* APPALTI – Valutazione di congruità del costo della manodopera – Appalto di servizi di pulizia – Strumenti di comparazione – Principi relativi alle modalità di verifica dell’anomalia dell’offerta – Valutazione globale di tutti gli elementi che concorrono a determinare in concreto il costo della prestazione – Anomalia dell’offerta – Discrezionalità tecnica – Motivazione analitica – Necessità solo in caso di giudizio negativo – Principio ex art. 83, c. 4 d.lgs. n. 163/2006 – Appalti da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Applicazione analogica al sub-procedimento di verifica dell’anomalia – Esclusione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Puglia
Città: Bari
Data di pubblicazione: 11 Gennaio 2012
Numero: 103
Data di udienza: 23 Novembre 2011
Presidente: Allegretta
Estensore: Picone
Premassima
* APPALTI – Valutazione di congruità del costo della manodopera – Appalto di servizi di pulizia – Strumenti di comparazione – Principi relativi alle modalità di verifica dell’anomalia dell’offerta – Valutazione globale di tutti gli elementi che concorrono a determinare in concreto il costo della prestazione – Anomalia dell’offerta – Discrezionalità tecnica – Motivazione analitica – Necessità solo in caso di giudizio negativo – Principio ex art. 83, c. 4 d.lgs. n. 163/2006 – Appalti da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Applicazione analogica al sub-procedimento di verifica dell’anomalia – Esclusione.
Massima
TAR PUGLIA, Bari, Sez. 1^ – 11 gennaio 2012, n. 103
APPALTI – Valutazione di congruità del costo della manodopera – Appalto di servizi di pulizia – Strumenti di comparazione – Principi relativi alle modalità di verifica dell’anomalia dell’offerta – Valutazione globale di tutti gli elementi che concorrono a determinare in concreto il costo della prestazione.
La valutazione di congruità del costo della manodopera comporta normalmente, in un appalto di servizi di pulizia, la determinazione del monte ore lavorativo rapportato alle superfici da pulire, alla frequenza degli interventi richiesti ed alla loro tipologia. Ne consegue che, in difetto di un rapporto normativamente predeterminato tra superficie da pulire ed ore di lavoro, l’Amministrazione ben può effettuare detta valutazione prendendo a riferimento lo studio elaborato dall’associazione dei produttori di attrezzature per la pulizia (cfr., in questo senso, Aut. vig. contr. pubbl., deliberazione n. 156 del 23 maggio 2007). Tuttavia, l’utilizzo di siffatti strumenti di comparazione soggiace ai principi affermati dalla giurisprudenza in ordine alle modalità di verifica dell’anomalia dell’offerta, che deve riguardare globalmente tutti gli elementi che concorrono in concreto a determinare il costo della prestazione: cosicché non può giudicarsi inaffidabile l’offerta sulla base della mera difformità da minimi tabellari inderogabili, essendo precluso all’Amministrazione di ritenere inammissibile a priori una determinata tipologia di giustificazione da parte dell’offerente (così, tra molte, Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2006 n. 890).
Pres. Allegretta, Est. Picone – A. s.r.l. (avv.ti Clarizio e Del Giudice) c. Acquedotto Pugliese s.p.a. (avv. Nardese)
APPALTI – Anomalia dell’offerta – Discrezionalità tecnica – Motivazione analitica – Necessità solo in caso di giudizio negativo.
In tema di anomalia dell’offerta negli appalti pubblici, il giudizio della stazione appaltante costituisce esplicazione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso d’illogicità manifesta o di erroneità fattuale: l’obbligo di motivare in modo completo ed approfondito sussiste solo nel caso in cui la stazione appaltante esprima un giudizio negativo, che faccia venir meno l’aggiudicazione, non richiedendosi, per contro, una motivazione analitica nel caso di esito positivo della verifica di anomalia, ed essendo in tal caso consentita la motivazione per relationem con le giustificazioni presentate dal concorrente, come avvenuto nella fattispecie in esame (cfr., tra molte, Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2011 n. 1090).
Pres. Allegretta, Est. Picone – A. s.r.l. (avv.ti Clarizio e Del Giudice) c. Acquedotto Pugliese s.p.a. (avv. Nardese)
APPALTI – Principio ex art. 83, c. 4 d.lgs. n. 163/2006 – Appalti da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Applicazione analogica al sub-procedimento di verifica dell’anomalia – Esclusione.
