* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accordi tra pubbliche amministrazioni – Art. 15 l. n. 241/1990 – Differenza rispetto al contratto privatistico ex art. 1321 c.c. – Presupposto dell’esistenza di un’attività di interesse comune da disciplinare in collaborazione – Difetto – Inquadrabilità del rapporto tra gli accordi ex art. 15 l. n. 241/1990 – Esclusione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 3 Aprile 2017
Numero: 776
Data di udienza: 1 Marzo 2017
Presidente: Di Benedetto
Estensore: Mameli
Premassima
* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accordi tra pubbliche amministrazioni – Art. 15 l. n. 241/1990 – Differenza rispetto al contratto privatistico ex art. 1321 c.c. – Presupposto dell’esistenza di un’attività di interesse comune da disciplinare in collaborazione – Difetto – Inquadrabilità del rapporto tra gli accordi ex art. 15 l. n. 241/1990 – Esclusione.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 3^ – 3 aprile 2017, n. 776
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accordi tra pubbliche amministrazioni – Art. 15 l. n. 241/1990 – Differenza rispetto al contratto privatistico ex art. 1321 c.c. – Presupposto dell’esistenza di un’attività di interesse comune da disciplinare in collaborazione – Difetto – Inquadrabilità del rapporto tra gli accordi ex art. 15 l. n. 241/1990 – Esclusione.
Gli accordi tra enti pubblici stipulati ai sensi dell’art. 15, l. 241/1990, anche denominati contratti “a oggetto pubblico”, differiscono dal contratto privatistico di cui all’art. 1321 c.c., del quale condividono solo l’elemento strutturale dell’accordo, senza che a esso si accompagni l’ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato. Le amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano all’accordo in posizione di equiordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune (Cons. Stato, sez. V, 15 luglio 2013 n. 3849). Essi, pertanto sono accomunati sotto il profilo funzionale al provvedimento amministrativo contrassegnato, in questo caso, dall’essere di interesse comune di più Amministrazioni (T.A.R. Napoli sez. III 14 febbraio 2014 n. 1039). Difettando il presupposto dell’esistenza di un’attività di interesse comune da disciplinare in collaborazione, la vicenda non è ascrivibile all’ipotesi di cui all’art. 15 della l. n. 241/1990 e, conseguentemente, non è invocabile, in punto di giurisdizione, l’art. 133, c. 1, lett. a), n. 2 del c.p.a.
Pres. Di Benedetto, Est. Mameli – Comune di Milano (avv.ti Mandarano e Barbagiovanni) c. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 3^ - 3 aprile 2017, n. 776SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 3^ – 3 aprile 2017, n. 776
Pubblicato il 03/04/2017
N. 00776/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00900/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 900 del 2015, proposto da:
Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano ed Enrico Barbagiovanni dell’Avvocatura comunale, con domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura stessa in Milano, via della Guastalla, n. 6;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio eletto in Milano, via Freguglia, n. 1;
nei confronti di
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, non costituita;
per l’accertamento
del diritto del Comune di Milano ad accedere gratuitamente alla banca dati del centro elaborazioni della Motorizzazione Civile, con conseguente condanna alla restituzione dei canoni indebitamente versati dall’Amministrazione comunale negli anni dal 2006 al 2013.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 marzo 2017 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso proposto avanti al Tar del Lazio e rubricato al numero R.G. 15465/2014 il Comune di Milano chiedeva l’accertamento del proprio diritto di accedere gratuitamente alla banca dati del centro di elaborazione della Motorizzazione Civile, con conseguente condanna alla restituzione dei canoni indebitamente versati negli anni dal 2006 al 2013.
A sostegno della propria domanda deduceva che da anni il Comune di Milano accede alla banca dati del centro elaborazione della Motorizzazione Civile, in forza di due convenzioni novennali stipulate in data 14.04.1997 e 7.12.2005, dietro il pagamento di un canone annuo fisso di abbonamento, oltre ad un corrispettivo derivante dalle informazioni ricevute, addebitato a consuntivo con cadenza trimestrale e d’importo variabile a seconda delle apparecchiature utilizzate.
Ritenendo che di dovesse fare applicazione del principio di gratuità delle banche dati tra pubbliche amministrazioni ribadito, a suo dire, dall’art. 58, comma 2, del D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’Amministrazione Digitale), con nota del 23 gennaio 2014 il Comune di Milano chiedeva al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di adeguarsi alla predetta norma e di regolamentare, già a partire dall’anno 2014, in modo tale da consentire l’accesso a titolo gratuito al sistema informativo del centro di elaborazione dati (CED) della Motorizzazione Civile per gli Enti Locali e per le Polizie Municipali.
