* VIA, VAS E AIA – VIA – Discrezionalità dell’amministrazione – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Ministero dei beni culturali – Parere espresso nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale – Valutazione circa la compatibilità del progetto con i valori protetti – Bilanciamento o comparazione con interessi diversi dalla tutela del paesaggio – Non spetta.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Marche
Città: Ancona
Data di pubblicazione: 5 Gennaio 2017
Numero: 21
Data di udienza: 6 Maggio 2016
Presidente: Filippi
Estensore: Ruiu
Premassima
* VIA, VAS E AIA – VIA – Discrezionalità dell’amministrazione – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Ministero dei beni culturali – Parere espresso nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale – Valutazione circa la compatibilità del progetto con i valori protetti – Bilanciamento o comparazione con interessi diversi dalla tutela del paesaggio – Non spetta.
Massima
TAR MARCHE, Sez. 1^ – 5 gennaio 2017, n. 21
VIA, VAS E AIA – VIA – Discrezionalità dell’amministrazione.
In tema di VIA, l’amministrazione esercita un’amplissima discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti, con conseguenti limiti al sindacato giurisdizionale sulla determinazione finale emessa (Cons. Stato V, 27.3.2013, n. 1783).
VIA, VAS E AIA – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Ministero dei beni culturali – Parere espresso nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale – Valutazione circa la compatibilità del progetto con i valori protetti – Bilanciamento o comparazione con interessi diversi dalla tutela del paesaggio – Non spetta.
Non spetta al Ministero dei beni culturali la comparazione tra la protezione del vincolo e l’interesse pubblico di un’opera, ma solo la valutazione circa la sua compatibilità con i valori protetti (Cons. Stato Sez. VI. 16.7.2015 n. 3652). Difatti, alla funzione di tutela del paesaggio (che il Ministero dei beni culturali esercita esprimendo il suo obbligatorio parere nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale) è estranea ogni forma di attenuazione della tutela paesaggistica determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione: il parere del Ministero dei beni culturali è atto strettamente espressivo di discrezionalità tecnica, dove, similmente al parere dell’art. 146 d.lgs. 242 del 2004, l’intervento progettato va messo in relazione con i valori protetti ai fini della valutazione tecnica della compatibilità fra l’intervento medesimo e il tutelato interesse pubblico paesaggistico, valutazione che è istituzionalmente finalizzata a evitare che sopravvengano alterazioni inaccettabili del preesistente valore protetto (Cons. Stato, VI 3652/2015, cit.).
Pres. Filippi, Est. Ruiu – Comune di Fano (avv. Romoli) c. Ministero dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare e altro (Avv. Stato) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR MARCHE, Sez. 1^ - 5 gennaio 2017, n. 21SENTENZA
TAR MARCHE, Sez. 1^ – 5 gennaio 2017, n. 21
Pubblicato il 05/01/2017
N. 00021/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00627/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 627 del 2015, proposto da:
Comune di Fano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Romoli C.F. RMLFRC76P04G479N, con domicilio eletto presso Salvatore Menditto in Ancona, corso Stamira, 10;
contro
Ministero dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare e Ministero per i beni e le attività culturali e del Turismo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Ancona, piazza Cavour, 29;
Autostrade per l’Italia S.p.A., Regione Marche, Provincia di Pesaro e Urbino, Comune di Pesaro non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
– del decreto n.83 del 7.5.2015 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del Turismo, ricevuto a mezzo pec in data 13.5.2015. avente ad oggetto giudizio negativo di compatibilità ambientale del progetto Autostrade A14 realizzazione nuovo svincolo di Fano Nord,
– del parere negativo espresso dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo prot. 0026978 del 15.10.2013;
– del parere negativo n.1619 del 3.10.2014 espresso dalla Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare;
– di ogni altro atto conseguente, connesso e/o preordinato non noto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare e del Ministero per i beni e le attività culturali e del Turismo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2016 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il presente ricorso, il Comune di Fano impugna giudizio negativo di compatibilità ambientale espresso con decreto n. 83 del 7.5.2015 dal Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, e i relativi pareri negativi indicati in epigrafe che formano parte integrante della Valutazione di impatto ambientale sul progetto per la realizzazione dello svincolo autostradale Fano Nord quale opera complementare al progetto di ampliamento della terza corsia della Autostrada A14 nel tratto Rimini Nord-Pedaso.
