* ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Vincoli idrogeologici – Piano di bacino distrettuale – Piani stralcio – Funzioni – Artt. 65 ss. d.lgs. n. 152/2006 – Funzione programmatica – Portata.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Molise
Città: Campobasso
Data di pubblicazione: 9 Marzo 2012
Numero: 92
Data di udienza: 12 Gennaio 2012
Presidente: Zaccardi
Estensore: Balloriani
Premassima
* ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Vincoli idrogeologici – Piano di bacino distrettuale – Piani stralcio – Funzioni – Artt. 65 ss. d.lgs. n. 152/2006 – Funzione programmatica – Portata.
Massima
TAR MOLISE, Sez. 1^ – 9 marzo 2012, n. 92
ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Vincoli idrogeologici – Piano di bacino distrettuale – Piani stralcio – Funzioni – Art. 65 d.lgs. n. 152/2006
I cd. vincoli di bacino introdotti con il PAI (oggi “piano stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico”) o comunque con il piano di bacino e i suoi vari piani stralcio, integrano i vincoli idrogeologici previsti dall’articolo 866 del codice civile e dal r.d. 3267 del 1923. La disciplina vigente è recata dal d.lgs. n.152 del 2006, la quale, tra l’altro, oltre a razionalizzare alcuni aspetti procedimentali, ha ribadito che il piano di bacino distrettuale (articolo 65 del d.lgs. n.152 del 2006), con i suoi piani stralcio, è un “piano territoriale di settore” ma anche uno “strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d’uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione della acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato” (cfr. Corte Costituzionale sentenza 30 luglio 2009 n. 254). Il piano di bacino, pertanto, ha sostanzialmente tre funzioni: una funzione conoscitiva; una funzione normativa e prescrittiva; una funzione programmatica, che fornisce le possibili metodologie d’intervento finalizzate alla mitigazione del rischio.
Pres. Zaccardi, Est. Balloriani – V.M. (avv. Di Pilato) c. Ufficio del Soggetto Attuatore – Regione Molise e altri (Avv. Stato)
ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Vincoli idrogeologici – Piano di bacino distrettuale – Funzione programmatica – Portata.
L’articolo 67 del d.lgs. n.152 del 2006 valorizza la funzione programmatica e non meramente normativa del Piano di bacino, la cui applicabilità, pertanto, non è strettamente limitata dal principio del tempus regit actum; esso obbliga invece le autorità ad individuare ed eliminare i pericoli idrogeologici, anche con riferimento alle opere già realizzate.
Pres. Zaccardi, Est. Balloriani – V.M. (avv. Di Pilato) c. Ufficio del Soggetto Attuatore – Regione Molise e altri (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR MOLISE, Sez. 1^ - 9 marzo 2012, n. 92SENTENZA
TAR MOLISE, Sez. 1^ – 9 marzo 2012, n. 92
N. 00092/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00316/2006 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 316 del 2006, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Varanese Matteo, rappresentato e difeso dall’avv. Rossella Di Pilato, con domicilio eletto presso Rossella Di Pilato Avv. in Campobasso, via De Gasperi, 22;
contro
Ufficio del Soggetto Attuatore – Regione Molise, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Anas – Azienda Naz.le Autonoma delle Strade, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliata per legge in Campobasso, via Garibaldi, 124; Comune di Campolieto (Cb), Regione Molise in Persona del Presidente P.T.;
nei confronti di
Associazione Italiana Insegnanti di Geografia del Molise in Pers.Del Leg.Rappr.P.T.;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
I Verdi – Federazione Regionale del Molise, Associazione Lega dei Pastori Sanniti, rappresentati e difesi dall’avv. Giuliana Terzano, con domicilio eletto presso Giuliana Terzano Avv. in Campobasso, via Pirandello, 37;
per l’annullamento
del provvedimento di occupazione temporanea di immobile di proprietà dei ricorrenti, per l’esecuzione dei lavori di “Messa in sicurezza ed ammodernamento della S.S. Sannitica tratta Sant’Elia a Pianisi” prot.n. 520 del 23/03/06; dell’avviso senza data e senza sottoscrizione del Funzionario dell’ufficio del Soggetto Attuatore con allegati n. 2 prospetti dei dati catastali degli immobili di proprietà del ricorrente; nonché progetto dell S.S. 87 su mappa catastale; di ogni altro atto preordinato, connesso,presupposto e consequenziale ivi compreso l’avvio del procedimento con comunicazione di avvenuta efficacia dell’atto di approvazione del progetto definitivo e di avvio del procedimento di occupazione d’urgenza ai sensi dell’art. 22 bis del D.P.R. 8/6/2001 n. 327 – prot. n. 302 del 17.2.06;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ufficio del Soggetto Attuatore – Regione Molise e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Anas – Azienda Naz.le Autonoma delle Strade;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2012 il dott. Massimiliano Balloriani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La vertenza riguarda un segmento dei lavori di adeguamento e risanamento funzionale della s.s. 87 nel tratto Campobasso-zone terremotate.
