* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi in zone a rischio idrogeologico – Atto comunale di assenso o diniego del permesso di costruire – Interdipendenze tra ciclo delle acque e uso del territorio – Valutazione preventiva Principio di precauzione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Molise
Città: Campobasso
Data di pubblicazione: 15 Marzo 2017
Numero: 82
Data di udienza: 8 Marzo 2017
Presidente: Silvestri
Estensore: Ciliberti
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi in zone a rischio idrogeologico – Atto comunale di assenso o diniego del permesso di costruire – Interdipendenze tra ciclo delle acque e uso del territorio – Valutazione preventiva Principio di precauzione.
Massima
TAR MOLISE, Sez. 1^ – 15 marzo 2017, n. 82
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi in zone a rischio idrogeologico – Atto comunale di assenso o diniego del permesso di costruire – Interdipendenze tra ciclo delle acque e uso del territorio – Valutazione preventiva Principio di precauzione.
L’atto comunale di assenso (o diniego) del permesso di costruire enuclea e sintetizza tutte le valutazioni tecniche e urbanistiche sulla legittimità e sulla compatibilità dell’intervento, anche con riguardo ai principi di sostenibilità, di prevenzione e di precauzione che presiedono al giudizio tecnico globale sulla compatibilità degli interventi in zone a rischio idrogeologico (cfr.: Cons. Stato, Ad. Plen., 24.5.2016 n. 9; T.a.r. Piemonte Torino II, 6.7.2016 n. 1023; T.a.r Campania Napoli VI, 10.3.2015 n. 1444; T.a.r. Lazio Latina I, 9.12.2010 n. 1949). Ogni scelta suscettibile di produrre modificazioni territoriali rilevanti deve fondarsi sul riconoscimento della rilevanza globale e indivisibile di un territorio ai fini della sicurezza e della qualità della vita e dello sviluppo delle comunità insediate su quel territorio. Le politiche territoriali non possono prescindere dalla consapevolezza della complessità delle interdipendenze che legano il ciclo delle acque e i processi naturali all’organizzazione e all’uso del territorio: tra la tutela ambientale, la difesa del suolo, la gestione delle acque e la pianificazione urbanistica e territoriale ci sono connessioni che devono essere oggetto di valutazione preventiva da parte dell’autorità competente all’autorizzazione e non soltanto di interventi riparatori nell’occasione di calamità o di grandi eventi alluvionali. Poiché la complessità dei sistemi ecologici non permette di avere un quadro completo delle conoscenze, né di prevedere con esattezza lo sviluppo delle dinamiche dei sistemi, il principio di precauzione (ex art. 3-ter del D.Lgs. n. 152/2006) richiede che si agisca avendo sempre come riferimento lo scenario più prudente tra quelli possibili, vale a dire quello che corrisponde all’attuale livello di dubbio nella conoscenza delle situazioni e nella previsione dei fenomeni futuri (cfr.: T.a.r. Puglia Lecce I, 14.7.2011 n. 1341).
Pres. Silvestri, Est. Ciliberti – C.A. (avv.ti Di Pardo e Marone) c. Comune di Termoli (avv.ti Pappalepore, Di Vito e Casale)
