* AREE PROTETTE – Reti ecologiche – Nozione – Art. 3 ter l.r. Lombardia n. 86/1983 – Caratteristiche di pregio ambientale – Necessità – Esclusione – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Strumenti di pianificazione territoriale approvanti dagli enti sovra comunali – Funzioni di orientamento, indirizzo e coordinamento – Art. 15 L.r. Lombardia n. 12/2005 – PTCP – Previsione dell’obbligo di reperimento di standard comunali – Lesione del principio di legalità – L.R. Lombardia n. 12/2005.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 30 Settembre 2014
Numero: 2404
Data di udienza: 3 Luglio 2014
Presidente: Stevanato
Estensore: Cozzi
Premassima
* AREE PROTETTE – Reti ecologiche – Nozione – Art. 3 ter l.r. Lombardia n. 86/1983 – Caratteristiche di pregio ambientale – Necessità – Esclusione – DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Strumenti di pianificazione territoriale approvanti dagli enti sovra comunali – Funzioni di orientamento, indirizzo e coordinamento – Art. 15 L.r. Lombardia n. 12/2005 – PTCP – Previsione dell’obbligo di reperimento di standard comunali – Lesione del principio di legalità – L.R. Lombardia n. 12/2005.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 30 settembre 2014 n. 2404
AREE PROTETTE – Reti ecologiche – Nozione – Art. 3 ter l.r. Lombardia n. 86/1983 – Caratteristiche di pregio ambientale – Necessità – Esclusione.
Ai sensi dell’art. 3 ter, primo comma, della legge della Regione Lombardia n. 86 del 1983, le reti ecologiche altro non sono che un insieme di aree non compromesse che si interpongono, quali varchi ecologici appunto, fra le aree urbanizzate, la cui esistenza consente la migrazione della fauna fra un sito naturalistico ed un altro (cfr. TAR Lombardia Milano, sez. II, 11 giugno 2014, n. 1542). Non è dunque necessario che l’area da inserire nella rete ecologica abbia caratteristiche di pregio ambientale, essendo invece sufficiente che, date le sue caratteristiche ontologiche, essa sia idonea a svolgere la suindicata funzione.
Pres. Stevanato, Est. Cozzi – A. s.p.a. (avv. Grella) c. Provincia di Monza e Brianza (avv.ti Fiori e Baviera) e altri (n.c.)
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Strumenti di pianificazione territoriale approvanti dagli enti sovra comunali – Funzioni di orientamento, indirizzo e coordinamento – Art. 15 L.r. Lombardia n. 12/2005.
Gli strumenti di pianificazione territoriale approvati dagli enti sovra comunali (nella specie, PTCP) espletano principalmente funzioni di orientamento, indirizzo e coordinamento; e che spetterà poi ai piani di governo del territorio approvare la disciplina di dettaglio, eventualmente derogando alle previsioni in essi contenute. La norma contenuta nell’art. 15, comma secondo, lett. f), della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 (in base alla quale il PTCP “prevede indicazioni puntuali per la realizzazione di insediamenti di portata sovra comunale…”) va difatti letta in combinazione con il primo comma del medesimo art. 15 e con l’art. 2, quarto comma, della stessa legge regionale i quali, come visto, assegnano ai piani degli enti sovra comunali le suddette funzioni di indirizzo. Non è dunque da considerarsi illegittima una previsione che esprima un criterio orientativo al quale il comune dovrà poi attenersi in sede di elaborazione del proprio strumento urbanistico.
Pres. Stevanato, Est. Cozzi – A. s.p.a. (avv. Grella) c. Provincia di Monza e Brianza (avv.ti Fiori e Baviera) e altri (n.c.)
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – PTCP – Previsione dell’obbligo di reperimento di standard comunali – Lesione del principio di legalità – L.R. Lombardia n. 12/2005.
