* APPALTI – CONSIP – Convenzione-quadro – Natura giuridica – Adesione delle amministrazioni alle convenzioni quadro CONSIP – Violazione delle regole di evidenza pubblica – Inconfigurabilità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Puglia
Città: Lecce
Data di pubblicazione: 16 Maggio 2013
Numero: 1113
Data di udienza: 23 Aprile 2013
Presidente: Trizzino
Estensore: Marotta
Premassima
* APPALTI – CONSIP – Convenzione-quadro – Natura giuridica – Adesione delle amministrazioni alle convenzioni quadro CONSIP – Violazione delle regole di evidenza pubblica – Inconfigurabilità.
Massima
TAR PUGLIA, Lecce, Sez. 2^ –16 maggio 2013, n. 1113
APPALTI – CONSIP – Convenzione-quadro – Natura giuridica.
La convezione-quadro stipulata tra la Consip s.p.a. e il fornitore si qualifica giuridicamente come contratto normativo, alle cui clausole debbono conformarsi gli accordi stipulati tra la singola amministrazione e il fornitore selezionato dalla Consip s.p.a. (T.A.R. Lazio, Roma Sez. III, 13 luglio 2012 n. 6393; Consiglio di Stato, Sez. II, 26 luglio 1995 n. 1964).
Pres. Trizzino, Est. Manca – S. s.p.a. (avv.ti Zompi e Vantaggiato) c. Azienda Sanitaria Locale di Lecce (avv. Turco)
APPALTI – Adesione delle amministrazioni alle convenzioni quadro CONSIP – Violazione delle regole di evidenza pubblica – Inconfigurabilità.
L’adesione delle amministrazioni pubbliche alle convenzioni-quadro Consip non integra un’elusione dell’obbligo di individuare il miglior offerente mediante procedure ad evidenza pubblica, in quanto nel sistema centralizzato degli acquisti il confronto comparativo tra i diversi operatori economici del settore è assicurato a monte dalla Consip s.p.a., attraverso la procedura di gara che individua il soggetto affidatario, cui poi le singole pubbliche amministrazioni potranno rivolgersi per ottenere, alle condizioni pattuite nella convenzione-quadro, la fornitura dei beni o dei servizi di cui hanno bisogno (cfr. T.A.R. Lazio, Roma Sez. III, 13 luglio 2012 n. 6393; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 5 novembre 2009 n. 1920). Nel far ricorso al sistema di approvvigionamento di beni e servizi gestito dalla Consip s.p.a. le pp.aa. non commettono, dunque, alcuna violazione delle regole di evidenza pubblica né delle disposizioni di cui al codice dei contratti pubblici.
Pres. Trizzino, Est. Manca – S. s.p.a. (avv.ti Zompi e Vantaggiato) c. Azienda Sanitaria Locale di Lecce (avv. Turco)
Allegato
Titolo Completo
TAR PUGLIA, Lecce, Sez. 2^ – 16 maggio 2013, n. 1113SENTENZA
TAR PUGLIA, Lecce, Sez. 2^ – 16 maggio 2013, n. 1113
N. 01113/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01073/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce – Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1073 del 2012, proposto da:
Simonetto El. Imp. Ind. s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Zompì e Angelo Vantaggiato, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Lecce, via Zanardelli n.7;
contro
Azienda Sanitaria Locale di Lecce, rappresentata e difesa dall’avv.to Marcella Turco, con domicilio eletto presso la struttura burocratica legale dell’A.S.L. di Lecce, via Miglietta n. 5;
nei confronti di
Romeo Gestioni s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanna Corrente, Mariagrazia Marrocco, Raffaele Ferola e Renato Ferola, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Daniele Montinaro in Lecce, Vico Storto Carità Vecchia n. 3;
per l’annullamento
della deliberazione del Direttore generale della A.S.L. di Lecce n. 1177 del 26 giugno 2012 nonché di ogni altro atto connesso, consequenziale e/o presupposto;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale di Lecce;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Romeo Gestioni s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2013 il dott. Paolo Marotta e uditi nei preliminari l’avv.to C. Minerva, in sostituzione dell’avv.to A. Vantaggiato, per la ricorrente, l’avv.to M. Turco, per la A.S.L. di Lecce, e gli avv.ti G. Corrente e R. Ferola per la controinteressata;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La società ricorrente ha impugnato la deliberazione n. 1177 del 26 giugno 2012, con la quale il Direttore generale della A.S.L. di Lecce ha aderito alla Convezione Consip (lotto 11) e, conseguentemente, ha affidato alla società Romeo Gestioni s.p.a. la fornitura di un sistema integrato di servizi per la gestione e la conduzione degli impianti tecnologici presso i Presidi ospedalieri “Padre Pio” di Campi Salentina, “S. Giuseppe” di Copertino e “Vito Fazzi” di Lecce.
