5, c. 8, del D.L. 13.05.2011 n. 70 conv. in L. 12.07.2011 n. 106, la fase della VAS non deve più necessariamente precedere la fase di adozione del programma o piano urbanistico, ma può ora svilupparsi all’interno del medesimo procedimento con l’unico vincolo che essa si concluda prima del provvedimento finale di approvazione del piano (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 27.12.2012 n. 2017). Il quadro normativo è chiaro nello stabilire quindi lo svolgimento contemporaneo della VAS e della fase preparatoria del piano urbanistico ad essa soggetto, senza però stabilire l’anteriorità temporale della VAS. Ciò corrisponde, per quanto riguarda i piani urbanistici, alla mutata concezione del procedimento programmatorio che, prima dell’intervento della disciplina comunitaria iniziava con l’atto di adozione, mentre grazie all’influsso della normativa di fonte europea si è oggi arricchito di una fase preparatoria caratterizzata dall’istruttoria pubblica e dalla determinazione dei profili ambientali che la programmazione urbanistica deve rispettare, in considerazione della preminenza del valore ambientale rispetto agli altri interessi sottesi all’azione programmatoria urbanistica, secondo uno schema che trova riconoscimento nella normativa europea ma trova valido appiglio anche nella Costituzione. Se gli interessi antropici legati al territorio trovano evidenziazione nella fase preparatoria e possono trovare accoglimento nella fase decisoria, gli interessi ambientali vengono decisi con atto autonomo in una fase anteriore, coincidente temporalmente con la fase preparatoria del piano, e non possono più essere modificati nella fase decisoria del piano urbanistico. L’anteriorità è quindi stabilita rispetto alla fase decisoria e non a quella preparatoria del piano.
VIA, VAS E AIA – VAS – Autorità competente – Non costituisce articolazione necessaria della struttura organizzativa dell’ente – Nomina – Competenza derivata – Necessità susseguente alla decisione pianificatoria.
Come previsto dalla disciplina regionale vigente, l’Autorità procedente va individuata all’interno dell’Ente tra coloro che hanno responsabilità nel procedimento di PGT, generalmente il Responsabile Unico di Procedimento, mentre l’Autorità competente per la VAS va individuata all’interno dell’Ente nel rispetto dei requisiti e delle modalità previste dall’allegato alla DGR 9/761 del 10/11/10. Non risulta che la nomina debba essere indipendente dalla necessità di apertura di un procedimento, non essendo l’autorità competente per la VAS un’articolazione necessaria della struttura organizzativa dell’ente con competenze di carattere continuativo. Infatti la procedura di VAS, avendo per oggetto «piani» e «programmi» che possono incidere in modo significativo sull’ambiente, è un’attività amministrativa la cui necessità sorge solo a seguito della decisione pianificatoria, con la conseguenza che è qualificabile quale competenza derivata.
Pres. Caso, Est. Di Mario – B. s.p.a. (avv. Bianchi) c. Comune di Desio (avv. Travi) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ - 29 ottobre 2018, n. 2433SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 29 ottobre 2018, n. 2433
Pubblicato il 29/10/2018
N. 02433/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00057/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 57 del 2015, proposto da B.E.A. S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Bruno Bianchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso Italia, 8;
contro
Comune di Desio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Aldo Travi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Busto Arsizio, via G. Ferraris 7;
Autorità Competente per la V.A.S. della Variante Generale al P.G.T. di Desio non costituita in giudizio;
nei confronti
Provincia di Monza e Brianza non costituita in giudizio;
per l’annullamento
– della delibera di Consiglio comunale n. 47 del 24 settembre 2014, pubblicata all’Albo Pretorio per quindici giorni consecutivi dal 23 ottobre 2014 sino al 07 novembre 2014, non ancora pubblicata sul B.U.R.L., avente ad oggetto "Esame delle controdeduzioni alle osservazioni presentate agli atti costituenti il nuovo PGT, adottato con deliberazione C.C. n. 4 del 6.2.2014. Approvazione definitiva", con la quale il Comune di Desio approvava definitivamente la Variante generale al vigente Piano di Governo del Territorio (docc. 1-2); – della delibera di Consiglio comunale n. 4 del 06 febbraio 2014, avente ad oggetto "Variante generale agli atti di PGT – Adozione", con la quale il Comune di Desio adottava la Variante generale al vigente Piano di Governo del Territorio (doc. 3);
– della delibera di Giunta comunale n. 217 del 18 settembre 2012, con la quale è stato dato avvio al procedimento di V.A.S. per la Variante generale al Piano di Governo del Territorio, con la contestuale individuazione delle autorità procedente e competente (doc. 4);
– della delibera di Giunta comunale n. 275 del 17 dicembre 2013, con la quale è stata individuata la nuova autorità competente per il procedimento di V.A.S. (doc. 5);
– dell’atto tramite il quale l’autorità competente per la V.A.S. ha espresso il parere motivato e della dichiarazione di sintesi finale della V.A.S.;
– di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e/o consequenziale, con espressa riserva di motivi aggiunti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Desio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 luglio 2018 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente, proprietaria di un terreno in Desio, ha impugnato la variante al PGT indicata in oggetto in quanto ha assegnato al terreno di cui al foglio 32, mappali nn. 1 e 2, la destinazione “Spazi aperti agricoli a compensazione ecologica-ambientale", disciplinati dall’art. 41 delle N.T.A. del Piano delle Regole per i seguenti motivi.
