* APPALTI – Project financing – Dichiarazione di pubblico interesse della proposta – Successivo abbandono – Diritto all’indizione della procedura o pretese risarcitorie o indennitarie – Inconfigurabilità – Discrezionalità della P.A.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Molise
Città: Campobasso
Data di pubblicazione: 20 Luglio 2018
Numero: 476
Data di udienza: 6 Giugno 2018
Presidente: Silvestri
Estensore: Luce
Premassima
* APPALTI – Project financing – Dichiarazione di pubblico interesse della proposta – Successivo abbandono – Diritto all’indizione della procedura o pretese risarcitorie o indennitarie – Inconfigurabilità – Discrezionalità della P.A.
Massima
TAR MOLISE, Sez. 1^ – 20 luglio 2018, n. 476
APPALTI – Project financing – Dichiarazione di pubblico interesse della proposta – Successivo abbandono – Diritto all’indizione della procedura o pretese risarcitorie o indennitarie – Inconfigurabilità – Discrezionalità della P.A.
La procedura del c.d project financing è connotata da natura tipicamente discrezionale: una volta dichiarata di pubblico interesse una proposta di realizzazione di lavori pubblici ed individuato il promotore privato, l’Amministrazione non è tenuta a dare corso alla ulteriore fase della procedura di gara costituita dal confronto concorrenziale tra i vari operatori economici per l’affidamento della relativa concessione ( T.A.R. Veneto, sez. I, 16 febbraio 2018, n. 184). Tale scelta, infatti, costituisce una tipica manifestazione di discrezionalità amministrativa nella quale sono implicate ampie valutazioni in ordine all’effettiva esistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell’opera (Cons Stato, sez. VI, 21 giugno 2016, n. 4177). Ne deriva che il promotore, anche a seguito della dichiarazione di pubblico interesse della proposta, non acquisisce alcun diritto all’indizione della procedura rimanendo, all’opposto, titolare di una mera aspettativa non tutelabile rispetto alle insindacabili scelte dell’Amministrazione, né può fare valere alcuna pretesa risarcitoria o indennitaria in caso di abbandono del progetto da parte dell’amministrazione. Nella presentazione del progetto, del resto, vi è un’assunzione consapevole di rischio da parte del promotore a che lo stesso non venga poi in concreto realizzato (Cons. Stato, sez III, 20 marzo 2014, n. 1365)
Pres. Silvestri, Est. Luce – A. a.r.l. e altro (avv. Ciamarra) c. Comune di Isernia (avv. Colesanti)
Allegato
Titolo Completo
TAR MOLISE, Sez. 1^ - 20 luglio 2018, n. 476SENTENZA
TAR MOLISE, Sez. 1^ – 20 luglio 2018, n. 476
Pubblicato il 20/07/2018
N. 00476/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00069/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 69 del 2015, proposto da
Aedes A.R.L., C.S.Isernia Nuoto Asd, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Renato Ciamarra, domiciliato presso la Segreteria Tar Molise in Campobasso, via San Giovanni – Palazzo Poste;
contro
Comune di Isernia in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Alda Colesanti, e presso il suo studio domiciliata in Campobasso, c/o Bucci, alla via P. Piemonte, n. 29;
per l’annullamento
della delibera di G.C. n. 146 del 20.11.14 avente ad oggetto:" proposta di ampliamento della piscina comunale di Isernia per la realizzazione dello "Stadio del Nuoto" – Project Financing – Atto conclusivo del procedimento" con cui la G.C. del Comune di Isernia ha deliberato di non ritenere di pubblico interesse la proposta presentata e successivamente integrata dalla Societa Aedes srl", nonchè per la condanna del Comune di Isernia al risarcimento del danno ingiusto da illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, danno emergente e lucro cessante., di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Isernia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 giugno 2018 la dott.ssa Rita Luce e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
In data 13 novembre 2013 la costituenda ATI tra Società AEDES S.r.l. e C.S Isernia Nuoto ASD faceva pervenire al Comune di Isernia la proposta di realizzazione di un centro sportivo finalizzato allo svolgimento delle discipline natatorie, con ampliamento in project financing della piscina comunale di Isernia in località Le Piane e realizzazione dello “stadio del nuoto”; l’intervento prevedeva la realizzazione, sull’area comunale ospitante l’attuale piscina coperta, di un nuovo edificio sviluppato su due livelli, da destinarsi a centro natatorio per un ammontare complessivo di € 1.900.000,00, a totale carico del proponente.
Il Comune, dopo una prima positiva valutazione di meritevolezza della proposta (delibera G C n. 8 del 4.02.2014) chiedeva al proponente integrazioni e chiarimenti, soprattutto in ordine allo strumento giuridico da adottarsi tra il concedente Comune (proprietario delle aree e dei beni), il concessionario e l’Istituto finanziatore (nota n. 3877 del 7.02.2014).