L’intervento complessivo è oggetto di una convenzione tra la Regione Molise, il soggetto attuatore (in qualità di stazione appaltante) di cui all’ordinanza n.3375 del 2004 della Presidenza del consiglio dei Ministri e l’Anas s.p.a.
La progettazione preliminare è stata approvata alla conferenza di servizi del 28.7.2004 ed è stata utilizzata la procedura dell’appalto integrato, pertanto il progetto definitivo ed esecutivo sono stati redatti dall’impresa aggiudicataria, e poi approvati alla conferenza di servizi del 28.6.2005.
Il 12.6.2006, sono stati consegnati i lavori per il primo lotto da realizzare (lotto A4), nel cui ambito rientra, appunto, il tratto oggetto del presente ricorso.
I ricorrenti sono comproprietari di alcune aree che, per la realizzazione dell’opera pubblica in esame, sono state oggetto di un provvedimento di occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio ai sensi dell’articolo 22 bis del d.p.r. n.327 del 2001, cui è seguita l’immissione in possesso.
Per il terreno di cui alla particella n.85 del foglio n.4 del Comune di Campolieto, inoltre, i medesimi lamentano che l’immissione in possesso non è stata preceduta da alcun provvedimento di espropriazione o occupazione, e quindi sarebbe sine titulo.
Il ricorrente Varanese Matteo, inoltre, è concessionario del suolo Tratturale, denominato “cortile centocelle”, in forza della determinazione dirigenziale n.38 del 27 luglio 2005, e, anche in virtù di tale titolo legittimante, ne lamenta l’illegittima occupazione e trasformazione (a tal fine produce una serie di fotografie che rappresentano lo stato dei luoghi, prima e dopo l’inizio dell’esecuzione dei lavori).
I ricorrenti, inoltre, lamentano che, non solo i propri terreni illegittimamente occupati, ma anche gran parte del suolo sul quale dovrà essere realizzata la s.s. 87 è ad elevata pericolosità franosa, e per questo classificata come PF2 dall’Autorità di bacino.
E, a tal fine, impugnano anche la progettazione definitiva dell’opera pubblica (secondo la prospettazione dei ricorrenti, la PA avrebbe errato nell’abbandonare un primo progetto, proprio per ragioni di franosità del terreno, in favore del secondo, poi approvato, che invece, a differenza del primo, insiste proprio sulle aree riconosciute franose dall’Autorità di Bacino).
La loro abitazione, inoltre, sarebbe oltremodo pregiudicata dalla realizzazione a pochi passi dalla porta d’ingresso di un pilone alto circa 30 metri.
Con atto notificato alle altre parti e depositato in data 26.4.2006, è intervenuta ad adiuvandum l’associazione “I verdi”, federazione regionale del Molise, sostenendo le ragioni dei ricorrenti e, in particolare, evidenziando che, ex articolo 4 della legge regionale del Molise n.9 del 1997, i beni demaniali, e quindi i suoli tratturali che sono tali, non possono essere oggetto di espropriazione senza previo provvedimento di sdemanializzazione; e ribadendo le criticità sotto il profilo ambientale ed idrogeologico.
Con atto notificato alle altre parti e depositato in data 25.4.2006, è intervenuta ad adiuvandum l’associazione “Lega dei pastori sanniti”, che ha appunto aderito alla doglianza relativa alla irreversibile modifica del tratturo occupato, in violazione dell’articolo 4 della L.R. del Molise n.9 del 1997.
Al fine dell’accertamento dei fatti e delle circostanze allegate, è stata disposta una CTU, depositata in data 17 novembre 2010.