Con nota del 24 febbraio 2014 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti rispondeva negativamente alla suddetta richiesta, rilevando che l’attività di consultazione degli archivi del SIDTT svolta dai Comandi di Polizia Municipale non fosse riconducibile alla normativa richiamata in materia di accesso gratuito delle banche dati delle P.A.
Con lettera dell’8 maggio 2014 l’Amministrazione Comunale formulava istanza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, affinché, ai sensi dell’art. 58, comma 1bis, del D.lgs. n. 82/2005 – all’epoca vigente – assegnasse un termine al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti — Dipartimento per i trasporti e la navigazione ed i sistemi informatici e statistici — Direzione Generale della Motorizzazione, entro il quale lo stesso Ministro predisponesse e stipulasse le convenzioni citate dal comma 2 dell’art. 58 del D.lgs. 82/2005, chiedendo, altresì, in caso di inutile decorrenza di tale termine, la nomina di un commissario ad acta per gli adempimenti suddetti in via sostitutiva.
Nessuna risposta perveniva alla suddetta istanza da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
In vista dell’imminente scadenza della Convenzione novennale sottoscritta il 7 dicembre 2005, con nota del 6 ottobre 2014, prot. W00672/H3 – inviata via pec – il Dicastero delle Infrastrutture e dei Trasporti trasmetteva al Comune di Milano il testo di una nuova Convenzione, a titolo oneroso, da sottoscrivere per accettazione e restituire entro il 15 dicembre 2014, pena la sospensione del servizio dal 1° gennaio 2015.
Nelle more, la norma che attribuiva i poteri sostitutivi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri veniva abrogata dal D.L. 24 giugno 2014 n. 90 convertito con Legge n. 114 dell’11 agosto 2014.
Quindi il Comune proponeva ricorso avanti al Tar del Lazio.
Si costituiva in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.
Il Tar del Lazio, Sez. 3^ ter, con ordinanza n. 2899, adottata all’esito della Camera di Consiglio del 19 febbraio 2015, depositata il 20 febbraio 2015 e comunicata in data 4 marzo 2015, dichiarava la propria incompetenza per territorio ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a., individuando nel Tar della Lombardia – Milano il Giudice competente a giudicare l’odierna controversia.
Il Comune di Milano, quindi, notificava in data 30 marzo 2015 ricorso in riassunzione, depositando in data 24 aprile 2015 istanza di fissazione dell’udienza.
Si costituiva in giudizio il Ministero intimato che, oltre a contestare nel merito la fondatezza del ricorso, ne eccepiva l’inammissibilità sotto diversi profili.
In vista della trattazione nel merito le parti scambiavano memorie e repliche insistendo nelle rispettive conclusioni.
Indi all’udienza pubblica del 1° marzo 2017 la causa veniva chiamata e trattenuta per la decisione.
DIRITTO
I) Con il ricorso indicato in epigrafe il Comune di Milano ha chiesto l’accertamento del proprio diritto di accedere gratuitamente alla banca dati del centro di elaborazione della Motorizzazione Civile, nonché la condanna del Ministero intimato alla restituzione dei canoni indebitamente versati negli anni dal 2006 al 2013.
II) In via preliminare vanno scrutinate le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Ministero, e tra queste, n primis, quella attinente al profilo della giurisdizione del giudice amministrativo, il cui esame, ad avviso del Collegio, deve precedere quello relativo alla questione della tardiva riassunzione, pure sollevata dal Ministero.
Quanto alla giurisdizione il Comune, fin nell’atto introduttivo del giudizio, ha invocato, a sostegno della sussistenza della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, le seguenti disposizioni del codice del processo amministrativo:
– art. 133 comma 1 lett. a) n. 2,
– art. 133 comma 1 lett. a) n. 6,
– art. 133 comma 1 lett. d.
Ad avviso del Collegio nessuna di tali disposizioni si attaglia alla fattispecie concreta e può dunque trovare applicazione al caso di specie per fondare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
II.1) L’art. 133 comma 1 lett. a) n. 2 c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per quanto qui rileva, le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi tra le pubbliche amministrazioni. La norma si riferisce alla fattispecie sostanziale di cui all’art. 15 della L. 241/1990 che consente alle pubbliche amministrazioni di concludere tra loro accordi “per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”.
Ad avviso del Collegio la vicenda oggetto del presente giudizio non può essere ascritta al paradigma normativo di cui all’art. 15 della L. 241/1990.