La previsione di piano provinciale sull’obbligo di reperimento di standard comunali appare lesiva del principio di legalità dell’azione amministrativa, non esistendo alcuna norma di legge che attribuisca alla provincia una simile prerogativa. In particolare, la legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, regolatrice del contenuto del PTCP, se consente senza dubbio alla provincia di fissare limiti all’attività edilizia, mediante l’individuazione di aree e zone non edificabili (ponendo quindi a carico dei comuni un obbligo di non fare, vale a dire un divieto di consentire un’attività di edificazione lesiva di superiori valori di tutela ambientale); non ammette però che la provincia possa addossare ai comuni specifici obblighi positivi di fare, vale a dire – nel caso di specie – di reperire standard anche in misura eventualmente superiore a quella risultante dagli strumenti urbanistici comunali.
Pres. Stevanato, Est. Cozzi – A. s.p.a. (avv. Grella) c. Provincia di Monza e Brianza (avv.ti Fiori e Baviera) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ - 30 settembre 2014 n. 2404SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 30 settembre 2014 n. 2404
N. 02404/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00227/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 227 del 2014, proposto da:
ALSI (Alto Lambro Servizi Idrici) s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Umberto Grella, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, Via Cesare Battisti n. 21;
contro
PROVINCIA di MONZA E BRIANZA, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luciano Fiori ed Elisabetta Baviera, domiciliata presso la Segreteria di questo Tribunale in Milano, Via Corridoni n. 39;
REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente p.t., non costituita;
COMUNE di BRUGHERIO, in persona del Sindaco p.t., non costituito.
per l’annullamento
e/o per la declaratoria di inefficacia ex art. 39 del d. lgs. 33/2013, previa sospensione e/o idonea misura cautelare, con tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi, in parte qua:
a) della deliberazione del Consiglio Provinciale di Monza e Brianza n. 16 del 10 luglio 2013, pubblicata sul BURL in data 23 ottobre 2013 ed all’albo web in data 11 ottobre 2013, recante approvazione definitiva del nuovo PTCP della Provincia di Monza e Brianza;
b) della deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. IX/3398 del 09.05.2012 recante verifica del sopra richiamato PTCP ex art. 17 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005;
c) della deliberazione della Giunta Provinciale di Monza e Brianza n. 31 del 22 dicembre 2011, recante adozione del nuovo PTCP della Provincia di Monza e Brianza;
d) della deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. 8966 del 30 aprile 2002 di approvazione del PLIS media valle del Lambro.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Monza e Brianza;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2014 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Alsi s.p.a., odierna ricorrente, è una società a partecipazione totalmente pubblica che gestisce, nell’interesse di diversi Comuni situati nella Provincia di Monza e Brianza e nella Provincia Milano, il servizio idrico integrato.
2. La società è proprietaria di un compendio, avente una superficie pari a 120.000 mq ed ubicato nel territorio del Comune di Brugherio, ove è insediato un impianto di depurazione e trattamento delle acque nonché di deposito di rifiuti speciali non pericolosi.
3. Con il ricorso in esame, Alsi s.p.a. impugna principalmente le deliberazioni di Consiglio Provinciale della Provincia di Monza e Brianza n. 31 del 22 dicembre 2011 e n. 16 del 10 luglio 2013, con cui è stato, rispettivamente, adottato ed approvato il piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP).
4. Riferisce la ricorrente che la disciplina contenuta nel piano riguardante la sua area sarebbe per essa gravemente pregiudizievole, avendo lo strumento di pianificazione incluso il compendio all’interno della “rete verde di ricomposizione paesaggistica” ed all’interno del parco locale di interesse sovra comunale (PLIS) della Media Valle del Lambro, ossia in zone in cui non è ammessa nuova edificazione, eccezion fatta per quegli interventi già previsti in una convenzione (masterplan) da essa stipulata con il Comune di Brugherio prima dell’approvazione del PTCP.
5. Si è costituita in giudizio, per opporsi all’accoglimento del ricorso, la Provincia di Monza e Brianza.
6. In prossimità dell’udienza di discussione del merito, le parti costituite hanno depositato memorie, insistendo nelle proprie conclusioni.
7. Tenutasi la pubblica udienza in data 3 luglio 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.
8. Con il primo motivo di ricorso viene dedotta la violazione dell’art. 39 del d.lgs. n. 33 del 2013 nonché dell’art. 32 della legge n. 69 del 2009, non avendo l’Amministrazione provveduto alla pubblicazione, sul proprio sito web, dello schema di deliberazione riguardante l’approvazione del PTCP.