Quanto all’iter di approvazione del PAI, relativamente ai bacini in questione, il consulente ha riferito che il medesimo risulta adottato dall’Autorità di Bacino con delibera n.102 del 29.9.2006, pertanto sono in vigore da quella data le misure di salvaguardia di cui all’articolo 17 comma 6 della legge n.183 del 1989, fino all’approvazione da parte delle Regioni territorialmente competenti, ai sensi degli articoli 18 e 19 della legge medesima.
Sulla base degli elaborati di tale piano, il consulente ha poi accertato, in situ, che, mentre l’area di proprietà del ricorrente risulta al di fuori di una probabile evoluzione del movimento franoso, la rimanente superficie interessata dai lavori in esame, compresa appunto nel lotto A4, vi rientra invece “in maniera significativa”, ricadendo in gran parte in un’area classificata Pf2 (livello di pericolosità di frana elevato) nel progetto PAI adottato dal Comitato Istituzionale dell’Autorità di Bacino.
Quanto all’altro aspetto della vertenza, ossia alla questione se la realizzazione dell’opera pubblica implicherebbe o meno l’espropriazione o, comunque, l’occupazione o la modificazione di tutto o parte del suolo tratturale demaniale; il consulente medesimo ha poi confermato che, da un lato, nessuna particella tratturale è stata espropriata formalmente (circostanza confermata anche da una visura presso l’agenzia del territorio), dall’altro, tuttavia, dagli elaborati progettuali e dai rilievi in loco risultano effettivamente occupate alcune aree di suolo tratturale (la part. 42 del fg. 6 è stata occupata, per una superficie di 75 mq., con materiale arido e “chiaramente utilizzata provvisoriamente per finalità connesse all’operatività del cantiere”; la part. 2 del fg. 6 è stata, invece, occupata per una superficie di circa 280 mq., proprio dalla carreggiata attuale della SS 87, vecchio tracciato, la quale è stata deviata al fine di evitare l’interferenza del flusso veicolare con il tracciato in corso di esecuzione).
Quanto alla distanza tra l’abitazione dei ricorrenti dalla nuova SS 87, rispetto al tracciato preesistente, il CTU, essendo il nuovo tracciato poggiato su piloni e quindi rilevato rispetto al piano del suolo di circa 8,65 mt, ha dovuto effettuare una proiezione del bordo della strada sul terreno.
Da tale rilievo è emerso che la distanza della nuova opera si è ridotta a 7,90 metri, rispetto ai precedenti 9,10 metri.
Sul punto, il CTU ha evidenziato che, da un lato, l’innalzamento in quota del tracciato andrebbe ad essere migliorativo quantomeno riguardo alla pericolosità del flusso veicolare, dall’altro, non determinerebbe una compromissione del possesso dell’abitazione se non per un negativo effetto visivo “peraltro già intaccato da fattori esterni esistenti come l’estrema vicinanza della ferrovia e, più distanti, di impianti eolici”.
D’accordo con il CTP dell’Anas ing. Loffreda (che è anche il direttore dei lavori), il CTU ha poi precisato che, in ogni caso, la modifica del tracciato implicherà una riduzione del traffico veicolare nelle vicinanze dell’abitazione dei ricorrenti.
Il CTP (geologo) dell’Anas (dott. Upremio De Luca), d’altro canto, ha evidenziato che il progetto del PAI è stato adottato, appunto, con delibera n.102 del 29.9.2006, quindi successivamente all’approvazione dei progetti definitivo ed esecutivo, di cui al verbale della conferenza di servizi del 28 giugno 2005.
Il medesimo CTP ha inoltre rappresentato che, alla luce di tali rilievi, l’Anas, con nota del 20.12.2006, ha comunque sottoposto la questione al progettista dell’opera mediante il soggetto attuatore; e quest’ultimo, con nota del 20.3.2007, ha risposto che, in sostanza, il PAI, essendo stato solo adottato e non approvato, da un lato, potrebbe subire modifiche alla luce di eventuali osservazioni e comunque non ha valenza immediatamente vincolante ma al massimo indicativa e su larga scala, dall’altro, che in tali aree sono comunque previsti interventi di regimentazione delle acque superficiali.