1) Violazione Reazione del D. Lgs. 03 aprile 2006, n. 152; dell’art. 4 della L. R. 11 marzo 2005, n. 12; della D.C.R. Lombardia n. VIII/351 del 13 marzo 2007; della D.G.R. Lombardia n. 8/6420 del 27 dicembre 2007; della D.G.R. Lombardia n. 9/761 del 10 novembre 2010. Violazione e falsa applicazione della Direttiva 2001/42/CE.
Secondo la ricorrente le modalità con le quali il Comune di Desio ha individuato l’autorità competente per la Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) della Variante generale al Piano di Governo del Territorio vigente sono viziate.
In particolare l’iter seguito dal Comune di Desio si caratterizzerebbe pertanto per la sua illegittimità, posto che il procedimento di Valutazione Ambientale (V.A.S.) è stato concretamente avviato mediante delibera di Giunta n. 217 del 18.09.2012, allorquando la Variante generale degli atti di P.G.T. era già abbondantemente avviata, con la conseguente violazione delle disposizioni volte a garantire che la stessa valutazione si accompagni ed integri alla stesura del Piano.
2) Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed incoerenza manifesta. Erronea valutazione dei presupposti fatto, Eccesso di potere per irragionevolezza.
L’ubicazione dell’area, essendo la medesima contigua al fondo già di proprietà della ricorrente e dotato di consistenti impianti ed attrezzature, è tale da contraddistinguerla quale area idonea ad ospitare impianti ed attrezzature tecnologiche, piuttosto che a "favorire la ricostruzione di ecosistemi naturali e la qualificazione paesaggistica, attraverso la formazione di opere di forestazione e la bonifica, ove necessario, dei suoli compromessi".
3) Eccesso di potere per illogicità ed incoerenza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Incompatibilità.
L’area, inserendosi in un contesto già occupato insediamenti produttivi, non può chiaramente presentare quelle caratteristiche quantitative e qualitative per le quali è stata classificata dalla Variante.
4) Eccesso di potere per manifesta incompatibilità ed inconciliabilità. Contraddittorietà. Eccesso di potere per illogicità ed incoerenza.
Secondo la ricorrente il fatto che il Comune di Desio abbia riconosciuto, a tutti gli effetti, la disponibilità a valutare le proposte per "future possibili implementazioni degli impianti e delle attrezzature di B.E.A. s.p.a.", pur confermando la classificazione dell’area di proprietà della ricorrente all’interno dell’ambito sopra specificato, si configura quale scelta chiaramente illogica.
La difesa del Comune ha chiesto l’inammissibilità del secondo e terzo motivo di ricorso e comunque la sua reiezione.
All’udienza del 17 luglio 2018 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. Il primo motivo di ricorso, relativo alla procedura di VAS è infondato.
1.1 La Valutazione di Ambientale Strategia di piani e programmi (VAS) trova il proprio fondamento nella Direttiva 2001/42/CEE, che ne ha delineato gli aspetti essenziali ed ha introdotto l’obbligo per gli Stati membri di provvedere al recepimento delle relative disposizioni.
La Regione Lombardia ha provveduto autonomamente a dare attuazione alla citata direttiva, prevedendo all’art. 4, comma 1 della L.R. 11 marzo 2005, n. 12 , da ultimo modificato dalla LR n. 4 del 13 marzo 2012, che la Regione e gli enti locali, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile ed assicurare un elevato livello di protezione dell’ambiente debbano provvedere alla valutazione degli effetti sull’ambiente dei propri piani e programmi in materia urbanistica.