Allegato
Titolo Completo
TAR MOLISE, Sez. 1^ - 15 marzo 2017, n. 82SENTENZA
TAR MOLISE, Sez. 1^ – 15 marzo 2017, n. 82
Pubblicato il 15/03/2017
N. 00082/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00424/2009 REG.RIC.
N. 00531/2009 REG.RIC.
N. 00532/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sui seguenti riuniti ricorsi:
1) ricorso numero di registro generale 424 del 2009, proposto da Campitelli Annalaura, rappresentata e difesa dagli avv.ti Salvatore Di Pardo e Michele Marone, con elezione di domicilio in Campobasso, via Berlinguer n. 1,
contro
Comune di Termoli, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Vito Aurelio Pappalepore, Daniele Di Vito e Vincenzo Casale, con domicilio eletto in Campobasso, via Vittorio Emanuele II, n. 5, presso lo studio Criscuoli;
2) ricorso numero di registro generale 531 del 2009, proposto da Campitelli Annalaura, rappresentata e difesa dagli avv.ti Salvatore Di Pardo e Michele Marone, con elezione di domicilio in Campobasso, via Berlinguer n. 1,
contro
Comune di Termoli, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso dall’avv. Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio eletto in Campobasso, via Vittorio Emanuele II, n. 5, presso lo studio Criscuoli;
3) ricorso numero di registro generale 532 del 2009, proposto da Campitelli Annalaura, rappresentata e difesa dagli avv.ti Salvatore Di Pardo e Michele Marone, con elezione di domicilio in Campobasso, via Berlinguer, n. 1;
contro
Comune di Termoli, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso dall’avv. Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio eletto in Campobasso, via Vittorio Emanuele II, n. 5, presso lo studio Criscuoli;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 424 del 2009:
dei seguenti atti: 1) il provvedimento prot. n. 29688 del 2.10.2009, a firma del Dirigente Settore III “Programmazione e gestione territorio” del Comune di Termoli, con il quale è stata rigettata l’istanza di permesso di costruire presentata dalla ricorrente in data 13.12.2007; 2) tutti gli atti preordinati e connessi;
quanto al ricorso n. 531 del 2009:
dei seguenti atti: 1) il provvedimento prot. n. 29684 del 2.10.2009, a firma del Dirigente Settore III “Programmazione e gestione territorio” del Comune di Termoli, con il quale è stata rigettata l’istanza di permesso di costruire presentata dalla ricorrente in data 13.12.2007; 2) tutti gli atti preordinati e connessi;
quanto al ricorso n. 532 del 2009:
dei seguenti atti: 1) il provvedimento prot. n. 29686 del 2.10.2009, a firma del Dirigente Settore III “Programmazione e gestione territorio” del Comune di Termoli, con il quale è stata rigettata l’istanza di permesso di costruire presentata dalla ricorrente in data 13.12.2007; 2) tutti gli atti preordinati e connessi;
Visti i tre riuniti ricorsi con i relativi allegati e le successive memorie della ricorrente;
Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive dell’Amministrazione comunale intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2017 il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
I – La ricorrente, avendo presentato tre diverse istanze per il rilascio di altrettanti permessi di costruire, allo scopo di realizzare opifici industriali in Termoli (foglio 41, p.lle 245, 246, 247, 248), otteneva dal Comune tre omologhi dinieghi, motivati dal fatto che l’area degli interventi sarebbe a rischio idrogeologico elevato, in base alle informazioni e alle indicazioni tecniche (ancorché non vincolanti) del Progetto di piano stralcio per l’assetto idrogeologico dei bacini regionali dei fiumi Biferno e Minori.
Con il ricorso n. 424/2009, notificato il 23.10.2009 e depositato il 27.10.2009, la ricorrente insorge per impugnare i seguenti atti: 1) il provvedimento prot. n. 29688 del 2.10.2009, a firma del Dirigente Settore III “Programmazione e gestione territorio” del Comune di Termoli, con il quale è stata rigettata l’istanza di permesso di costruire presentata dalla ricorrente in data 13.12.2007; 2) tutti gli atti preordinati e connessi. La ricorrente deduce i seguenti motivi: violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 380/2001 (T.u.e.), violazione dello strumento urbanistico di Termoli, violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, motivazione illegittima, irragionevole, incompleta ed erronea, incompetenza, eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore nei presupposti, illogicità, irragionevolezza, sviamento.
Con successive memorie, la ricorrente ribadisce le proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituisce l’Amministrazione comunale intimata, deducendo – anche con successive memorie – l’infondatezza del ricorso. Conclude per la reiezione.
Con ordinanza collegiale n. 311/2009, questa Sezione respinge la domanda cautelare di parte ricorrente.
Con il ricorso n. 531/2009, notificato il 30.11.2009 e depositato il 15.12.2009, la ricorrente insorge per impugnare i seguenti atti: 1) il provvedimento prot. n. 29684 del 2.10.2009, a firma del Dirigente Settore III “Programmazione e gestione territorio” del Comune di Termoli, con il quale è stata rigettata l’istanza di permesso di costruire presentata dalla ricorrente in data 13.12.2007; 2) tutti gli atti preordinati e connessi. Deduce i seguenti motivi: violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 380/2001 (T.u.e.), violazione dello strumento urbanistico di Termoli, violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, motivazione illegittima, irragionevole, incompleta ed erronea, incompetenza, eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore nei presupposti, illogicità, irragionevolezza, sviamento.
Con successive memorie, la ricorrente ribadisce le proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituisce l’Amministrazione comunale intimata, deducendo – anche con successive memorie – l’infondatezza del ricorso. Conclude per la reiezione.
Con ordinanza collegiale n. 17/2010, questa Sezione respinge la domanda cautelare di parte ricorrente.