Il CTP dell’Anas ha altresì evidenziato che, nel parere reso dall’Autorità di Bacino il 10.3.2004, proprio in merito al progetto di localizzazione della SS 87 in esame, si precisa che sono in corso di espletamento le procedure per la redazione del PAI; e pertanto, in quella data, era vigente solo il piano straordinario riferito al territorio molisano, di cui al d.l. 180 del 1998, che prevedeva, tra le misure di salvaguardia, il parere preventivo dell’autorità di bacino, qualora l’intervento interessasse aree perimetrate e classificate a rischio idrogeologico molto elevato (R4); proprio nel parere preventivo reso in virtù di tale previsione, poi, l’Autorità di bacino, in via generale, ha confermato che nulla osta alla esecuzione delle opere previste; tuttavia, per il lotto A4 (quello oggetto della presente controversia) si è dapprima riservata ulteriori osservazioni alle successive fasi di elaborazione progettuale e, successivamente, a seguito della convocazione della conferenza di servizi per l’approvazione del progetto definitivo ed esecutivo (28.6.2005), ha confermato il proprio parere positivo proprio perché, ai sensi del solo piano al momento vigente (quindi non del PAI ancora in corso di approvazione), l’area non era ad elevato rischio idrogeologico.
Il nulla osta dell’Autorità di Bacino, poi, è stato oggetto di istanza di revoca da parte di tale Rocco Cirino, rilevando che, appunto, nel nuovo PAI l’area era invece collocata in area PF2, quindi ad altro rischio idrogeologico.
Nonostante tale richiesta, l’Autorità di Bacino ha confermato all’avvocatura distrettuale dello Stato di Campobasso, con nota del 26.5.2010, che il sito interessato dai lavori risulta ad di fuori di una probabile evoluzione del movimento franoso, precisando però che si tratta di dati riferiti al 2005.
In sostanza, appare pertanto chiaro che, essendo i pareri dell’Autorità di Bacino comunque riferiti ai piani vigenti in epoca anteriore all’adozione del PAI, non sono emersi evidenze tali da superare quanto accertato in situ dal CTU, ovvero che, mentre l’area di proprietà del ricorrente risulta al di fuori di una probabile evoluzione del movimento franoso, la rimanente superficie interessata dai lavori in esame, compresa appunto nel lotto A4, vi rientra invece “in maniera significativa”, ricadendo in gran parte in un’area classificata Pf2 (livello di pericolosità di frana elevato) nel progetto PAI adottato dal Comitato Istituzionale dell’Autorità di Bacino successivamente all’approvazione dei progetti definitivo ed esecutivo dell’opera pubblica in questione.
Non risulta inoltre che l’autorità di bacino si sia poi pronunciata sulla base delle ultimissime evidenze in materia di rischio (proprio in ragione della posteriorità del PAI rispetto al progetto esecutivo), su quanto evidenziato a pag.17 dell’elaborato 2° del PE (e sottolineato nella CTP Anas), ossia che: “di fatto, nell’area oggetto di intervento, non sono presenti evidenze di dissesto, né presenti né potenziali, anche a seguito dei fenomeni meteorici delle ultime due annualità. Si ritengono sufficienti gli interventi di regimentazione progettualmente previsti per le acque superficiali al fine di garantirsi da possibili fenomeni di scoscendimento, la cui entità, nella tratta interessata, può essere solo molto superficiale, vista la geologia del sito”.
Il CTP dell’Anas, inoltre, ha tenuto a precisare che il regime transitorio del PAI adottato (articoli 42-44) ribadisce (come, del resto, previsto per legge) che anche in caso di interventi edilizi già autorizzati prima dell’adozione stessa non possono essere realizzate le opere in contrasto con il PAI, salvo però che i lavori non siano effettivamente iniziati oppure che le Regioni esprimano parere favorevole, previa verifica che l’intervento non aumenti le condizioni di rischio e siano adottati gli opportuni accorgimenti tecnico costruttivi (nel caso di specie, in effetti, stando anche a quanto riferito dal CTU, i lavori per il lotto A4 sono stati consegnati già il 12.6.2006, quindi qualche giorno prima dell’adozione del PAI, adottato, appunto, con delibera n.102 del 29.9.2006; tuttavia, atteso che la consegna non implica automaticamente l’inizio dei lavori, mancherebbe anche la prova in merito alla circostanza che, nel caso in esame, non potrebbero operare, sia pure per una questione di pochi giorni, le misure di salvaguardia).
