* APPALTI – Offerte – Bando di gara – Termini “pagina”, “facciata” e “foglio” – Significato – Cumulo, nella stessa persona, delle funzioni di presidente di commissione e responsabile del procedimento e soggetto aggiudicatore – Violazione dei principi di imparzialità e buona amministrazione – Inconfigurabilità – Fasi salienti della gara – Operazioni di accoppiamento tra partecipanti e offerte e di controllo della documentazione – Seduta pubblica – Successiva fase di valutazione – Seduta riservata.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Piemonte
Città: Torino
Data di pubblicazione: 20 Luglio 2018
Numero: 901
Data di udienza: 23 Maggio 2018
Presidente: Giordano
Estensore: Picone
Premassima
* APPALTI – Offerte – Bando di gara – Termini “pagina”, “facciata” e “foglio” – Significato – Cumulo, nella stessa persona, delle funzioni di presidente di commissione e responsabile del procedimento e soggetto aggiudicatore – Violazione dei principi di imparzialità e buona amministrazione – Inconfigurabilità – Fasi salienti della gara – Operazioni di accoppiamento tra partecipanti e offerte e di controllo della documentazione – Seduta pubblica – Successiva fase di valutazione – Seduta riservata.
Massima
TAR PIEMONTE, Sez. 1^ – 20 luglio 2018, n. 901
APPALTI – Offerte – Bando di gara – Termini “pagina”, “facciata” e “foglio” – Significato.
Il termine “pagina” equivale a “facciata”, in quanto la parola “foglio” ha un significato proprio (di pezzo di carta rettangolare) diverso da quello della parola “facciata” (ciascuna delle superfici di un foglio) e della parola “pagina” (ciascuna delle due facce di un foglio di carta). Il termine “pagina” è di norma sinonimo di “facciata”, se ne distingue perché è per lo più inserita in un documento ed è segnata da numeri progressivi. Dunque, una previsione del bando di gara che limita il documento a 15 pagine va intesa nel senso che sono ammesse 15 facciate (così Cons. Stato, sez. III, 3 aprile 2017 n. 1528).
APPALTI – Cumulo, nella stessa persona, delle funzioni di presidente di commissione e responsabile del procedimento e soggetto aggiudicatore – Violazione dei principi di imparzialità e buona amministrazione – Inconfigurabilità.
Non costituisce violazione dei principi di imparzialità e buona amministrazione il cumulo, nella stessa persona, delle funzioni di presidente della commissione valutatrice e di responsabile del procedimento, nonché di soggetto aggiudicatore, risultando ciò conforme ai principi sulla responsabilità dei funzionari degli enti locali, come delineati dall’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000 (Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2012, n. 5703).
APPALTI – Fasi salienti della gara – Operazioni di accoppiamento tra partecipanti e offerte e di controllo della documentazione – Seduta pubblica – Successiva fase di valutazione – Seduta riservata.
I principi di pubblicità e trasparenza che governano la disciplina comunitaria e nazionale, richiamati dall’art 30 d.lgs. 50/2016, implicano che le fasi salienti della gara debbano essere effettuate in seduta pubblica, qualsiasi sia la tipologia di procedura: la pubblicità investe tutte quelle operazioni della commissione di gara (tra cui l’apertura della documentazione e delle offerte), attraverso cui si effettuano le operazioni di accoppiamento tra partecipanti e offerte e controllo del contenuto della documentazione richiesta. Le successive fasi di valutazioni possono invece essere svolte in sedute riservata, anche al fine di assicurare la tranquillità dei lavori della commissione, in quanto nessun rischio di manipolazione e/o confusione tra partecipanti e offerte, può più essere effettuato (TAR Piemonte, sez. I, 7 dicembre 2017 n. 1324).