Con il ricorso n. 532/2009, notificato il 30.11.2009 e depositato il 15.12.2009, la ricorrente insorge ancora per impugnare i seguenti atti: 1) il provvedimento prot. n. 29686 del 2.10.2009, a firma del Dirigente Settore III “Programmazione e gestione territorio” del Comune di Termoli, con il quale è stata rigettata l’istanza di permesso di costruire presentata dalla ricorrente in data 13.12.2007; 2) tutti gli atti preordinati e connessi. Deduce i seguenti motivi: violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 380/2001 (T.u.e.), violazione dello strumento urbanistico di Termoli, violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, motivazione illegittima, irragionevole, incompleta ed erronea, incompetenza, eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore nei presupposti, illogicità, irragionevolezza, sviamento.
Con successive memorie, la ricorrente ribadisce le proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituisce l’Amministrazione comunale intimata, deducendo – anche con successive memorie – l’infondatezza del ricorso. Conclude per la reiezione.
Con ordinanza collegiale n. 16/2010, questa Sezione respinge la domanda cautelare di parte ricorrente.
Con successiva ordinanza collegiale n. 401/2015, i tre ricorsi sono riuniti per connessione e viene disposta, in via istruttoria, una verificazione tecnica.
Con l’ordinanza n. 82/2016, è disposta la proroga dei termini per il completamento della verificazione tecnica.
All’udienza dell’8 marzo 2017, le cause sono introitate per la decisione.
II – I riuniti ricorsi sono tutti infondati.
III – La ricorrente è usufruttuaria delle aree riportate in catasto al foglio di mappa n. 41, p.lle 27, 246, 248 del Comune di Termoli e chiede il permesso di costruire tre fabbricati (A, B e C) per opifici industriali. Il Comune nega i permessi poiché le progettazioni proposte non rispettano il progetto di piano stralcio per l’assetto idrogeologico del bacino regionale dei fiumi Biferno e Minori. La ricorrente ritiene illegittimi gli impugnati dinieghi, sostanzialmente per le seguenti ragioni: 1) il progetto di piano stralcio di assetto idrogeologico del bacino regionale dei fiumi Biferno e Minori, adottato dal competente Comitato istituzionale, con delibera n. 87 del 28.10.2005, sarebbe un mero studio che non prevede vere misure di salvaguardia; 2) il Comune ha disatteso un parere favorevole del Consorzio per l’area industriale di Termoli; 3) il P.A.I. (Piano di assetto idrogeologico) redatto dalla competente Autorità di bacino dei fiumi Trigno, Biferno e Minori, Saccione e Fortore consente una quota media sul livello del mare pari a mt. 3,42, largamente inferiore alla quota di rispetto dei progetti in argomento, proposti dalla ricorrente, che prevedono una sistemazione esterna a circa 4,2 metri lineari di altezza; 4) le opere infrastrutturali in corso di finanziamento da parte del Ministero dell’ambiente, non appena realizzate, consentiranno comunque una sensibile riduzione del rischio idrogeologico della zona.
IV – La parte ricorrente, invero, ha omesso di fornire un principio di prova (mediante perizia di parte o altra documentazione tecnica) circa l’assenza di un rischio idrogeologico per gli interventi edilizi da essa proposti.
Viceversa, le risultanze della verificazione tecnica, disposta in via istruttoria da questo T.a.r., consentono di affermare che i progettati edifici A, B e C ricadrebbero su particelle di terreno contigue, posizionate in un’area completamente pianeggiante, non vincolate dal punto di vista idrogeologico e forestale (ex art. 1 R.D. 30.12.1923 n. 3267) e, tuttavia, comprese nella delimitazione del Progetto di piano stralcio regionale di assetto idrogeologico del bacino dei fiumi Biferno e Minori. L’Autorità di bacino, con nota n. 190 del 25.2.2016, ha osservato – a tal riguardo – che il detto Progetto-stralcio, pur non essendo un vero e proprio Piano di assetto idrogeologico (PAI) e non contemplando misure di salvaguardia sulla zona, tuttavia, fornisce indicazioni tecniche attendibili. Inoltre, a seguito della Direttiva 2007/60/CE e del D.Lgs. n. 49/2010, per il bacino del fiume Biferno è stato redatto un Piano di gestione del rischio di alluvione, adottato dal Comitato istituzionale della medesima Autorità con delibera del dicembre 2015.
A seguito della risultanze di una conferenza programmatica, il Progetto di piano stralcio è stato di recente aggiornato, sicché le aree in esame, stando a una valutazione tecnica – che non è messa in discussione in questa sede processuale, mediante apporti scientifici attendibili – presentano condizioni di pericolosità idraulica elevata (P13), rischio idraulico elevato (R13) e rischio idraulico molto elevato (R14).