9. Secondo la ricorrente questa omissione determinerebbe l’inefficacia e l’illegittimità della delibera finale.
10. Il motivo è infondato per le ragioni che seguono.
11. In base all’art. 39 del d.lgs. n. 33 del 2013 (rubricato “Trasparenza dell’attività di pianificazione e governo del territorio”), la P.A. deve pubblicare tutti gli atti di governo del territorio e le loro varianti (così la lettera “a” del primo comma), oltre che gli schemi di provvedimento degli atti stessi prima della loro approvazione (così la lettera “b” del primo comma).
12. La pubblicità degli atti di cui alla lettera a) del primo comma è condizione per l’acquisto dell’efficacia degli stessi (così il comma terzo dell’art. 39).
13. Ciò premesso, va in primo luogo osservato che, per ciò che concerne il profilo dell’efficacia, l’interpretazione corretta dell’art. 39, fondata sul significato letterale dello stesso (ai sensi dell’art. 12 delle preleggi), è nel senso che costituisce condizione di efficacia degli atti di governo del territorio, la sola pubblicità di cui alla lettera a) del comma 1 del medesimo articolo (in questo senso, il comma terzo è molto chiaro); per cui l’omessa pubblicità degli schemi di provvedimento di cui alla lettera b) non incide sull’efficacia degli atti di governo del territorio di cui alla più volte menzionata lettera a).
14. In ogni caso, e con particolare riguardo al caso di specie, la Provincia ha attestato, mediante note del 7 gennaio 2014 a firma del Segretario Generale e del 9 gennaio 2014 a firma del Responsabile della Trasparenza, che è stata pubblicata all’Albo pretorio on-line della stessa, la delibera di Giunta Provinciale n. 39 del 2013, avente ad oggetto la proposta al Consiglio del PTCP, con la verifica regionale, le osservazioni e le controdeduzioni, ossia lo schema del provvedimento approvato successivamente dal Consiglio.
15. La citate note costituiscono atto pubblico, avente efficacia probatoria privilegiata ai sensi dell’art. 2700 del codice civile; efficacia che può essere messa in discussione soltanto attraverso la proposizione, dinanzi al giudice ordinario, della querela di falso (cfr. gli artt. 8, comma 2° e 77 del c.p.a. – codice del processo amministrativo – oltre a Corte Costituzionale, 11 novembre 2011, n. 304).
16. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’avvenuta pubblicazione dei summenzionati atti costituisce dunque circostanza che deve ritenersi provata.
17. Va pertanto ribadita l’infondatezza del motivo in esame.
18. Con il secondo motivo, la parte contesta la decisione di limitare gli sviluppi edificatori del sito alle previsioni contenute nel masterplan di cui sopra si è fatto cenno. Tale decisione, a dire dell’interessata, sarebbe del tutto irrazionale atteso che attraverso di essa verrebbe preclusa, senza adeguata giustificazione di carattere ambientale, la realizzazione di opere (già progettate e finanziate) ulteriori rispetto a quelle previste dal masterplan: palazzina per ospitare uffici e cupole di copertura delle vasche per i fanghi; opere ritenute necessarie per lo svolgimento di un servizio pubblico di primaria importanza quale il servizio idrico integrato. La decisione, inoltre, sarebbe: a) peggiorativa rispetto a quella dettata dai precedenti atti di pianificazione (in particolare rispetto al piano regolatore generale del Comune di Brugherio dell’anno 2005) e, quindi, in contrasto con il principio di divieto di reformatio in peius; b) non terrebbe conto delle preesistenze edilizie.
19. Anche questo motivo non può essere accolto per le ragioni di seguito esposte.
20. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, le scelte di pianificazione territoriale costituiscono espressione di ampia discrezionalità dell’amministrazione; discrezionalità che può essere sindacata dal giudice amministrativo entro limiti alquanto ristretti. La giurisprudenza ritiene in particolare che le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale costituiscano scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo salvo che non siano inficiate da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22 maggio 2014 n. 2649; id., 25 novembre 2013 n. 5589).