Il principio di cui all’art. 83, quarto comma, del d.lgs. n. 163 del 2006 (in base al quale le commissioni non possono più fissare in via preventiva i criteri motivazionali cui si atterranno per l’assegnazione dei punteggi e sub-punteggi tra il minimo ed il massimo prestabiliti dal bando), opera esclusivamente per gli appalti da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e non può essere esteso, in via analogica, al sub-procedimento di verifica dell’anomalia del prezzo, caratterizzato sì dall’ampiezza del potere discrezionale riconosciuto alla commissione ma, a sua volta, non assimilabile tout court alla differente fase della comparazione tecnico-qualitativa delle offerte, per la quale soltanto vengono in rilievo le esigenze di trasparenza ed imparzialità che hanno indotto la giurisprudenza ed il legislatore a vietare la specificazione dei criteri di giudizio in corso di gara.
Pres. Allegretta, Est. Picone – A. s.r.l. (avv.ti Clarizio e Del Giudice) c. Acquedotto Pugliese s.p.a. (avv. Nardese)
Allegato
Titolo Completo
TAR PUGLIA, Bari, Sez. 1^ - 11 gennaio 2012, n. 103SENTENZA
TAR PUGLIA, Bari, Sez. 1^ – 11 gennaio 2012, n. 103
N. 00103/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01571/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1571 del 2010, proposto da Accadueo s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luca Alberto Clarizio e Anna Del Giudice, con domicilio eletto presso il primo in Bari, via De Nicolò, 7;
contro
Acquedotto Pugliese s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Nardelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, viale Quinto Ennio, 33;
nei confronti di
La Lucente s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Giacomo Valla, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Quintino Sella, 36;
per l’annullamento
1. della nota del 24 settembre 2010 n. 0117733, con la quale Acquedotto Pugliese s.p.a. ha comunicato di aver aggiudicato in via definitiva a La Lucente s.p.a. la procedura negoziata per l’affidamento del servizio di pulizia degli uffici e locali ubicati nelle sedi centrali di Bari e nella sede logistica di Modugno, Lotto 1;
2. del provvedimento di aggiudicazione del suddetto appalto a firma del Direttore generale di Acquedotto Pugliese s.p.a. del 24 settembre 2010 n. 0117729;
3. delle determinazioni di cui al verbale della Commissione giudicatrice del 21 settembre 2010, anche in ordine ai criteri per la valutazione dell’anomalia dell’offerta;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Acquedotto Pugliese s.p.a. e di La Lucente s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2011 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Anna Del Giudice, Giovanni Nardelli e Giacomo Valla;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente Accadueo s.r.l. ha partecipato alla procedura negoziata indetta da Acquedotto Pugliese s.p.a. per l’affidamento triennale del servizio di pulizia degli uffici e locali ubicati nelle sedi di Bari e Modugno e nei comprensori di Brindisi e Foggia.
Per l’appalto, suddiviso in tre lotti da aggiudicarsi con il criterio del massimo ribasso, è stato individuato un valore a base d’asta pari ad euro 1.319.276,61.
Il primo lotto, relativo alle sedi di Bari e Modugno (di importo a base d’asta pari ad euro 1.067.173,07), è stato aggiudicato con provvedimento del 24 settembre 2010 alla controinteressata La Lucente s.p.a., che ha offerto un ribasso del 35,56%. Seconda classificata, con un ribasso del 24,60%, è risultata la Accadueo s.r.l., che impugna l’aggiudicazione definitiva deducendo violazione degli artt. 86-ss. del d.lgs. n. 163 del 2006 ed eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e difetto d’istruttoria. In sintesi, lamenta che:
– la commissione di gara avrebbe erroneamente valutato le giustificazioni dell’aggiudicataria in ordine all’anomalia del prezzo, con riferimento al costo della manodopera ed al monte ore stimato per il triennio;
– in particolare, nella seduta del 21 settembre 2010, la commissione avrebbe deciso di utilizzare in modo improprio i parametri di produttività rinvenibili nel “Capitolato frequenze rese”, elaborato dall’A.F.I.D.A.M.P. (associazione italiana dei produttori di macchine e prodotti per le pulizie) in collaborazione con l’A.N.I.P. (associazione nazionale delle imprese di pulizia), accorpando in un unico valore di raffronto le operazioni di “scopatura manuale” e di “giro pulizia” e giungendo, in tal modo, a sottostimare le ore di lavoro effettivamente necessarie per il corretto espletamento del servizio;
– inoltre, la commissione avrebbe omesso di considerare le ore di lavoro necessarie per la scopatura manuale dei pavimenti dei laboratori, per il giro di pulizia dei laboratori, per la pulizia con detergenti degli apparecchi telefonici e per la spazzatura dei cortili, tutte voci richieste espressamente dal capitolato speciale d’appalto;
– in concreto, la commissione avrebbe giudicato congrua la previsione, da parte dell’aggiudicataria, di un monte ore complessivo pari a 36.364 per il triennio, macroscopicamente inferiore sia al monte ore di 79.560, previsto nel contratto d’appalto relativo al triennio precedente, che al monte ore di 47.410, desumibile secondo la ricorrente dalla corretta applicazione del capitolato A.F.I.D.A.M.P.;
– infine, la commissione avrebbe illegittimamente deliberato i criteri di valutazione dell’anomalia dell’offerta dopo l’apertura delle buste contenenti le proposte di ribasso dei concorrenti, così violando il principio di imparzialità.