A seguito delle integrazioni e dei chiarimenti presentati dalla ricorrente società (nota n. 4524 del 17.02.2014) il Consiglio Comunale rimandava l’approvazione della proposta in quanto carente del parere del Collegio dei Revisori che, tuttavia, rendeva un parere negativo conformandosi all’orientamento della Corte dei Conti e sollevando perplessità, ai sensi dell’art. 826 del C.C., in ordine alla iscrivibilità dell’ipoteca, in ragione della indisponibilità del bene destinato a pubblico servizio (piscina), oltre che in ordine alla compatibilità dell’istituto con i vincoli di finanza pubblica (verbale n. 26 del 18.04.2014).
Con delibera n. 55 del 08.09.2014, quindi, il Consiglio stabiliva che l’impianto natatorio ed il relativo servizio di gestione venissero gestiti direttamente dal Comune, fatta salva la possibilità di provvedere ad acquisire da terzi servizi di natura prettamente specialistica quali quelli agonistici, sportivi e relativi a particolari professionalità che non sono assicurabili direttamente dall’Ente, ai sensi delle vigenti disposizioni normative con particolare riferimento alla L.R. n. 33/2008.
Con successiva Delibera 146 del 20/11/2014 la Giunta, conformandosi alla volontà espressa dal Consiglio di ricorrere ad una gestione diretta dell’impianto natatorio comunale esistente, deliberava definitivamente di non ritenere di pubblico interesse la proposta presentata dalla Aedes S.r.l. e di non ritenere, quindi, meritevole di approvazione il progetto preliminare allegato alla proposta di ampliamento della piscina comunale.
La suddetta delibera veniva impugnata dalle ricorrenti che ne denunciavano l’illegittimità e ne chiedevano l’annullamento in quanto a loro dire immotivata, contraddittoria con le precedenti determine assunte dal Comune ed emessa in carenza di istruttoria ed in violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità che devono governare l’azione amministrativa; la Giunta comunale, per di più, non poteva ritenersi competente alla emanazione della delibera gravata.
Chiedevano, inoltre, il risarcimento del danno subito a causa della illegittima azione amministrativa avendole il Comune coinvolte in una trattativa inutile e leso il loro legittimo affidamento sulla realizzazione dell’intervento.
Si costituiva in giudizio il Comune di Isernia insistendo per l’infondatezza del gravame e chiedendone il rigetto.
All’udienza pubblica del 6 giugno 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è infondato per le ragioni che seguono.
Occorre preliminarmente esaminare la dedotta eccezione di incompetenza della Giunta nell’adozione della delibera gravata che, a detta di parte ricorrente, rientrerebbe nella esclusiva competenza del Consiglio Comunale rilevando come la dedotta censura non meriti favorevole valutazione.
Nel caso in esame, infatti, la Giunta si è limitata alla presa d’atto della delibera n. 55/14 con la quale il Consiglio aveva deciso, nell’esercizio della sua potestà tipicamente discrezionale di indirizzo politico, di ricorrere alla gestione diretta dell’impianto natatorio comunale già esistente.
Quanto alle restanti doglianze si rileva quanto segue.
Nel caso in esame si controverte della legittimità della delibera n. 146/2014 con la quale la Giunta comunale del Comune di Isernia ha ritenuto non corrispondente al pubblico interesse la proposta presentata in project financing dalle società ricorrenti per l’ampliamento della piscina comunale e concluso il relativo procedimento, tenuto conto anche del parere negativo reso dal Collegio dei Revisori con verbale n. 26 del 18.04.2014-ove si erano espresse perplessità circa la iscrivibilità dell’ipoteca in ragione della indisponibilità del bene destinato a pubblico servizio, oltre che in ordine alla compatibilità dell’istituto con i vincoli di finanza pubblica- e della delibera n. 55 del 8.09.2014 con la quale lo stesso Consiglio comunale aveva stabilito che l’impianto natatorio ed il relativo servizio di gestione venissero gestiti direttamente dal Comune, fatta salva la possibilità di provvedere ad acquisire da terzi servizi di natura prettamente specialistica.
A detta di parte ricorrente tale delibera non terrebbe conto delle integrazioni e delle modifiche che erano state apposte alla proposta originaria, proprio al fine di superare le criticità mosse al progetto inziale dal Collegio dei Revisori; la stessa, poi, denoterebbe una evidente contraddittorietà ed irragionevolezza nell’azione amministrativa in quanto il Comune aveva in precedenza espresso la volontà di affidare a terzi mediante gara la gestione dell’impianto natatorio (determina n. 2 del 20.01.2015).
Il Comune, da ultimo, aveva espresso più volte il proprio interesse per la proposta presentata dalle ricorrenti (delibera di Giunta n 79 del 12.12.2013 e n. 84.02.2014) ancorchè necessitante di chiarimenti ed integrazioni che, peraltro, le ricorrenti provvedevano puntualmente a riscontrare.