21. Per ciò che concerne il profilo motivazionale, va evidenziato che, sempre in base ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’amministrazione non è tenuta a motivare specificamente le scelte urbanistiche riguardanti le singole aree, essendo sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell’impostazione dello strumento di pianificazione come risultanti dall’apposita relazione di accompagnamento al piano (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 aprile 2008 n. 1476; id. 13 marzo 2008 n. 1095; id. 27 dicembre 2007 n. 6686).
22. Eccezioni a questa regola si hanno quando: a) il soggetto interessato versi in situazione di particolare affidamento derivante da una convenzione, stipulata con l’ente preposto alla pianificazione, che riservi alla sua area un trattamento più favorevole rispetto a quello introdotto con il piano sopravvenuto, ovvero derivante da una sentenza di annullamento di un provvedimento di diniego al rilascio di un titolo edilizio; b) nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 1 ottobre 2004 n. 6401; id. 4 marzo 2003 n. 1197); c) nel caso in cui lo strumento urbanistico effettui un sovradimensionamento delle aree destinate ad ospitare attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (cd. aree standard), quantificandole in misura maggiore rispetto ai parametri minimi fissati dall’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968 e dall’art. 9, comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 (cfr. Consiglio di Stato, ad. plen. 22 dicembre 1999, n. 24; T.A.R. Lombardia – Milano, sez. II, 4 gennaio 2011, n. 4).
23. Va ancora osservato che, secondo la giurisprudenza, non costituisce posizione di affidamento tutelabile in sede giurisdizionale quella del soggetto che veda assegnata alla sua area una disciplina peggiorativa rispetto a quella dettata dai previgenti atti di pianificazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 20 giugno 2012, n. 3571; T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, 18 dicembre 2013, n. 1143).
24. In tale quadro è del tutto evidente come siano destituite di fondamento le doglianze sollevate dalla ricorrente, la quale pretende con esse di ottenere il sindacato di una scelta di merito effettuata dalla Provincia di Monza e Brianza senza addurre elementi concreti che possano appalesare l’assoluta irrazionalità della stessa. Anche l’argomentazione che fa leva sull’interesse pubblico ad un proficuo sfruttamento del compendio, al fine di ottimizzare la gestione del servizio idrico integrato, è del tutto generica e priva di consistenti elementi idonei a dimostrare la sussistenza di un palese errore di pianificazione.
25. Va al contrario osservato che la scelta pianificatoria qui avversata si è dimostrata equilibrata, avendo l’Amministrazione tenuto conto degli interessi della ricorrente consentendo lo sviluppo edilizio del compendio entro i limiti delle opere previste nel masterplan.
26. Per le ulteriori opere, in questo non contemplate, non può dirsi sussistente una posizione di affidamento legittimo degno di positivo apprezzamento; sicché va esclusa la necessità di corredare la scelta effettuata dal PTCP da approfondito supporto motivazionale.
27. Del tutto inconferente è poi il richiamo al divieto per il pianificatore di incidere sulle c.d. preesistenze edilizie posto che, come detto, l’atto qui avversato, lungi dall’incidere sulle preesistenze, consente un ulteriore sviluppo edificatorio del sito.
28. Inconferente è anche il richiamo alla sentenza della Sezione n. 1671 del 15 giugno 2012, atteso che con tale decisione, riguardante la classificazione acustica del compendio, non sono state dettate prescrizioni vincolanti in merito alle future scelte pianificatorie.
29. Va per queste ragioni ribadita l’infondatezza del motivo.
30. Con il terzo mezzo di gravame, la parte contesta alla Provincia di aver recepito acriticamente nel PTCP (che ha disposto l’inserimento del suo compendio all’interno della rete verde di ricomposizione paesaggistica) le disposizioni impartite dal Piano Paesistico Regionale (PPR) e dal Piano del PLIS della Media Valle del Lambro, che inseriscono l’area all’interno della rete ecologica regionale (RER) ed all’interno del PLIS stesso. Secondo la ricorrente, la Provincia – in base al principio del “maggior dettaglio”, sancito dagli artt. 3, 4, 6, 16 e 24 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del PPR – avrebbe il potere di derogare alle disposizioni di indirizzo contenute nei succitati atti; ed esercitando questo potere (considerate le caratteristiche morfologiche della sua area, priva, a suo dire, di elementi ambientali di pregio), avrebbe dovuto stralciare la stessa dai confini della RER e del PLIS. Ancora nel terzo motivo, la parte, sempre facendo leva sull’insussistenza di elementi di pregio ambientale che caratterizzino il suo compendio, muove l’impugnazione anche avverso la delibera della Giunta Regionale della Lombardia n. 8966 del 30 aprile 2002 con la quale è stato approvato il PLIS.