Si sono costituite ed hanno replicato a tutte le censure Acquedotto Pugliese s.p.a. e La Lucente s.p.a.; quest’ultima ha altresì notificato ricorso incidentale, volto a contestare la mancata esclusione della ricorrente principale Accadueo s.r.l. per anomalia dell’offerta, in relazione al costo del personale (e, segnatamente, alla mancata giustificazione dei costi da sopportare per le sostituzioni dei dipendenti assenti per ferie, congedo, malattia, etc.).
Questa Sezione, con ordinanza n. 853 del 18 novembre 2010, ha respinto l’istanza di sospensiva.
Le parti hanno svolto difese e depositato ulteriore documentazione in vista della pubblica udienza del 23 novembre 2011, nella quale la causa è passata in decisione.
DIRITTO
Può prescindersi dall’esame del ricorso incidentale proposto dalla controinteressata La Lucente s.p.a., in quanto il ricorso principale è infondato e va respinto.
La commissione di gara, nella seduta del 21 settembre 2010 dedicata alla verifica delle offerte sospette di anomalia, ha deciso di individuare il monte ore necessario per il corretto svolgimento del servizio, a tal fine avvalendosi dei parametri di produttività rinvenibili nel “Capitolato frequenze rese” elaborato dall’A.F.I.D.A.M.P. (associazione italiana dei produttori di macchine e prodotti per le pulizie) in collaborazione con l’A.N.I.P. (associazione nazionale delle imprese di pulizia).
Ha poi stabilito di applicare i costi salariali desumibili dalla tabella pubblicata dalla Direzione provinciale del lavoro di Bari (euro 15,25 per gli operai di 2° livello; euro 15,95 per gli operai di 3° livello).
Tuttavia, poiché le tabelle A.F.I.D.A.M.P. includono prestazioni che, nell’ambito dello specifico appalto posto in gara, non sono richieste (a titolo esemplificativo: la pulizia dei posacenere e l’eliminazione delle ragnatele), i parametri numerici di “scopatura manuale” e di “giro pulizia”, rispettivamente pari a 1180 e 540, sono stati accorpati e mediati, al valore unico di 790, onde fissare un monte ore più aderente alle effettive necessità della stazione appaltante.
Tale operazione, sulla quale si appuntano per gran parte le censure della società ricorrente, non configura violazione di alcuna disposizione normativa, né contrasta con la lex specialis di gara, ed anzi appare in sé logicamente corretta.
Come è noto, l’art. 87, secondo comma, del d.lgs. n. 163 del 2006 contiene un’elencazione meramente esemplificativa (non tassativa) delle giustificazioni che l’impresa migliore offerente può fornire alla stazione appaltante: ivi sono menzionate, tra l’altro, l’economia del procedimento di costruzione ovvero del metodo di prestazione del servizio, le speciali soluzioni tecniche adottate, le condizioni favorevoli per l’esecuzione dei lavori o per la prestazione dei servizi, l’originalità del progetto, dei lavori, delle forniture e dei servizi offerti.
Quanto alla manodopera, l’art. 86, comma 3-bis, del Codice dei contratti pubblici impone alle Amministrazioni di valutare che il valore economico dell’appalto sia adeguato rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, che devono risultare congrui rispetto all’entità ed alle specifiche caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture poste in gara, sulla base delle tabelle ministeriali che recepiscono i livelli salariali previsti dalla contrattazione collettiva per i diversi settori merceologici e per le differenti aree territoriali.
La valutazione di congruità del costo della manodopera comporta normalmente, in un appalto di servizi di pulizia, la determinazione del monte ore lavorativo rapportato alle superfici da pulire, alla frequenza degli interventi richiesti ed alla loro tipologia. Ne consegue che, in difetto di un rapporto normativamente predeterminato tra superficie da pulire ed ore di lavoro, l’Amministrazione ben può effettuare detta valutazione prendendo a riferimento lo studio elaborato dall’associazione dei produttori di attrezzature per la pulizia (cfr., in questo senso, Aut. vig. contr. pubbl., deliberazione n. 156 del 23 maggio 2007).