Pres. Giordano, Est. Picone – V. cooperativa sociale (avv.ti Poesio e Rosazza Giangros) c. Comune di Novi Ligure (avv. Merani)
Allegato
Titolo Completo
TAR PIEMONTE, Sez. 1^ - 20 luglio 2018, n. 901SENTENZA
TAR PIEMONTE, Sez. 1^ – 20 luglio 2018, n. 901
Pubblicato il 20/07/2018
N. 00901/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00422/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 422 del 2018, proposto da
Versoprobo cooperativa sociale, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Poesio e Simone Rosazza Giangros, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Andrea Poesio in Torino, via Luigi Mercantini n. 6;
contro
Comune di Novi Ligure, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Merani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Torino, Galleria Enzo Tortora n. 21;
nei confronti
S.C.A.T.A. cooperativa sociale, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Ludogoroff e Vilma Aliberti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Torino, corso Galileo Ferraris n. 71;
per l’annullamento
– della determinazione n. 64/328 del 27 marzo 2018 del Comune di Novi Ligure, di approvazione dei verbali di gara ed individuazione della ditta S.C.A.T.A. quale soggetto partner ed ente attuatore per la co-progettazione, l’organizzazione e la gestione di un progetto S.P.R.A.R.;
– della lettera di comunicazione prot. n. 10128 in data 27 marzo 2018;
– dei verbali di gara, della determinazione n. 57/301 in data 20 marzo 2018 di nomina della Commissione di gara, della determinazione n. 33/228 in data 27 febbraio 2018 di indizione della gara, del capitolato d’appalto e del disciplinare di gara;
– e per la condanna del Comune di Novi Ligure ad adottare i provvedimenti consequenziali, nonché al risarcimento dei danni subiti dalla Verosprobo cooperativa sociale in forma specifica e per equivalente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Novi Ligure e di S.C.A.T.A. cooperativa sociale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2018 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Verificata l’integrità del contraddittorio ed avvisate le parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il Comune di Novi Ligure ha deliberato l’adesione al “Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati” – S.P.R.A.R., per garantire sul proprio territorio un servizio di accoglienza integrata a favore dei richiedenti la protezione internazionale e dei titolari di permesso umanitario di cui all’art. 32, comma 3, del d.lgs. n. 25 del 2008, per complessivi 19 posti da finanziarsi mediante accesso al Fondo Nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo.
Il procedimento di accesso al suddetto finanziamento ha previsto la presentazione, entro il 31 marzo 2018, di un progetto relativo all’attivazione del servizio di accoglienza.
Il Comune ha deciso di realizzarlo in co-progettazione con un operatore del cd. “terzo settore” e, pertanto, con determinazione dirigenziale n. 33/228 del 27 febbraio 2018, ha indetto una procedura competitiva per l’individuazione di un soggetto partner ed attuatore con il quale presentare la domanda di finanziamento.
La procedura di gara qui controversa è, pertanto, rivolta ai soggetti di cui all’art. 2 del d.P.C.M. n. 15241 del 2001. L’oggetto dell’appalto si configura come “servizi di prestazioni sociali” di cui all’allegato IX del d.lgs. n. 50 del 2016 e consiste, in sintesi: nella attività di co-progettazione con il Comune di Novi Ligure dei servizi di accoglienza integrata per complessivi 19 posti; nella successiva organizzazione e gestione dei servizi (predisposizione del rendiconto dei costi, reportistica delle attività, gestione della banca dati, gestione autonoma degli aspetti legali ed operativi per l’uscita degli ospiti dallo S.P.R.A.R.); nella gestione di eventuali modifiche del progetto. Il valore complessivo dell’appalto è pari ad euro 728.175,00. All’aggiudicatario non è riconosciuto alcun corrispettivo per l’attività di co-progettazione, mentre la convenzione avrà il valore determinato dal corrispondente finanziamento concesso dal Ministero dell’Interno, il quale costituirà l’unico corrispettivo in favore del soggetto attuatore.
L’art. 6 del disciplinare di gara detta i criteri per la valutazione delle proposte progettuali, senza l’individuazione di una componente economica a cui assegnare uno specifico punteggio. Il minimo per superare la selezione è stabilito nella soglia di 70 punti su 100.