31. In proposito il Collegio osserva quanto segue.
32. In base all’art. 2, secondo comma, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, i diversi strumenti di pianificazione previsti dalla stessa legge si caratterizzano ed articolano sia in ragione del diverso ambito territoriale cui si riferiscono sia in virtù del contenuto e della funzione dagli stessi svolta.
33. Per quanto concerne il rapporto fra i diversi atti, il comma quarto dello stesso articolo stabilisce che il piano territoriale regionale ed i piani territoriali di coordinamento provinciale hanno efficacia di orientamento, indirizzo e coordinamento, fatte salve le previsioni che ai sensi della stessa legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, abbiano efficacia prevalente e vincolante.
34. Come notato dalla dottrina, queste disposizioni hanno profondamente innovato l’impostazione propria della legge n. 1150 del 1942 (legge urbanistica) la quale prevedeva un sistema basato sul principio gerarchico, nel quale il piano collocato sul gradino inferiore della scala doveva attenersi rigidamente alle previsioni dei piani collocati ai livelli superiori e limitarsi a dare a questi specifica attuazione.
35. Il modello delineato dalla legge regionale è, come visto, del tutto diverso: salve particolari eccezioni, i piani collocati al livello superiore non sono gerarchicamente sovraordinati agli altri, ma dettano una disciplina di orientamento, indirizzo e coordinamento, che non può essere stravolta ma, in particolari casi, derogata dalla disciplina puntuale dettata dallo strumento di pianificazione contenente disposizioni di maggior dettaglio.
36. Ciò premesso, il Collegio deve ora richiamare quanto illustrato sopra in merito al profilo motivazionale delle scelte urbanistiche, puntualizzando che l’assenza dell’obbligo di fornire una motivazione specifica in merito alle decisioni riguardanti le singole aree trova ovviamente conferma nel caso in cui l’ente preposto alla pianificazione intenda conformarsi alle prescrizioni di indirizzo impartite dagli strumenti sovraordinati.
37. Nel caso concreto, la Provincia di Monza e della Brianza, con il PTCP qui avversato, ha inteso inserire l’area di proprietà della ricorrente all’interno della rete verde di ricomposizione paesaggistica, conformandosi così alle direttive impartite dalla Regione che, nel proprio Piano Territoriale Regionale (PTR), ha inserito la stessa area all’interno della RER.
38. La decisione, come detto, non richiedeva una particolare motivazione.
39. La ricorrente contesta tale scelta adducendo l’assenza di elementi di pregio ambientale che caratterizzino il compendio.
40. L’argomentazione non è però idonea a dimostrare l’irrazionalità della scelta compiuta dall’Amministrazione resistente, posto che, ai sensi dell’art. 3 ter, primo comma, della legge della Regione Lombardia n. 86 del 1983, le reti ecologiche altro non sono che un insieme di aree non compromesse che si interpongono, quali varchi ecologici appunto, fra le aree urbanizzate, la cui esistenza consente la migrazione della fauna fra un sito naturalistico ed un altro (cfr. TAR Lombardia Milano, sez. II, 11 giugno 2014, n. 1542). Non è dunque necessario che l’area da inserire nella rete ecologica abbia caratteristiche di pregio ambientale, essendo invece sufficiente che, date le sue caratteristiche ontologiche, essa sia idonea a svolgere la suindicata funzione.
41. Nel caso concreto, non è contestato che l’area di proprietà della ricorrente, collocata in prossimità del fiume Lambro, non sia completamente compromessa, ma presenti ancora superfici inedificate che le possono consentire di svolgere la funzione di corridoio ecologico.
42. Va pertanto confermata l’assenza di elementi che possano far dubitare della razionalità della scelta compiuta dall’Amministrazione resistente.