Successivamente lo Stato è intervenuto in materia con la modifica degli artt. 11 e ss. del d.lgs. n. 152/2005 ad opera del D. Lgs. 4/2008 e dell’art. 2, comma 9, d.lgs. n. 128 del 2010. Il quadro normativo si completa con la normativa regionale integrativa contenuta nella DGR n. 8/6420 del 27/12/2007, nella DGR 10971 del 30/12/2009 ed infine nella DGR n. 3836 del 25 luglio 2012.
Per quanto riguarda il rapporto tra VAS e piano assoggettato a valutazione profilo temporale l’art. 4 c. 2 della L.R. 12/2005 stabilisce che “La valutazione ambientale di cui al presente articolo è effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura di approvazione”.
La norma è conforme all’art. 4 della Direttiva 2001/42/CEE, secondo il quale “1. La valutazione ambientale di cui all’articolo 3 deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura legislativa” ed all’art. 11 c. 3 del D. Lgs. 152/05, secondo il quale “La fase di valutazione è effettuata anteriormente all’approvazione del piano o del programma, ovvero all’avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso”.
Da ultimo l’art. 5, c. 8, del D.L. 13.05.2011 n. 70 conv. in L. 12.07.2011 n. 106, ha modificato l’art. 16 della L. n. 1140/1942 il quale ora dispone che: “Lo strumento attuativo di piani urbanistici già sottoposti a valutazione ambientale strategica non è sottoposto a valutazione ambientale strategica né a verifica di assoggettabilità qualora non comporti variante e lo strumento sovraordinato in sede di valutazione ambientale strategica definisca l’assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste. Nei casi in cui lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati. I procedimenti amministrativi di valutazione ambientale strategica e di verifica di assoggettabilità sono ricompresi nel procedimento di adozione e di approvazione del piano urbanistico o di loro varianti non rientranti nelle fattispecie di cui al presente comma.”
In altri termini, la fase della VAS non deve più necessariamente precedere la fase di adozione del programma o piano urbanistico, ma può ora svilupparsi all’interno del medesimo procedimento con l’unico vincolo che essa si concluda prima del provvedimento finale di approvazione del piano (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 27.12.2012 n. 2017).
Il quadro normativo è chiaro nello stabilire quindi lo svolgimento contemporaneo della VAS e della fase preparatoria del piano urbanistico ad essa soggetto, senza però stabilire l’anteriorità temporale della VAS. La normativa regionale stabilisce poi l’anteriorità della VAS rispetto all’adozione del piano.
Ciò corrisponde, per quanto riguarda i piani urbanistici, alla mutata concezione del procedimento programmatorio che, prima dell’intervento della disciplina comunitaria iniziava con l’atto di adozione, mentre grazie all’influsso della normativa di fonte europea si è oggi arricchito di una fase preparatoria caratterizzata dall’istruttoria pubblica e dalla determinazione dei profili ambientali che la programmazione urbanistica deve rispettare, in considerazione della preminenza del valore ambientale rispetto agli altri interessi sottesi all’azione programmatoria urbanistica, secondo uno schema che trova riconoscimento nella normativa europea ma trova valido appiglio anche nella Costituzione. Se gli interessi antropici legati al territorio trovano evidenziazione nella fase preparatoria e possono trovare accoglimento nella fase decisoria, gli interessi ambientali vengono decisi con atto autonomo in una fase anteriore, coincidente temporalmente con la fase preparatoria del piano, e non possono più essere modificati nella fase decisoria del piano urbanistico. L’anteriorità è quindi stabilita rispetto alla fase decisoria e non a quella preparatoria del piano.
1.2 Venendo al caso di specie il primo motivo è infondato nella parte in cui contesta la mancata individuazione dell’autorità competente con atto regolamentare indipendente dall’apertura del procedimento.
Come previsto infatti dalla disciplina regionale vigente, l’Autorità procedente va individuata all’interno dell’Ente tra coloro che hanno responsabilità nel procedimento di PGT, generalmente il Responsabile Unico di Procedimento, mentre l’Autorità competente per la VAS va individuata all’interno dell’Ente nel rispetto dei requisiti e delle modalità previste dall’allegato la alla DGR 9/761 del 10/11/10.
Dalla normativa citata non risulta che la nomina debba essere indipendente dalla necessità di apertura di un procedimento, non essendo l’autorità competente per la VAS un’articolazione necessaria della struttura organizzativa dell’ente con competenze di carattere continuativo. Infatti la procedura di VAS, avendo per oggetto «piani» e «programmi» che possono incidere in modo significativo sull’ambiente, è un’attività amministrativa la cui necessità sorge solo a seguito della decisione pianificatoria, con la conseguenza che è qualificabile quale competenza derivata.