Tuttavia, l’utilizzo di siffatti strumenti di comparazione soggiace agli stessi principi ripetutamente affermati dalla giurisprudenza amministrativa in ordine alle modalità di verifica dell’anomalia dell’offerta, che deve riguardare globalmente tutti gli elementi che concorrono in concreto a determinare il costo della prestazione: cosicché non può giudicarsi inaffidabile l’offerta sulla base della mera difformità da minimi tabellari inderogabili (o, come preteso nella fattispecie dalla ricorrente, sulla base della non perfetta corrispondenza tra i valori presi a parametro di verifica dalla commissione di gara e quelli elaborati dall’associazione di categoria per i servizi di pulizia), essendo precluso all’Amministrazione di ritenere inammissibile a priori una determinata tipologia di giustificazione da parte dell’offerente (così, tra molte, Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2006 n. 890).
L’utilizzo del capitolato A.F.I.D.A.M.P. è stato discrezionalmente deciso dalla stessa commissione e non è stato in alcun modo imposto dalla lettera d’invito o dal capitolato di gara (rimasti, in ogni caso, inoppugnati). Dunque, ben poteva la commissione discostarsi in parte, come ha fatto, dai valori numerici ivi riportati o, in alternativa, correggere i parametri in funzione delle prestazioni realmente richieste all’impresa appaltatrice, tenendo conto della tipologia e della conformazione degli immobili nei quali dovrà svolgersi il servizio di pulizia: ad esempio, della presenza di ampie superfici non occupate, di un numero ridotto di postazioni lavorative, di piani chiusi al pubblico.
Quanto alla valutazione in concreto delle giustificazioni rese dall’impresa aggiudicataria, il verbale di gara del 21 settembre 2010, completo di tabelle di calcolo sul costo orario della manodopera (cfr. doc. 6, depositato dalla difesa di Acquedotto Pugliese s.p.a. il 9 novembre 2010), dà adeguatamente conto dell’analisi svolta dalla commissione.
Come è noto, secondo un principio ripetutamente affermato dalla giurisprudenza in tema di anomalia dell’offerta negli appalti pubblici, il giudizio della stazione appaltante costituisce esplicazione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso d’illogicità manifesta o di erroneità fattuale: l’obbligo di motivare in modo completo ed approfondito sussiste solo nel caso in cui la stazione appaltante esprima un giudizio negativo, che faccia venir meno l’aggiudicazione, non richiedendosi, per contro, una motivazione analitica nel caso di esito positivo della verifica di anomalia, ed essendo in tal caso consentita la motivazione per relationem con le giustificazioni presentate dal concorrente, come avvenuto nella fattispecie in esame (cfr., tra molte, Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2011 n. 1090).
Inoltre, vale ricordare la regola secondo cui la verifica non deve assumere quale oggetto esclusivo la ricerca di specifiche inesattezze dell’offerta economica o delle giustificazioni, ma deve tendere alla formulazione di un giudizio globale e sintetico sulla serietà ed affidabilità dell’offerta nel suo insieme (così, tra molte, Cons. Stato, sez. V, 11 marzo 2010 n. 1414).
Quanto, infine, all’ultima delle censure dedotte, secondo cui la commissione avrebbe illegittimamente reso noti i criteri per la valutazione dell’anomalia dopo l’apertura delle buste contenenti le offerte economiche, vale in contrario evidenziare che la gara è stata aggiudicata con il criterio del massimo ribasso e che il principio invocato dalla ricorrente, oggi recepito nell’art. 83, quarto comma, del d.lgs. n. 163 del 2006 (in base al quale le commissioni non possono più fissare in via preventiva i criteri motivazionali cui si atterranno per l’assegnazione dei punteggi e sub-punteggi tra il minimo ed il massimo prestabiliti dal bando), opera esclusivamente per gli appalti da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e non può essere esteso, in via analogica, al sub-procedimento di verifica dell’anomalia del prezzo, caratterizzato sì dall’ampiezza del potere discrezionale riconosciuto alla commissione ma, a sua volta, non assimilabile tout court alla differente fase della comparazione tecnico-qualitativa delle offerte, per la quale soltanto vengono in rilievo le esigenze di trasparenza ed imparzialità che hanno indotto la giurisprudenza ed il legislatore a vietare la specificazione dei criteri di giudizio in corso di gara.
In conclusione, il ricorso principale è infondato e va respinto.
E’ conseguentemente improcedibile, per difetto d’interesse, il ricorso incidentale proposto dall’aggiudicataria La Lucente s.p.a.
Le spese di giudizio restano compensate, per effetto dell’accordo dichiarato in udienza dai procuratori delle parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Dichiara improcedibile il ricorso incidentale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Savio Picone, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/01/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)