43. Per quanto riguarda poi la decisione di confermare l’inserimento del compendio all’interno del PLIS, alle considerazioni sopra svolte va aggiunto che l’argomentazione di parte ricorrente, secondo la quale le province potrebbero modificare i perimetri dei PLIS stessi attraverso il PTCP, è smentita dall’art. 34 della legge della Regione Lombardia n. 86 del 1983 la quale detta, per l’istituzione di tali parchi, una particolare procedura che vede il coinvolgimento dei comuni interessati; procedura che evidentemente deve essere seguita anche in caso di modifica del provvedimento di istituzione.
44. Per quanto concerne infine le censure mosse contro la delibera della Giunta Regionale della Lombardia n. 8966 del 30 aprile 2002 di approvazione del PLIS Media Valle del Lambro, va osservato come tali censure, oltre che tardive, siano del tutto generiche, non avendo la parte addotto alcun concreto elemento che possa dimostrare l’evidente irragionevolezza della scelta compiuta con tale delibera. La ricorrente si limita invero ad evidenziare, ancora una volta, la carenza di caratteristiche di pregio ambientale della sua area, senza tenere conto però che il valore naturalistico di un sito può sussistere anche in assenza delle suddette caratteristiche: ad esempio, proprio per la sua idoneità a svolgere la funzione di corridoio ecologico.
45. Va pertanto ribadita la mancanza di elementi atti a dimostrare la palese irrazionalità della scelta compiuta.
46. Anche il motivo in esame non può, quindi, essere accolto.
47. Con il quarto motivo la ricorrente censura la previsione, contenuta nell’art. 31 delle Norme di Piano (NdP) che consento la realizzazione sul suo compendio di interventi edilizi funzionali alla regimazione delle acque, subordinandoli però alla condizione dell’impossibilità di collocamento altrove. Tale condizione, a dire della parte, renderebbe eccessivamente aleatoria l’applicazione della norma, ponendosi così in contrasto con l’art. 15, comma 2, della legge della Regione Lombardia n. 15 del 2005.
48. In proposito si osserva quanto segue.
49. Riferisce l’Amministrazione intimata (cfr memoria depositata in data 12 giugno 2014, pag. 5) che, in base all’art. 31, comma 3, lett. f), delle NdP “All’interno della rete verde di ricomposizione paesaggistica sono ammessi interventi per la regimazione idraulica e la depurazione delle acque reflue e opere idrauliche di emungimento, se non diversamente collocabili”.
50. Come detto, la ricorrente sostiene che l’ultimo inciso renderebbe la norma eccessivamente aleatoria, attribuendo alle amministrazioni una eccessiva discrezionalità in merito all’assentibilità o meno dei suddetti interventi. .
51. La parte omette però di considerare che, come chiarito sopra, gli strumenti di pianificazione territoriale approvati dagli enti sovra comunali (e quindi anche il PTCP) espletano principalmente funzioni di orientamento, indirizzo e coordinamento; e che spetterà poi ai piani di governo del territorio approvare la disciplina di dettaglio, eventualmente derogando alle previsioni in essi contenute.
52. La norma contenuta nell’art. 15, comma secondo, lett. f), della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 (in base alla quale il PTCP “prevede indicazioni puntuali per la realizzazione di insediamenti di portata sovra comunale…”) va difatti letta in combinazione con il primo comma del medesimo art. 15 e con l’art. 2, quarto comma, della stessa legge regionale i quali, come visto, assegnano ai piani degli enti sovra comunali le suddette funzioni di indirizzo.
53. Non è dunque da considerarsi illegittima una previsione che, come quella in esame, esprima un criterio orientativo al quale il comune dovrà poi attenersi in sede di elaborazione del proprio strumento urbanistico, dettando le norme specifiche che consentiranno di comprendere se e a quali condizioni le opere di cui all’art. 31 delle NdP del PTCP potranno essere insediate sul sito di cui è causa.
54. Con il quinto ed il sesto motivo viene censurata la previsione, contenuta nell’art. 31 delle NdP la quale sancisce, anche per la realizzazione di interventi infrastrutturali di interesse collettivo, l’obbligo di cessione di aree standard per una superficie pari ad un mq per ogni mq di superficie fondiaria interessata. Sostiene, fra l’altro, la ricorrente che la provincia non avrebbe il potere di dettare prescrizioni riguardanti le dotazioni di aree standard.