Espone il Comune ricorrente che lo svincolo è stato previsto dalla di Conferenza di servizi per l’intesa Stato Regioni ai sensi dell’art. 81, DPR n. 616 del 1977 e successive modifiche di cui al DPR n. 383 del 199.
In particolare, nella seduta della Conferenza di servizi del 23.6.2006 si dava atto del parere favorevole della Regione Marche alla volontà, espressa con delibera di giunta n. 583 del 2006, rispetto alla richiesta del consiglio comunale di realizzare una bretella di collegamento tra l’esistente casello autostradale di Fano e la viabilità principale di Pesaro (espressa con delibera di consiglio comunale n. 92 del 26.4.2006, come integrata dalla successiva n. 583 del 15.5.2006).
Nella seduta di conferenza di servizi del 23.6.2006 si sarebbe preso atto della successiva delibera di giunta regionale n. 735 del 19.6.2006 con la quale, fra l’altro, si condivideva la proposta di realizzazione del nuovo casello di Pesaro unitamente alla prescrizione che venisse realizzato il nuovo casello di Fano in località Fenile, con asseriti miglioramenti della viabilità.
Nella successiva Conferenza del 7.7.2006 veniva espresso nuovo parere favorevole da parte del rappresentante della Regione Marche, richiamando le precedenti delibere e il collegamento, in ogni caso, tra il nuovo casello di Pesaro, quello di Fano e quello di Fano nord. Il Comune prendeva atto degli impegni della Regione e, in caso di mancata realizzazione del nuovo casello di Pesaro, si richiedeva la realizzazione imprescindibile di una complanare di collegamento tra il nuovo casello di Fano nord e la SS. 16 Adriatica in direzione Pesaro.
Alla luce di quanto sopra è stato adottato il decreto direttoriale n. 6839 del 21.122006 con il quale, constatata la raggiunta intesa tra Stato e Regione Marche, si autorizzava la realizzazione dell’ampliamento della terza corsia dell’autostrada A14.
La società Autostrade per l’Italia presentava quindi in data 6.6.2012 richiesta di compatibilità ambientale sul progetto per la realizzazione del nuovo svincolo di Fano Nord come concordato in sede di conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 7 c.3 del d.lgs 152 del 2006.
Con nota 0026978 in data 15.10.2013, il Ministero dei beni, delle attività culturali e del turismo esprimeva parere negativo. Anche la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (di seguito Commissione tecnica e Ministero dell’ambiente) con deliberazione n. 1619 del 3.102014 esprimeva parere negativo e il procedimento si concludeva con l’impugnato decreto n. 83 del 7.5.2015, di valutazione negativa sull’impatto ambientale del progetto.
Il Comune ricorrente ha inizialmente impugnato gli atti in epigrafe dinanzi al Tar Lazio-Roma che, con ordinanza n. 11279 del 16.9.2015, ha dichiarato la competenza di questo Tar, davanti al quale il ricorso è stato riassunto in data 16.10.2015.
L’impugnazione degli atti in epigrafe è affidata a quattro motivi di ricorso.
Con il primo motivo il parere negativo della Commissione tecnica e il giudizio finale sono contestati per difetto di adeguata istruttoria, eccesso di potere, manifesta contraddittorietà, perplessità e illogicità, con particolare riferimento alla mancata considerazione del carattere unitario dell’opera che, insieme allo svincolo Pesaro Sud, tendeva a un generale alleggerimento del traffico veicolare tra i due comuni.
Con il secondo motivo si deduce difetto di motivazione, eccesso di potere per sviamento e incompetenza, in quanto l’impianto motivazionale del parere e del relativo decreto si baserebbe su considerazioni che esulano dalle competenze spettanti al procedimento di valutazione di incidenza ambientale, soffermandosi illegittimamente sull’utilità dell’opera.