Inoltre, per quanto qui interessa, il capitolato di gara prevede che “la bozza di progetto dovrà essere presentata su fogli formato A4 per un massimo di n. 15 pagine, carattere Times New Roman, dimensione 12, interlinea 1,5”. L’art. 8 del disciplinare di gara prescrive, al riguardo, che “eventuali bozze di progetto eccedenti il limite massimo di estensione saranno ammesse a valutazione entro il limite massimo consentito, secondo la numerazione progressiva delle pagine dell’elaborato presentato, con valutazione unicamente per la parte dell’elaborato compresa entro il limite di estensione ammesso a valutazione”.
La controinteressata S.C.A.T.A. cooperativa sociale è risultata aggiudicataria, avendo riportato 84 punti.
Nel corso della seduta di valutazione della documentazione tecnica, la commissione ha verificato che il progetto presentato dalla cooperativa ricorrente è costituito da 29 pagine, oltre il limite massimo di 15 pagine previsto dalla lex specialis di gara.
La ricorrente, che ha ottenuto 18 punti ed è stata esclusa per non aver raggiunto la soglia minima, impugna gli atti in epigrafe.
Si sono costituiti il Comune di Novi Ligure e la S.C.A.T.A. cooperativa sociale, eccependo l’inammissibilità del ricorso e chiedendone il rigetto nel merito.
Il primo motivo è infondato.
La cooperativa ricorrente afferma la non univocità della limite riferito alle “pagine” negli atti di gara, che potrebbe intendersi come equivalente a “fogli” costituiti da due “facciate”. Ciò significherebbe che il progetto tecnico può comporsi di 30 facciate, ossia due per ciascun foglio.
In contrario, va osservato che gli atti di gara specificano gli standard compositivi da utilizzare nella redazione del progetto (dimensioni del carattere, formato e interlinea), con un chiaro riferimento ai fogli di formato A4 senza alcun cenno alla possibilità di compilazione “fronte retro”.
L’interpretazione adottata dalla commissione è in linea non soltanto con il significato letterale della clausola del disciplinare, ma anche con l’orientamento prevalente della giurisprudenza amministrativa che, in fattispecie analoghe, ha chiarito che il termine “pagina” equivale a “facciata”, in quanto la parola “foglio” ha un significato proprio (di pezzo di carta rettangolare) diverso da quello della parola “facciata” (ciascuna delle superfici di un foglio) e della parola “pagina” (ciascuna delle due facce di un foglio di carta). Il termine “pagina” è di norma sinonimo di “facciata”, se ne distingue perché è per lo più inserita in un documento ed è segnata da numeri progressivi. Dunque, una previsione del bando di gara che limita il documento a 15 pagine va intesa nel senso che sono ammesse 15 facciate (così Cons. Stato, sez. III, 3 aprile 2017 n. 1528).
Ne discende che la commissione ha correttamente applicato l’art. 8 del disciplinare di gara, limitando la valutazione del progetto presentato dalla cooperativa ricorrente entro il numero massimo di pagine, in ossequio alla regola della par condicio tra i concorrenti.
Con il secondo motivo, la ricorrente censura la composizione della commissione di gara, in relazione alla nomina quale presidente del Dirigente del Settore Servizi Sociali del Comune di Novi Ligure, che sarebbe affetta da violazione dell’art. 77 del d.lgs. n. 50 del 2016.
Anche per tale profilo il ricorso è infondato.
Come è noto, trova tuttora applicazione la disciplina transitoria di cui agli artt. 78 e 216 del d.lgs. n. 50 del 2016, ai cui sensi “fino alla adozione della disciplina in materia di iscrizione all’Albo (…) la commissione giudicatrice continua ad essere nominata dall’organo della stazione appaltante competente ad effettuare la scelta del soggetto affidatario del contratto, secondo regole di competenza e trasparenza preventivamente individuate da ciascuna stazione appaltante”.
Nel caso di specie, l’art. 49 del “Regolamento comunale per la disciplina dei contratti” prevede che, quando la scelta della migliore offerta avviene con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione è demandata ad una commissione giudicatrice “nominata dal dirigente responsabile del servizio che ha indetto la gara, e composta da tre o cinque componenti, esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto. La commissione è presieduta dal dirigente di cui al comma precedente. Gli altri commissari sono selezionati tra i dirigenti ed i funzionari di categoria D del Comune” (doc. 8).