Nella memoria del 12 dicembre 2011, dell’Avvocatura distrettuale, v’è un accenno alla inaugurazione di un tratto della SS 87, ribadendosi tuttavia “l’assoluta indispensabilità dei lavori”.
Non v’è pertanto certezza sulla circostanza se sia stato o meno completato anche il tratto oggetto della presente controversia (in ogni caso, come noto, in via generale, il completamento dell’opera pubblica non fa venir meno l’interesse all’impugnazione del provvedimento espropriativo e di occupazione, cfr. tra le tante Consiglio di Stato, sentenza 1 giugno 2011 n. 3331).
Il ricorso è fondato nei termini di seguito illustrati.
In via preliminare, occorre rilevare che v’è interesse dei ricorrenti ad agire a tutela della propria posizione dominicale, giacchè le considerazioni del CTU su di un presunto miglioramento delle condizioni del loro immobile, a seguito della realizzazione del viadotto, sono del tutto soggettive ed efficacemente contestate nella CTP dei ricorrenti stessi.
E’ incontroverso, infatti, un avvicinamento delle opere all’abitazione dei ricorrenti; inoltre, esse sono ora molto più ingombranti e invasive consistendo non più in una mera carreggiata, ma in una strada poggiante su piloni alti circa nove metri.
E’ di tutta evidenza che ciò riduce il pregio e la vivibilità di un immobile, cioè vi incide negativamente dal punto di vista dell’amenità e della luce e quindi del valore.
Non si comprende, poi, come l’innalzamento della carreggiata possa influire favorevolmente sulla sicurezza in caso, ad esempio, di auto che dovessero accidentalmente uscire di strada o di caduta di oggetti, per atto volontario o accidentale.
Così evidenziato l’interesse principale dei ricorrenti, ne consegue che essi hanno, in via generale, anche un interesse strumentale a tutte quelle censure che sono tese ad impedire la realizzazione del tratto di strada in questione, quantomeno nel senso peggiorativo per la loro proprietà nel senso testè illustrato; senza contare che, con riguardo specifico al pericolo di frana, pur essendo la loro proprietà esclusa dal presunto movimento franoso (secondo quanto riferito dal CTU), essa si trova comunque sotto un viadotto che, almeno in parte, ne sarebbe probabilmente interessato.
E l’interesse strumentale vale anche per le censure relativa all’accertata illegittima occupazione del demanio “tratturale”, anche a prescindere dalla specifica legittimazione che potrebbe derivare dal ricordato atto di concessione in favore di Varanese Matteo.
Sono poi ammissibili gli interventi ad adiuvandum.
Secondo un diffuso orientamento restrittivo, nel processo amministrativo l’intervento ad adiuvandum potrebbe essere proposto per la tutela anche di un interesse di mero fatto oppure mediato e riflesso rispetto a quello vantato dalle parti principali, ma non per far valere un interesse immediato e diretto alla tutela della posizione soggettiva incisa dal provvedimento (Consiglio di Stato, sentenza 2 febbraio 2007 n. 425); sarebbe cioè inammissibile l’intervento ad adiuvandum spiegato dal soggetto che, assumendosi direttamente leso dal provvedimento gravato dal ricorrente, aveva l’onere di impugnare lo stesso nei termini decadenziali decorrenti dalla comunicazione o notifica ovvero dalla piena conoscenza del provvedimento già impugnato da altri, vantando in tal caso una sostanziale posizione di cointeresse che lo legittimava a proporre l’impugnazione (Consiglio di Stato, sentenza 17 maggio 2006 n. 496; Tar Campania sentenza 3 settembre 2008 n. 10036; T.A.R. Campania Salerno sentenza 13 aprile 2011 n. 704).
A ben vedere, poiché è precluso all’interveniente ad adiuvandum (inteso come adesivo dipendente) di modificare o ampliare il thema decidendum rappresentato dai motivi di ricorso formulati avverso i gravati provvedimenti, non v’è ragione di escludere da tale mezzo chi ha un interesse principale, poiché in realtà non v’è elusione dei termini decadenziali (su tale motivazione del divieto cfr. Consiglio di Stato sentenza 31 gennaio 2011 n. 698), attesi appunto i limitati poteri che tale intervento adesivo dipendente comporta.