Con il terzo motivo si contesta in maniera specifica il parere del Ministero dei beni e delle attività culturali e del Turismo (di seguito Ministero dei beni culturali) n. 0026978 in data 15.10.2013, richiamato nel successivo parere della Commissione tecnica, con riferimento alla sua contraddittorietà con una precedente valutazione e all’erronea applicazione del decreto del Presidente della giunta regionale delle Marche n. 668 del 81, istitutivo del vincolo paesaggistico su parte dell’area interessata.
Infine, con il quarto motivo si contesta nel merito la valutazione, contenuta nei pareri impugnati, di incompatibilità dei valori paesaggistici tutelati con l’opera, e si afferma altresì che il parere in data 15.10.2013 avrebbe valutato negativamente l’interesse pubblico al progetto, esorbitando dalla competenza del Ministero dei beni culturali.
Si sono costituiti sia il Ministero dell’ambiente sia il Ministero dei beni culturali, resistendo al ricorso, anche in seguito a richiesta istruttoria del Tribunale con ordinanza n. 855 del 2015.
Alla pubblica udienza del 6.5.2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1 Il ricorso è infondato e deve essere respinto.
1.1 Va preliminarmente ricordato l’ambito della discrezionalità di cui è titolare il Ministero dell’ambiente e, riguardo all’istruttoria, la Commissione tecnica. Difatti, l’amministrazione esercita un’amplissima discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti, con conseguenti limiti al sindacato giurisdizionale sulla determinazione finale emessa (Cons. Stato V, 27.3.2013, n. 1783).
1.2 Di conseguenza, le censure dei primi due motivi di ricorso, basate sull’asserita inesistenza di motivazioni di carattere ambientale e difetto d’istruttoria, oltre che su profili di eccesso di potere, richiederebbero la presenza di aspetti di macroscopica irrazionalità o vizi della motivazione, dato che l’ordinamento non consente, al giudice amministrativo, la sovrapposizione di valutazioni proprie a quelle dell’amministrazione nell’esercizio della discrezionalità tecnica.
1.3 Parte ricorrente lamenta, in particolare, che la Commissione tecnica non avrebbe preso in esame il progetto in maniera adeguata, non valutandolo in maniera sistemica unitariamente alo svincolo di Pesaro, anch’esso previsto nei lavori di realizzazione dell’autostrada.
1.4 In realtà, con una motivazione estremamente articolata, la Commissione tecnica compie la valutazione di natura tecnica e scientifica, a supporto del Ministero dell’Ambiente, per cui è costituita: verificare l’impatto dell’opera in rapporto all’interesse pubblico alla sua realizzazione e stabilire se, con le eventuali misure di mitigazione, l’impatto dell’opera possa essere compatibile con uno sviluppo sostenibile.
1.5 Che la valutazione sia di questa natura appare evidente delle ultime pagine del parere impugnato, dove si afferma, pur riconoscendo che l’alternativa di progetto sviluppata nell’ambito delle integrazioni presentate è migliorativa rispetto al contesto territoriale, almeno in considerazione del minor consumo di suolo, rimangono irrisolte alcune problematiche basilari che rendono l’opera ambientalmente non sostenibile in quanto generatrice di impatti attualmente non mitigabili. Si osserva che il nuovo svincolo di Fano Nord produrrebbe un unico incanalamento del traffico proveniente dalla Al4 e dalla SP 45 Carignano, su via Trave, e quindi sul centro cittadino, in quanto, attualmente, non rientra nella programmazione dei lavori pubblici del bilancio comunale il proseguimento delle tangenziali nella periferia Nord di Fano ai fini del collegamento con la SS 16, per cui la realizzazione del nuovo casello, non solo creerebbe un inutile consumo del suolo, peraltro in area importante ai fini dei vincoli paesaggistici come rilevato dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, ma creerebbe impatti aggiuntivi, per le componenti atmosfera, rumore, e vibrazioni e salute pubblica.