Con la successiva nota prot. n. 1495 datata 7.3.2015, l’Autorità di bacino ha comunicato l’avvenuta adozione del primo Piano di gestione del rischio alluvioni, nonché l’aggiornamento del secondo Piano di gestione delle acque, deliberati in data 3.3.2016. Detti atti confermano le condizioni di pericolosità idraulica delle aree in argomento, pur in assenza di espliciti vincoli idrogeologici.
Il tecnico verificatore, incaricato da questo T.a.r. dell’incombente istruttorio, ha espresso avviso uniforme alle indicazioni dell’Autorità di bacino ed ha, altresì, osservato che, allo stato, nessun intervento migliorativo è stato effettuato lungo l’alveo del fiume Biferno, a dispetto dei finanziamenti ministeriali, sicché il livello di pericolosità è rimasto immutato e non si può ancora considerare la zona come fascia di riassetto fluviale compatibile con interventi edilizi. Quand’anche si fosse trattato di una fascia di riassetto fluviale, la realizzazione di tre opifici industriali, comunque, a dire del perito d’ufficio, non rientrerebbe tra gli interventi consentiti su di essa dagli artt. 12 e 13 delle norme di attuazione del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico, quale di recente aggiornato.
Tali considerazioni confermano la congruità e la ragionevolezza delle argomentazioni con le quali il Comune di Termoli ha negato i tre permessi di costruire alla parte ricorrente. L’assenza delle misure di salvaguardia del PAI non è motivo sufficiente per assentire interventi edilizi importanti in zone ritenute ad alto rischio idrogeologico, in presenza di indicazioni tecniche che – recependo le prescrizioni di legge – ne sconsigliano l’insediamento.
V – Le censure formulate nei tre ricorsi riuniti devono essere disattese.
Non sussiste alcuna violazione della normativa di cui al Testo unico dell’edilizia, né della disciplina urbanistica del Comune di Termoli, atteso che compete al Comune di verificare – ex art. 12 del D.P.R. 380/2001 – che le opere edilizie, oggetto di domanda diretta a ottenere un provvedimento abilitativo, siano conformi non soltanto alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, ma anche ai vincoli di varia natura (come quello idrogeologico) esistenti nell’area, la cui protezione è rimessa, in ultima istanza, proprio alla cura dell’ente locale, al fine di garantire la tutela degli interessi pubblici di cui la medesima Amministrazione comunale è attributaria (cfr.: T.a.r. Lazio Latina I, 9.12.2010 n. 1949).
Nel caso di specie, la sopravvenienza di prescrizioni conformi alle indicazioni contenute nel Progetto di piano stralcio – quali quelle del Piano di gestione del rischio alluvioni e dell’aggiornamento del secondo Piano di gestione delle acque – conferma in toto la correttezza delle valutazioni tecniche operate dal Comune di Termoli, sia pure sulla base di un documento non prescrittivo ma meramente indicativo.
Non sussiste, nella specie, alcuna violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, atteso che gli impugnati provvedimenti sono stati congruamente motivati – sia pure con riferimento ai contenuti del progetto di piano stralcio – e sono seguiti a una fase interlocutoria, durante la quale è stato consentito alla parte ricorrente di esporre le proprie prospettazioni. Infatti, con le note datate 11.9.2009, a firma del dirigente del III Settore del Comune, è stata comunicata, in via preventiva, alla ricorrente la sussistenza dei motivi ostativi all’accoglimento delle tre istanze.
Per quel che riguarda la censura di incompetenza, va rilevato che i provvedimenti impugnati sono stati adottati dal Dirigente del Settore III “Programmazione e gestione territorio” del Comune di Termoli, nell’ambito dei propri poteri gestionali che comprendono, come già detto, anche la valutazione generale del rischio idrogeologico, atteso che l’atto comunale di assenso (o diniego) del permesso di costruire enuclea e sintetizza tutte le valutazioni tecniche e urbanistiche sulla legittimità e sulla compatibilità dell’intervento, anche con riguardo ai principi di sostenibilità, di prevenzione e di precauzione che presiedono al giudizio tecnico globale sulla compatibilità degli interventi in zone a rischio idrogeologico (cfr.: Cons. Stato, Ad. Plen., 24.5.2016 n. 9; T.a.r. Piemonte Torino II, 6.7.2016 n. 1023; T.a.r Campania Napoli VI, 10.3.2015 n. 1444).