In ogni caso, le associazioni intervenute hanno quantomeno un interesse di mero fatto, di carattere territoriale-ambientale, alla salvaguardia del tratturo, e quindi hanno legittimazione al dispiegato intervento adesivo dipendente.
Nel merito, il ricorso è fondato nei termini di seguito indicati.
Quanto all’occupazione del suolo tratturale, come evidenziato in fatto, il consulente ha confermato che, da un lato, nessuna particella tratturale è stata espropriata formalmente (circostanza confermata anche da una visura presso l’agenzia del territorio), dall’altro, tuttavia, dagli elaborati progettuali e dai rilievi in loco risultano effettivamente occupate alcune aree di suolo tratturale (la part. 42 del fg. 6 è stata occupata, per una superficie di 75 mq., con materiale arido e “chiaramente utilizzata provvisoriamente per finalità connesse all’operatività del cantiere”; la part. 2 del fg. 6 è stata, invece, occupata per una superficie di circa 280 mq., proprio dalla carreggiata attuale della SS 87, vecchio tracciato, la quale è stata deviata al fine di evitare l’interferenza del flusso veicolare con il tracciato in corso di esecuzione).
Ciò premesso, come evidenziato nel ricorso, ai sensi dell’articolo 4 della legge regionale del Molise n.9 del 1997, i tratturi, in quanto beni di notevole interesse storico, archeologico, naturalistico e paesaggistico, nonché utili all’esercizio dell’attività armentizia, vengono conservati al demanio regionale e costituiscono un sistema organico della rete tratturale denominato “Parco dei tratturi del Molise”; i tratturi, come sopra definiti, vengono gestiti ed amministrati dalla Regione nel rispetto dei vincoli disposti dal Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, ai sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089.
Dagli atti di causa non è emerso alcun atto formale di concessione dalla Regione al Soggetto attuatore, previo parere della Sovrintendenza competente, e pertanto l’occupazione in esame, sia a carattere meramente strumentale sia a carattere sostanzialmente espropriativo, deve ritenersi illegittima, per contrasto diretto con la normativa richiamata, nonchè con la disposizione di cui all’articolo 4 del d.p.r. n.327 del 2001, a mente del quale “i beni appartenenti al demanio pubblico non possono essere espropriati fino a quando non ne viene pronunciata la sdemanializzazione”.
Quanto al contrasto con la disciplina contenuta nel PAI, il Collegio rileva che tale piano, con varie denominazioni, è stato disciplinato dapprima ai sensi dell’art. 17, comma 6 ter, della legge n.183 del 1989, poi dall’articolo 1, comma 1, del d.l. n.180 del 1998, convertito con modificazioni dalla legge n.267del 1998, e poi dall’articolo 1 bis del d.l. n.279 del 2000, convertito con modificazioni dalla legge n.365 del 2000.
I cd. vincoli di bacino introdotti con il PAI (oggi “piano stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico”) o comunque con il piano di bacino e i suoi vari piani stralcio, integrano i vincoli idrogeologici previsti dall’articolo 866 del codice civile e dal r.d. 3267 del 1923.
La disciplina testè richiamata è stata da ultimo sostituita dal d.lgs. n.152 del 2006 (pubbl. in Gazz. Uff. 14 aprile 2006, n. 88, quindi coinvolgente, ratione temporis, anche il PAI in questione) la quale, tra l’altro, oltre a razionalizzare alcuni aspetti procedimentali, ha ribadito che il piano di bacino distrettuale (articolo 65 del d.lgs. n.152 del 2006), con i suoi piani stralcio, è un “piano territoriale di settore” ma anche uno “strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d’uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione della acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato” (cfr. Corte Costituzionale sentenza 30 luglio 2009 n. 254).
Il piano di bacino, pertanto, ha sostanzialmente tre funzioni: una funzione conoscitiva; una funzione normativa e prescrittiva; una funzione programmatica, che fornisce le possibili metodologie d’intervento finalizzate alla mitigazione del rischio.
Ai sensi dell’articolo 65 comma 5 del d.lgs. n.152 del 2006, sotto il profilo normativo, entro dodici mesi dall’approvazione del Piano di bacino le autorità competenti devono provvedere ad adeguare ad esso i rispettivi piani territoriali, e nelle more operano le misure di salvaguardia dal momento della sua adozione e per la durata di 3 anni.