1.6 Non è altresì condivisibile la tesi del Comune di Fano per cui la Commissione tecnica non avrebbe tenuto conto del carattere sistemico dell’opera e dei suoi collegamenti con il casello di Pesaro Sud. In particolare, il parere osserva come la realizzazione di un casello autostradale a soli 4,3 km da quello esistente di Fano Sud, e a pochi km da un ulteriore svincolo verso nord già programmato dalla società Autostrade per l’Italia (Pesaro Sud), non sia supportata supportato da reali necessità territoriali, ossia da una mancanza di alternative stradali della viabilità ordinaria, risultando sufficienti le altre opere compensative.
1.7 Riguardo il pregiudizio ambientale e paesaggistico, non è condivisibile, come già accennato, l’affermazione che non vi sia stata sufficiente motivazione sul punto. In particolare, il parere si sofferma sull’aumento di rumore e vibrazioni con relativo impatto sulla salute pubblica, non mitigati dal progetto (a causa del congestionamento da traffico su una strada interessata dal progetto) e l’incidenza sulla componente ambientale suolo, in area rilevante a fini paesaggistici, ritenuta certa in considerazione degli impatti indiretti causati dalla successiva inevitabile urbanizzazione dell’area agricola limitrofa allo svincolo. Ancora, la Commissione tecnica giudica non chiaro l’intervento compensativo per la sottrazione di habitat prioritari Natura 2000 “91E0 –Foreste alluvionali di Alnis glutinosa e Fraxinus excelsior, e afferma, tra l’altro, che non si ritiene sostenibile l’esistenza di “motivi imperativi di rilevante interesse pubblico” che possano imporre la realizzazione del secondo casello di Fano, previa compensazione del danno provocato all’habitat, in quanto la ridotta distanza dall’esistente primo casello di Fano e la realizzazione delle bretelle tangenziali comunali che sostituiscono in realtà gli obiettivi della realizzazione del casello ai fini della risoluzione del traffico della città di Fano, rendono non sostenibile detta condizione di rilevante interesse pubblico.
1.8 Legittimamente gli atti impugnati basano il giudizio negativo di compatibilità ambientale anche su considerazioni relative al futuro assetto urbanistico dell’area, le quali non possono che far parte della valutazione d’insieme dell’impatto ambientale, secondo i principi sopra ricordati, di un’opera di tale importanza.
1.9 Nel caso in esame, l’ente ricorrente appare volere sostituire il proprio giudizio a quello dell’organo, dotato della massima competenza in materia, previsto proprio a questo scopo. Come già detto, ciò richiederebbe evidenti profili di irrazionalità o travisamento dei fatti che non sono presenti, in tutta evidenza, nel caso in esame.
1.10 Infine, allo stato non trova riscontro, a parere del Collegio, l’affermazione secondo cui, in mancanza dello svincolo di Fano Nord non sarebbero realizzate le altre opere compensative in materia di viabilità, non essendo tale condizione rintracciabile in alcuna parte del decreto direttoriale n. 6839 del 21.12.2006.
2 Dalle considerazioni di cui sopra deriva l’infondatezza dei primi due motivi di ricorso.
2.1 L’infondatezza dei primi due motivi sarebbe sufficiente a provocare l’infondatezza dell’intero ricorso, dato che le considerazioni di natura ambientale contenute nei provvedimenti impugnati danno adeguato conto delle ragioni del diniego, anche in assenza del riferimento al parere n. 25978 del 15.10.2013 della Direzione Generale per il paesaggio, le belle arti, l’architettura e l’arte contemporanee del Ministero dei beni culturali.
In ogni caso, anche il terzo e il quarto motivo di ricorso, che contestano in maniera specifica quest’ultimo parere, sono infondati.
2.2 Riguardo l’affermata contraddittorietà del parere, in tutta evidenza il parere della Soprintendenza reso in sede in approvazione dello strumento urbanistico (delibera del Consiglio comunale di Fano. n. 34 del 19.2.2009) è di natura differente (non fosse altro per i diversi organi ministeriali coinvolti) rispetto all’approfondimento proprio della Valutazione di impatto ambientale. Non è altresì rilevante, evidentemente, l’eventuale presenza di valutazioni diverse rispetto a quelle del Ministero dell’ambiente e della Commissione tecnica, in presenza di un concorde giudizio negativo di compatibilità.