A prescindere dalla circostanza che allo stato non sussiste alcun accordo tra il Comune di Milano e il Ministero dei Trasporti, non avendo il Comune sottoscritto la nuova convenzione, ed essendo la precedenti scaduta il 7 dicembre 2015, il rapporto negoziale – eventualmente da costituire – non rientra tra gli accordi di cui al richiamato art. 15.
Va premesso che l’art. 225 del Codice della Strada ha, tra l’altro, istituito presso l’allora Dipartimento per i trasporti terrestri l’archivio nazionale dei veicoli e l’archivio nazionale degli abilitati alla guida.
Ai sensi del successivo art. 226 l’archivio nazionale dei veicoli e quello degli abilitati alla guida sono completamente informatizzati; il primo è aggiornato con i dati raccolti dal Dipartimento per i trasporti terrestri, dal P.R.A., dagli organi addetti all’espletamento dei servizi di polizia stradale di cui all’art. 12, dalle compagnie di assicurazione, che sono tenuti a trasmettere i dati, con le modalità e nei tempi di cui al regolamento, al C.E.D. del Dipartimento per i trasporti terrestri; il secondo è aggiornato con i dati raccolti dal Dipartimento per i trasporti terrestri, dalle prefetture, dagli organi addetti all’espletamento dei servizi di polizia stradale di cui all’art. 12, dalle compagnie di assicurazione, che sono tenuti a trasmettere i dati, con le modalità e nei tempi di cui al regolamento, al C.E.D. del Dipartimento per i trasporti terrestri.
L’art. 226 rinvia al regolamento di esecuzione del codice della strada (DPR n. 495/1992) quanto alle modalità di accesso agli archivi predetti.
L’art. 402 di tale regolamento stabilisce che alla tenuta dell’archivio nazionale dei veicoli e dell’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida provvede il sistema informatico della Direzione generale della M.C.T.C. Il comma 9 prevede inoltre che “le modalità di accesso all’archivio, sono stabilite nel rispetto dei princìpi di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241”. Infine la norma dispone che entro sei mesi dall’entrata in vigore del regolamento sia modificato il D.P.R. n. 156/1986 recante “Regolamento per l’ammissione all’utenza del servizio di informatica del centro elaborazione dati della Direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione”.
In forza di tale disposizione è stato adottato il DPR 28 settembre 1994 n. 634 recante la disciplina per l’ammissione all’utenza del servizio di informatica del centro di elaborazione dati della Direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione.
L’art. 2 dispone che “L’utenza del servizio è concessa, su istanza della parte interessata, dal direttore generale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione che vi provvede mediante la stipula di apposita convenzione con il richiedente”.
Il successivo art. 3 prevede che “L’utenza del servizio è concessa, valutati in ogni caso i motivi di interesse pubblico e tenuto conto delle disponibilità di collegamenti al momento della concessione, nel seguente ordine di preferenza per categoria:
a) categoria A: aziende di Stato aventi autonomia di bilancio e di gestione; amministrazioni regionali, provinciali, comunali; università ed istituti pubblici di istruzione e di ricerca; società a prevalente partecipazione statale; società concessionarie di pubblici servizi;
b) categoria B: persone fisiche e giuridiche, associazioni ed enti non compresi nella categoria A”.
L’art. 8 del DPR 634/1994 precisa poi che “Gli organi costituzionali, giurisdizionali e le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, nonché gli utenti di cui alla categoria A dell’art. 3 che svolgono compiti di polizia, possono accedere alle informazioni contenute nella banca dati del centro limitatamente a quelle connesse con lo svolgimento dei propri compiti d’istituto”.
La vigenza di tali disposizioni nella parte in cui individuano le diverse categorie di utenza del servizio non è in discussione.
Infatti le parti controvertono non sull’ambito soggettivo di applicazione del DPR 634/1994, bensì sulle disposizioni relative all’onerosità del servizio, a dire del Comune superate (e quindi implicitamente abrogate) dalla successiva normativa, in particolare dal Codice dell’Amministrazione Digitale.
Posta la normativa sopra ricordata, il Comune di Milano ha utilizzato, utilizza, e vorrebbe ancora utilizzare (ora gratuitamente) per propri fini istituzionali (connessi sostanzialmente ai compiti della Polizia Locale in materia di accertamento delle infrazioni al codice della strada commesse sul territorio comunale) la banca dati della Motorizzazione civile, formata per fini propri e diversi di tale ente.
Non è individuabile un’attività istituzionale di interesse comune per svolgere la quale le due Amministrazioni potrebbero sottoscrivere un accordo.
L’accesso agli archivi è infatti consentito tanto al Comune quanto a soggetti di natura completamente differente, anche persone fisiche, previa valutazione della Motorizzazione.