Per quanto riguarda, poi, i tempi di svolgimento della VAS, occorre premettere che la scansione temporale degli atti risulta specificata nel ricorso introduttivo, dal quale si desume che con delibera di Giunta n. 154 del 13.12.2011 l’Amministrazione resistente disponeva l’avvio del procedimento per la redazione della Variante generale degli atti di P.G.T., affidandone l’incarico al Dirigente dell’Area Governo del Territorio Arch. Luigi Fregoni. Successivamente, con delibera di Giunta comunale n. 217 del 18.09.2012, l’Ente locale avviava la procedura di Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) della Variante al Piano di Governo del Territorio, individuando quale autorità competente il Funzionario Responsabile del SUAP, nella persona del Sig. Giuseppe Santoro. Al provvedimento sopra specificato faceva quindi seguito la delibera n. 275 del 17.12.2013, con la quale la Giunta comunale individuava quale nuova autorità competente per il procedimento di V.A.S. l’Arch. Pierluca Cabri, Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Ambiente.
Con delibera consiliare n. 4 del 06.02.2014 l’Amministrazione locale adottava infine la Variante generale degli atti di P.G.T., la quale è intervenuta anche sulla previsione riferita alla menzionata area di proprietà dalla società B.E.A. s.p.a..
E’ chiaro quindi che la VAS si è pienamente inserita nella fase preparatoria del piano ed è terminata prima dell’inizio della fase decisoria, con la conseguenza che il dettato normativo è stato pienamente rispettato.
D’altro canto, avendo la VAS per oggetto il piano urbanistico, non si può pretendere che inizi prima ancora che la fase di redazione del piano urbanistico abbia inizio.
Il motivo va quindi respinto.
2-3. Anche il secondo ed il terzo motivo di ricorso sono infondati.
La giurisprudenza è concorde nel sostenere che le scelte compiute dall’amministrazione in sede di formazione del piano urbanistico (o di variante dello stesso) sono espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui essa dispone in materia, da cui discende la loro sindacabilità solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità, arbitrarietà ed evidente travisamento dei fatti (ex multis, Cons. Stato, IV, 21.12.2012, n. 6656; id. 27.12.2007, n. 6686; TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 18.09.2013 n. 2173; TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 17.01.2017 n. 47; TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 12.01.2016 n. 23).
Tale sindacato si fa ancora più debole nel caso, come quello in questione, in cui il privato non contesti la risposta dell’amministrazione alle osservazioni urbanistiche eventualmente presentate in fase di partecipazione alla pianificazione, che avrebbe permesso di sindacare le ragioni della destinazione urbanistica, ma direttamente ed esclusivamente la destinazione impressa.
La ricorrente insiste sul fatto che l’area avrebbe una naturale destinazione edificatoria in quanto contigua ad altra area di proprietà della ricorrente e destinata a funzioni produttive. Tuttavia tale elemento non è sufficiente per ritenere macroscopicamente irragionevole la decisione dell’amministrazione. Infatti l’area è situata ai margini del territorio comunale; non è interclusa da lotti edificati, è situata in un contesto agricolo, riconosciuto e tutelato in quanto tale anche dal Piano territoriale provinciale e di conseguenza si presta anche a funzioni diverse da quelle auspicate dalla ricorrente.
I motivi vanno quindi respinti.
4. L’ultimo motivo di ricorso è infondato in quanto la previsione della disponibilità dell’amministrazione a rivalutare la situazione di fatto in un futuro al fine di tenere conto di esigenze concrete del proprietario non è un indice di illogicità della destinazione urbanistica in quanto con tale previsione l’amministrazione si riserva un potere di contemperare eventuali esigenze concrete del proprietario con quelle pubbliche al mantenimento delle aree verdi, in piena conformità sia con il carattere necessariamente mutevole della pianificazione sia con la valutazione di specifiche esigenze del proprietario.
In definitiva quindi la domanda di annullamento va respinta.
5. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali all’amministrazione resistente, che liquida in euro 4.000,00 oltre IVA, CPA e 15% di spese generali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Alberto Di Mario, Consigliere, Estensore
Antonio De Vita, Consigliere
L’ESTENSORE
Alberto Di Mario
IL PRESIDENTE
Italo Caso
IL SEGRETARIO