55. Il motivo è fondato per le ragioni che seguono.
56. L’attività edilizia e urbanistica impone sempre il reperimento di spazi destinati o a servizi pubblici e collettivi (si pensi alle scuole, ad esempio) oppure destinati al verde, allo svago e al tempo libero e tali spazi rientrano nella nozione comunemente intesa di “standard”.
57. Non pare dubbio, pertanto, che una previsione come quella dell’art. 31.3.b delle NdP, finisca per imporre ai comuni il reperimento di standard, fra l’altro espressamente definiti come non monetizzabili, per i quali la pianificazione provinciale fissa in maniera precisa la misura (un metro quadrato per metro quadrato) e la destinazione (riqualificazione ambientale e forestazione).
58.Tali standard provinciali si aggiungono a quelli previsti dai PGT e – in assenza di una diversa previsione – potrebbero anche superare quelli minimi inderogabili previsti dal d.m. n. 1444 del 1968 (a tale proposito, si ricordi il prevalente indirizzo della giurisprudenza amministrativa, che impone un onere di motivazione specifica in caso di superamento degli standard minimi; cfr. fra le tante, TAR Lombardia, Milano, sezione II, 21 ottobre 2009, n. 4787).
59. La previsione di piano provinciale sull’obbligo di reperimento di standard comunali appare lesiva del principio di legalità dell’azione amministrativa, non esistendo alcuna norma di legge che attribuisca alla provincia una simile prerogativa.
60. In particolare, la legge regolatrice del contenuto del PTCP, se consente senza dubbio alla provincia di fissare limiti all’attività edilizia, mediante l’individuazione di aree e zone non edificabili (ponendo quindi a carico dei comuni un obbligo di non fare, vale a dire un divieto di consentire un’attività di edificazione lesiva di superiori valori di tutela ambientale); non ammette però che la provincia possa addossare ai comuni specifici obblighi positivi di fare, vale a dire – nel caso di specie – di reperire standard anche in misura eventualmente superiore a quella risultante dagli strumenti urbanistici comunali.
61. Si badi che le aree a standard, così come reperite, implicano un incremento del patrimonio immobiliare dei comuni, con inevitabile aumento dei costi di gestione e manutenzione, che resterebbero in capo ai comuni stessi.
62. Neppure le norme della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 che disciplinano il contenuto del PGT e gli oneri di urbanizzazione consentono di riconoscere alle amministrazioni provinciali le prerogative di cui sopra; al contrario, l’unico esplicito obbligo positivo da osservarsi in caso di costruzione su suolo libero è quello dell’art. 43, comma 2 bis, della citata legge regionale, sulla maggiorazione del contributo di costruzione in caso di interventi che sottraggono superfici agricole allo stato di fatto (norma, quest’ultima, che manifesta l’evidente volontà del legislatore regionale di contenere il consumo di suolo; tale finalità non può però – in mancanza di una superiore previsione di legge – giustificare l’imposizione ai comuni da parte della provincia di reperimento di maggiori standard per scopi di mitigazione ambientale e riforestazione).
63. In conclusione, la pretesa provinciale appare violare l’art. 23 della Costituzione che, come noto, impone la riserva di legge per gli obblighi di prestazione personale o patrimoniale, oltre il già ricordato principio di legalità dell’azione amministrativa e quello della tipicità degli atti amministrativi (sulla rilevanza di tali principi, anche in sede di pianificazione urbanistica, si veda la recente pronuncia del TAR Lombardia, Milano, sez. II, 22 luglio 2014, n. 1972).
64. L’art. 31.3.b delle NTA deve – quindi – essere annullato in parte qua.
65. In conclusione, per le motivazioni illustrate, il ricorso deve essere accolto in parte nei sensi e nei limiti di quanto esposto.
66. La soccombenza reciproca e la complessità delle questioni affrontate inducono il Collegio a disporre la compensazione, fra le parti, delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Lorenzo Stevanato, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Primo Referendario, Estensore
Silvia Cattaneo, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/09/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)