Il Comune di Novi Ligure ha correttamente dato applicazione al vigente regolamento.
Quanto, poi, all’asserita incompatibilità, vale il richiamo della prevalente giurisprudenza, secondo cui “non costituisce violazione dei principi di imparzialità e buona amministrazione il cumulo, nella stessa persona, delle funzioni di presidente della commissione valutatrice e di responsabile del procedimento, nonché di soggetto aggiudicatore, risultando ciò conforme ai principi sulla responsabilità dei funzionari degli enti locali, come delineati dall’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000 (Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2012, n. 5703).
E’ viceversa fondato il terzo motivo, con il quale la cooperativa ricorrente denuncia l’illegittimità della procedura di gara per il fatto, invero non contestato, che le buste “B” contenenti le offerte tecniche siano state aperte in seduta riservata.
Il motivo è ammissibile ed è tempestivamente dedotto, per le ragioni già ampiamente esposte in una recente decisione di questa Sezione, su vicenda del tutto analoga. Ivi si è affermato, per quanto qui interessa: “Ad avviso del Collegio l’obbligo di apertura delle offerte tecniche in seduta pubblica discende sia dal principio di trasparenza, espressamente richiamato dall’art 30 (‘nell’affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonchè di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice’), sia dall’espressa previsione del Capitolato speciale. I principi di pubblicità e trasparenza che governano la disciplina comunitaria e nazionale, richiamati dall’art 30 d.lgs. 50/2016, implicano che le fasi salienti debbano essere effettuate in seduta pubblica, qualsiasi sia la tipologia di procedura: la pubblicità investe tutte quelle operazioni della commissione di gara (tra cui l’apertura della documentazione e delle offerte), attraverso cui si effettuano le operazioni di accoppiamento tra partecipanti e offerte e controllo del contenuto della documentazione richiesta. Le successive fasi di valutazioni possono invece essere svolte in sedute riservata, anche al fine di assicurare la tranquillità dei lavori della commissione, in quanto nessun rischio di manipolazione e/o confusione tra partecipanti e offerte, può più essere effettuato” (TAR Piemonte, sez. I, 7 dicembre 2017 n. 1324).
Del resto, nella vigenza del d.lgs. n. 163 del 2006, la giurisprudenza aveva affermato la più ampia e generale portata applicativa del principio, anche in relazione alle gare per l’affidamento di appalti sottosoglia e di appalti nei settori speciali (Cons. Stato, ad. plen., 31 luglio 2012 n. 31).
Né può valere, ad escludere l’ammissibilità della censura, la circostanza che la cooperativa ricorrente sia stata esclusa per non aver raggiunto la soglia minima di 70 punti su 100 richiesta dalla lex specialis di gara. Si è detto che, all’atto della valutazione della documentazione tecnica, la commissione ha verificato che il progetto presentato dalla cooperativa ricorrente è costituito da 29 pagine, oltre il limite massimo di 15 pagine previsto dal capitolato di gara. Ma ciò che la ricorrente censura è proprio l’attività di apertura e verifica delle offerte tecniche, avvenuta in insanabile violazione del principio di pubblicità.
In conclusione, il terzo motivo di ricorso è accolto.
Sono annullati gli atti compiuti dalla commissione giudicatrice e la determinazione n. 64/328 del 27 marzo 2018 di approvazione dei verbali di gara ed individuazione della ditta S.C.A.T.A. quale soggetto partner ed ente attuatore.
La domanda di risarcimento, peraltro formulata in termini del tutto generici, è respinta. L’accoglimento dell’unico motivo non comporta, infatti, il riconoscimento della spettanza dell’appalto alla cooperativa ricorrente.
Le spese processuali sono compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la determinazione n. 64/328 del 27 marzo 2018 del Comune di Novi Ligure.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Savio Picone, Consigliere, Estensore
Rosanna Perilli, Referendario
L’ESTENSORE
Savio Picone
IL PRESIDENTE
Domenico Giordano
IL SEGRETARIO