Né la Motorizzazione si servirebbe in qualche modo dell’attività istituzionale del Comune in sede di accesso alle banche dati.
Esaminando la convenzione novennale sottoscritta il 7 dicembre 2005 emerge innanzi tutto che si tratta di un “contratto per adesione” in cui il Comune di Milano è definito “utente”.
Non è contenuta alcuna dichiarazione circa l’esigenza di disciplinare in collaborazione tra i due enti un’attività di interesse comune, prevedendo la convenzione esclusivamente le modalità tecniche di accesso, gli obblighi dell’utente circa le informazioni ottenuti e i costi dell’utilizzo.
E’ stato condivisibilmente affermato che “gli accordi tra enti pubblici stipulati ai sensi dell’art. 15, l. 241/1990, anche denominati contratti “a oggetto pubblico”, differiscono dal contratto privatistico di cui all’art. 1321 c.c., del quale condividono solo l’elemento strutturale dell’accordo, senza che a esso si accompagni l’ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato. Le amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano all’accordo in posizione di equiordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune” (Cons. Stato, sez. V, 15 luglio 2013 n. 3849). Essi, pertanto sono accomunati sotto il profilo funzionale al provvedimento amministrativo contrassegnato, in questo caso, dall’essere di interesse comune di più Amministrazioni (T.A.R. Napoli sez. III 14 febbraio 2014 n. 1039).
In conclusione la vicenda di cui è causa non è ascrivibile all’ipotesi di cui all’art. 15 della L. 241/1990 difettando il necessario presupposto della sussistenza di un’attività di interesse in comune da disciplinare in collaborazione.
Conseguentemente non è invocabile, in punto di giurisdizione, l’art. 133 comma 1 lett. a) n. 2 c.p.a.
II.2) Il Comune di Milano invoca altresì la disposizione di cui all’art. 133 comma 1 lett. a) n. 6 c.p.a. che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Anche tale disposizione non si attaglia al caso di specie.
A prescindere dalla sussumibilità dei dati contenuti negli archivi della Motorizzazione civile alla definizione di “documento amministrativo” di cui all’art. 22 comma 1 lett. d) L. 241/1990, va osservato che oggetto della controversia all’esame non è il diniego di accesso a documenti amministrativi, considerato che, tra l’altro, pur in assenza di convenzione, l’accesso continua ad essere consentito al Comune di Milano.
Il ricorrente Comune ha invece chiesto l’accertamento del proprio diritto ad accedere “gratuitamente” e la conseguente condanna alla restituzione di quanto pagato. Si è al di fuori del perimetro entro cui l’art. 133 comma 1 lett. a) n. 6 c.p.a. attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva.
II.3) Viene infine invocato l’art. 133 comma 1 lett. d) c.p.a., che assegna alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie concernenti l’esercizio del diritto a chiedere ed ottenere gratuitamente l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le p.a.
La disposizione – che non ha trovato diffusa applicazione – si riferisce al diritto, evidentemente dei privati, di utilizzare le tecnologie telematiche nella comunicazioni con le amministrazioni pubbliche.
Nel caso di specie non si fa questione di richieste di comunicazioni con modalità diverse da quelle telematiche, con la conseguenza che tale disposizione non appare pertinente.
III) Esclusa quindi la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, è necessario chiedersi se la fattispecie sia riconducibile alla generale giurisdizione di legittimità di questo Tribunale.
Ad avviso del Collegio non può darsi risposta positiva.
La vicenda all’esame si inserisce in un rapporto negoziale (ora di fatto) in cui non sono ravvisabili tratti di esercizio del potere autoritativo da parte del Ministero intimato.
Le domande formulate dal Comune ricorrente attengono ad una pretesa di carattere patrimoniale sotto il duplice profilo dell’accertamento del proprio diritto alla gratuità della prestazione fornita dalla Motorizzazione e alla restituzione di quanto si ritiene indebitamente corrisposto nel corso degli anni, quanto meno di quelli successivi all’entrata in vigore del Codice dell’Amministrazione digitale.
Da un lato quindi si è al cospetto di posizioni di diritto soggettivo, imputabile alla capacità negoziale del Comune, dall’altro vi è assenza di esercizio di potere autoritativo da parte del Ministero.
Per le ragioni che precedono il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, che si declina in favore del giudice ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.
IV) Considerate l’assoluta novità della vicenda oggetto del presente giudizio, nonché la natura pubblica di entrambe le parti costituite, sussistono eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
Ugo Di Benedetto, Presidente
Alberto Di Mario, Consigliere
Valentina Santina Mameli, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Valentina Santina Mameli
IL PRESIDENTE
Ugo Di Benedetto
IL SEGRETARIO