Ogni scelta suscettibile di produrre modificazioni territoriali rilevanti deve fondarsi sul riconoscimento della rilevanza globale e indivisibile di un territorio ai fini della sicurezza e della qualità della vita e dello sviluppo delle comunità insediate su quel territorio. Le politiche territoriali non possono prescindere dalla consapevolezza della complessità delle interdipendenze che legano il ciclo delle acque e i processi naturali all’organizzazione e all’uso del territorio: tra la tutela ambientale, la difesa del suolo, la gestione delle acque e la pianificazione urbanistica e territoriale ci sono connessioni che devono essere oggetto di valutazione preventiva da parte dell’autorità competente all’autorizzazione e non soltanto di interventi riparatori nell’occasione di calamità o di grandi eventi alluvionali.
La prevenzione dei rischi e la loro riduzione entro limiti accettabili comporta la riduzione dell’interferenza antropica nei processi naturali: le politiche del territorio devono viepiù rispettare la capacità evolutiva degli ecosistemi e le manifestazioni naturali dei processi idrogeologici e geomorfologici, prevenendo e vietando gli interventi e gli sviluppi insediativi e infrastrutturali che possano provocare o aggravare i rischi e i sovraccarichi ambientali.
Poiché la complessità dei sistemi ecologici non permette di avere un quadro completo delle conoscenze, né di prevedere con esattezza lo sviluppo delle dinamiche dei sistemi, il principio di precauzione (ex art. 3-ter del D.Lgs. n. 152/2006) richiede che si agisca avendo sempre come riferimento lo scenario più prudente tra quelli possibili, vale a dire quello che corrisponde all’attuale livello di dubbio nella conoscenza delle situazioni e nella previsione dei fenomeni futuri (cfr.: T.a.r. Puglia Lecce I, 14.7.2011 n. 1341).
È evidente, allora, che il parere favorevole agli insediamenti proposti dalla ricorrente, espresso dal Consorzio per l’area industriale di Termoli non è stato disatteso immotivatamente dal Comune, in quanto si tratta di un parere che riguarda – per la sfera di competenza del Consorzio – non gli aspetti idrogeologici degli interventi medesimi, bensì la loro compatibilità con le vocazioni economiche dell’area industriale.
Il fatto che il Progetto di piano stralcio di assetto idrogeologico del bacino regionale dei fiumi Biferno e Minori sia un mero studio che non prevede vere misure di salvaguardia è un dato da ritenersi inconferente per almeno due ragioni: 1) in primo luogo, perché il detto progetto contiene indicazioni tecniche che non sono state smentite, in questa sede, da uno studio tecnico di pari rango; 2) in secondo luogo, perché il progetto è stato integralmente ratificato dall’Autorità di bacino, nelle sue successive deliberazioni del 2016.
Privo di rilievo è il dato della prescrizione di una quota media sul livello del mare (pari a mt. 3,42) che sarebbe consentita dal P.A.I. vigente all’epoca delle istanze edilizie e che non risulterebbe violata dagli interventi proposti. Come già detto, quand’anche la zona interessata dagli interventi fosse qualificabile come mera fascia di riassetto fluviale, la realizzazione di tre imponenti opifici industriali non rientrerebbe tra gli interventi consentiti su di essa dagli artt. 12 e 13 delle norme di attuazione del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico, quale di recente aggiornato (a conferma del giudizio tecnico negativo formulato dal Comune, sia pure in via anticipata rispetto alla pianificazione).
Degno di rilievo è, viceversa, il dato che le opere infrastrutturali in corso di finanziamento da parte del Ministero dell’ambiente non sono state ancora realizzate, la qual cosa non dà garanzia di una imminente realizzazione, né della auspicata riduzione del rischio idrogeologico della zona.
VI – In conclusione, i tre riuniti ricorsi devono essere respinti. Si ravvisano giustificate ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti, attesa l’incertezza del regime idrogeologico precedente all’adozione degli atti pianificatori del 2016. Nondimeno, le spese di verificazione devono essere poste a carico della parte ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui riuniti ricorsi, come in epigrafe proposti, li respinge, perché infondati.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Pone a carico della ricorrente, in ragione della soccombenza, le spese della verificazione tecnica, che saranno liquidate con successivo atto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
Silvio Ignazio Silvestri, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere, Estensore
Domenico De Falco, Referendario
L’ESTENSORE
Orazio Ciliberti
IL PRESIDENTE
Silvio Ignazio Silvestri
IL SEGRETARIO