Nel caso di specie, il solo piano stralcio di assetto idrogeologico risulta adottato dall’Autorità di Bacino con delibera n.102 del 29.9.2006, e pertanto, a rigore, è a partire da tale data che potrebbero operare eventuali misure di salvaguardia (anche ai sensi del successivo articolo 67 del d.lgs. cit.).
Tuttavia, lo si ribadisce, nel caso in esame, risulta solo che i lavori sono stati consegnati, e non che essi siano già inziati, il 12.6.2006; e quindi non è certo se tali misure possano o meno valere per l’opera in esame (anche il PAI adottato, come riferito dal CTP dell’Anas, ha escluso espressamente dalle misure di salvaguardia i lavori già iniziati; ed effettivamente l’articolo 67 comma l del d.lgs. n.152 del 2006 consente all’Autorità di bacino di specificare le misure di salvaguardia contestualmente all’adozione del PAI).
V’è da dire, tuttavia, che proprio per la funzione conoscitiva propria del piano stesso, questo aspetto non assume importanza dirimente, atteso che l’autorità di Bacino, nel rendere il parere, in ogni caso, avrebbe dovuto tenere conto anche del risultanze del piano in corso di adozione, anche al fine di non vanificarne la funzione programmatica.
In ossequio al principio di precauzione, particolarmente rilevante proprio in tema di tutela dell’ambiente, della sicurezza e della salute umana (cfr. Corte di giustizia CE sentenza 22 dicembre 2010 n. 77), inoltre, l’Autorità di Bacino, rispetto al dato formale della data di approvazione del piano, avrebbe dovuto dare maggiore risalto a quello sostanziale della conformità del progetto a quanto risultava, agli atti, alla stessa autorità, ivi compresi gli studi più aggiornati e relativi al nuovo piano in fase di adozione.
Nel caso in esame, cioè, appare evidente che si è omesso di valutare hic et nunc se il progetto approvato dell’opera pubblica, ivi comprese le modifiche di regimentazione delle acque, fosse o meno idoneo a salvaguardare il rischio di frana e dissesto idrogeologico.
A tal fine, si evidenzia che l’articolo 67 del d.lgs. n.152 del 2006 valorizza proprio la funzione programmatica e non meramente normativa del PAI, la cui applicabilità, pertanto, non è strettamente limitata dal principio del tempus regit actum, ma esso obbliga le autorità ad individuare ed eliminare i pericoli idrogeologici, anche con riferimento alle opere già realizzate.
Appare, pertanto, irragionevole, che un’autorità esprima parere favorevole per un’opera che presenta rischi idrogeologici e quindi, con l’adozione del PAI (di li a poco), dovrà essere inserita tra quelle oggetto di interventi di rispristino e messa in sicurezza (ai sensi del citato articolo 67).
Le spese, liquidate in dispositivo, seguono il criterio della soccombenza con riferimento al soggetto attuatore, alla Regione Molise e all’Anas nei confronti dei ricorrenti, mentre sono compensate tra le altre parti.
Seguendo il medesimo criterio, sono poste a carico del soggetto attuatore, della Regione Molise e dell’Anas, in solido tra loro, la somma di euro 3.396, 48 (oltre iva e contributo Inarcassa come per legge) per gli onorari del Ctu e dei suoi ausiliari e la somma complessiva di euro 1.878,40 per le spese sostenute dai medesimi, giusta istanza depositata dal CTU in data 18 maggio 2011.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo accoglie nei termini di cui in motivazione.
Condanna il soggetto attuatore, la Regione Molise e l’Anas al pagamento, in solido tra loro, in favore dei ricorrenti, della somma complessiva di euro 4000 a titolo di spese processuali, oltre al contributo unificato come per legge.
Condanna il soggetto attuatore, la Regione Molise e l’Anas, in solido tra loro, al pagamento della somma di euro 3.396, 48 (oltre iva e contributo Inarcassa come per legge) per gli onorari del Ctu e dei suoi ausiliari (geom. Del Balso e dott. Sanzò) e della somma complessiva di euro 1.878,40 per le spese sostenute dai medesimi, giusta istanza depositata dal CTU in data 18 maggio 2011.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Campobasso nelle camere di consiglio del 12 gennaio 2012 e 3 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:
Goffredo Zaccardi, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere
Massimiliano Balloriani, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/03/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)