L’Amministrazione, in sostanza, aveva tenuto un comportamento contraddittorio ed ambiguo, ingenerando nelle ricorrenti un legittimo affidamento nella positiva conclusione della procedura.
Ciò premesso, il Collegio, ritiene che l’assunto di parte ricorrente non possa essere condiviso.
La giurisprudenza amministrativa ha costantemente evidenziato la natura tipicamente discrezionale che connota la procedura del c.d project financing in quanto, una volta dichiarata di pubblico interesse una proposta di realizzazione di lavori pubblici ed individuato il promotore privato, l’Amministrazione non è tenuta a dare corso alla ulteriore fase della procedura di gara costituita dal confronto concorrenziale tra i vari operatori economici per l’affidamento della relativa concessione ( T.A.R. Veneto, sez. I, 16 febbraio 2018, n. 184).
Tale scelta, infatti, costituisce una tipica manifestazione di discrezionalità amministrativa nella quale sono implicate ampie valutazioni in ordine all’effettiva esistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, tali da non potere essere rese coercibili nell’ambito del giudizio di legittimità se non in presenza di vizi logici, di manifesta irragionevolezza, carenza di motivazione o travisamento dei fatti (Cons Stato, sez. VI, 21 giugno 2016, n. 4177).
Ne deriva che il promotore, anche a seguito della dichiarazione di pubblico interesse della proposta, non acquisisce alcun diritto all’indizione della procedura rimanendo, all’opposto, titolare di una mera aspettativa non tutelabile rispetto alle insindacabili scelte dell’Amministrazione.
Nella presentazione del progetto, del resto, vi è un’assunzione consapevole di rischio da parte del promotore a che lo stesso non venga poi in concreto realizzato (Cons. Stato, sez III, 20 marzo 2014, n. 1365, cit.) con la conseguenza che l’abbandono del progetto da parte della Amministrazione non integra in capo al proponente alcuna pretesa risarcitoria e nemmeno indennitaria.
Ciò premesso, è opinione del Collegio che, nel caso di specie, il Comune di Isernia abbia fatto un corretto uso della propria discrezionalità e che nessuna irragionevolezza o arbitrarietà sia riscontrabile nella scelta di non dar corso alla procedura di gara.
Il Comune, infatti, con la delibera impugnata, ha congruamente motivato il proprio convincimento avendo, da un lato, recepito le perplessità sollevate dal Collegio dei Revisori con parere del 18.04.2014 e, dall’altro, confermato il proprio intendimento già espresso con la precedente delibera n. 55/14 così ampiamente e ragionevolmente motivando la delibera gravata.
Anche ai fini della valutazione del comportamento tenuto dal Comune sotto il profilo privatistico della correttezza negoziale, occorre ribadire che non vi è stato, nella specie, alcun consolidamento della posizione contrattuale (o precontrattuale) del promotore, il quale ha presentato il progetto, ha avuto accesso alla prima fase del procedimento di project financing costituita dalla dichiarazione di pubblico interesse del progetto ma si è assunto il rischio del mancato passaggio alla fase successiva costituita dalla indizione della gara vera e propria che, di fatto, non vi è stata.
Il provvedimento gravato, dunque, è intervenuto in una fase ancora prodromica della procedura in cui il procedimento amministrativo non si era affatto concluso e ben prima del sorgere di alcun vincolo contrattuale in capo alle parti (T.A.R. Napoli, sez. I, 10.03.2010, n. 1351).
In conclusione, in considerazione dello stato di avanzamento della procedura di project financing e delle ragioni poste dal Comune a giustificazione della delibera di caducazione dell’intervento, le ricorrenti non potevano, nella specie, vantare alcuna posizione qualificata meritevole di tutela risarcitoria, come peraltro confermato dall’orientamento secondo cui "in presenza di una revoca legittima della procedura di realizzazione e concessione dell’opera pubblica per mezzo del project financing, il soggetto promotore, rispetto a tutti gli atti emanati successivamente dall’amministrazione per realizzare e gestire medesimo intervento per mezzo della costituzione di una società mista, è portatore di un interesse di mero fatto" (Cons. Stato , sez. VI, 10 maggio 2007 , n. 2246).
Il ricorso deve, quindi, essere respinto e con esso anche la consequenziale domanda risarcitoria, stante l’assenza di un danno ingiusto ex art. 2043 cod. civ.
Le spese di lite seguono la soccombenza nella misura di seguito indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti alla refusione delle spese di lite in favore del Comune di Isernia nella misura di euro 2000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Silvio Ignazio Silvestri, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere
Rita Luce, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Rita Luce
IL PRESIDENTE
Silvio Ignazio Silvestri
IL SEGRETARIO