2.3 Appare altresì priva di pregio la tesi per cui il Ministero dei beni culturali non avrebbe potuto valutare la presenza del vincolo adottato con decreto del Presidente della Regione ai sensi dell’art. 2 della legge 29.6.1939 n. 1497 (Decreto del Presidente della Regione Marche 668/1981), trattandosi in ogni caso di vincolo paesaggistico sottoposto alla valutazione di detto Ministero in sede di VIA, che non viene, ovviamente, posto nel nulla, dagli atti relativi al parere favorevole al progetto reso dalla Regione Marche in sede di Intesa stato-regioni.
2.4 Infine, l’ultimo motivo di ricorso, con il quale si afferma che l’intervento sarebbe compatibile con i valori paesaggistici tutelati, costituisce sostanzialmente un’inammissibile sostituzione di un nuovo giudizio discrezionale a quello effettuato dall’ente competente in materia. Del resto, non spetta al Ministero dei beni culturali la comparazione tra la protezione del vincolo e l’interesse pubblico dell’opera, ma solo la valutazione circa la sua compatibilità con i valori protetti (si veda, in particolare Cons. Stato Sez. VI. 16.7.2015 n. 3652).
2.5 Difatti, come osservato condivisibilmente in giurisprudenza, alla funzione di tutela del paesaggio (che il Ministero dei beni culturali esercita esprimendo il suo obbligatorio parere nell’ambito del procedimento di compatibilità ambientale) è estranea ogni forma di attenuazione della tutela paesaggistica determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione: il parere del Ministero dei beni culturali è atto strettamente espressivo di discrezionalità tecnica, dove, similmente al parere dell’art. 146 d.lgs. 242 del 2004, l’intervento progettato va messo in relazione con i valori protetti ai fini della valutazione tecnica della compatibilità fra l’intervento medesimo e il tutelato interesse pubblico paesaggistico, valutazione che è istituzionalmente finalizzata a evitare che sopravvengano alterazioni inaccettabili del preesistente valore protetto (Cons. Stato, VI 3652/2015, cit.).
2.6 Vale a dire che, nel caso in esame, la valutazione negativa sull’interesse pubblico dell’opera, sia pure presente nel parere impugnato e non di competenza del Ministero dei beni culturali, è un semplice corollario del separato giudizio di non compatibilità con i beni protetti. Perciò è al limite superflua, ma non certo tale da rendere illegittimo il parere (il caso potrebbe essere diverso qualora tali interessi fossero valutati e ritenuti, al contrario prevalenti rispetto all’impatto negativo sul paesaggio, si veda Cons. Stato 3652/2015, cit.).
2.7 Il Ministero dei beni culturali non esorbitando dalle sue competenze ha quindi espresso un giudizio di non compatibilità dell’intervento con i vincoli paesaggistici esistenti (oltre al citato decreto 668/1981, il DM 25.10.1965, relativo alla zona a nord del torrente Arzilla fino al fosso Setore). Il parere si esprime, infatti, sui valori paesaggistici, in particolare osservando come l’area occupata dall’eventuale casello, laddove caratterizzata da un intervento con estese superfici asfaltate e volumi aggiunti (barriere di passaggio, locali di servizio) e segnaletiche d’uso risulterebbe certamente apprezzabile e, proprio per quanto sopra detto, recepita quale assolutamente impropria rispetto al contesto. Il progetto interferirebbe, inoltre, con complessi di rilevanza storica e architettonica tutelati.
3 Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, i procedimenti impugnati resistono alle censure dedotte, con conseguente infondatezza del ricorso.
3.1 La delicatezza della materia e della valutazione degli interessi contrapposti della varie amministrazioni coinvolte giustifica la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Giovanni Ruiu, Consigliere, Estensore
Simona De Mattia, Primo Referendario
L’ESTENSORE
Giovanni Ruiu
IL PRESIDENTE
Maddalena Filippi
IL SEGRETARIO