La società ricorrente, cui era stata affidata precedentemente dalla A.S.L. di Lecce la manutenzione e la gestione degli impianti elettrici del Presidio ospedaliero “Vito Fazzi”, ha contestato la legittimità del provvedimento impugnato deducendo motivi così rubricati:
– Sviamento di potere. Violazione e falsa applicazione della normativa CONSIP. Violazione e mancata applicazione delle disposizioni in materia di gare;
– Violazione e falsa applicazione delle disposizioni in materia di affidamento CONSIP. Erroneità nei presupposti. Travisamento dei fatti;
– Sviamento di potere sotto altro profilo;
– Travisamento dei fatti. Difetto di motivazione. Sviamento di potere;
– Erroneità manifesta. Travisamento dei fatti. Sviamento di potere. Violazione norme tecniche.
Si sono costituite in giudizio la A.S.L. di Lecce e la società controinteressata (Romeo Gestioni s.p.a.), eccependo l’inammissibilità del gravame sotto diversi profili e contestando nel merito la fondatezza della proposta impugnativa.
Con ordinanza di questo Tribunale n. 502/2012 (confermata dal Consiglio di Stato in sede di appello cautelare, con ordinanza n. 3744/2012) è stata respinta l’istanza cautelare, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente.
Cono ordinanza collegiale n. 273/2013, previa riunione ai soli fini istruttori del ricorso in esame con quello avente numero1372/2012 di R.G., è stato ordinato alla A.S.L. di Lecce di provvedere ad alcuni incombenti istruttori.
All’udienza pubblica del 23 aprile 2013, su richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1.1 Preliminarmente, il Collegio è chiamato ad esaminare le eccezioni sollevate sia dall’Amministrazione resistente che dalla società controinteressata.
In particolare, la A.S.L. di Lecce evidenzia che la società ricorrente si occupava della sola gestione e manutenzione degli impianti elettrici del Presidio ospedaliero “Vito Fazzi” sulla base di un contratto risalente all’ottobre del 1997, rinnovato per tre anni nel 2000 e per ulteriori tre anni nel 2003 e definitivamente scaduto in data 31 dicembre 2006 (in seguito, la gestione del servizio in regime di proroga sarebbe avvenuta “di fatto”).
1.2 Oltre a ciò, la A.S.L. di Lecce fa rilevare che l’affidamento contestato dalla società ricorrente riguarda una molteplicità di servizi non limitata alla gestione e alla conduzione degli impianti elettrici, ma comprendente anche la gestione e conduzione degli impianti idrico-sanitari, degli impianti antincendio, degli impianti di sicurezza e controllo accessi, degli impianti di climatizzazione e il presidio tecnologico e la reperibilità, ossia l’affidamento di servizi al cui esercizio la società ricorrente non sarebbe abilitata, in base a quanto risultante dalla visura camerale.
Da ciò la A.S.L. di Lecce fa derivare il difetto di legittimazione attiva della società ricorrente, non essendo a suo dire la sua posizione differenziata da quella del quisque de populo.
Analoghe considerazioni sono svolte anche dalla società controinteressata.
1.3 L’eccezione è parzialmente fondata.
Quand’anche la società ricorrente non fosse abilitata all’espletamento di tutti i servizi affidati alla società Romeo gestioni s.p.a., attraverso l’adesione alla convenzione Consip, non è tuttavia contestata la sua idoneità alla gestione e manutenzione degli impianti elettrici (tant’è che in passato alla società ricorrente sono state affidate la manutenzione e la gestione degli impianti elettrici del Presidio ospedaliero “Vito Fazzi”).
Limitatamente a tale aspetto, permane dunque l’interesse della società ricorrente a contestare la legittimità dell’impugnato provvedimento di affidamento, non potendo condividersi la qualificazione della società ricorrente come quella di soggetto privo di posizione giuridica differenziata e giuridicamente qualificata.
1.4 Né può fondarsi l’inammissibilità del gravame sul fatto che la società ricorrente non è concessionaria Consip, in quanto per gli Enti del Servizio sanitario nazionale l’obbligo di approvvigionarsi utilizzando le convenzioni – quadro Consip s.p.a., qualora non siano operative le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento, è stato inserito nell’art. 7 del d.l. 7 maggio 2012 n. 52 dalla legge di conversione 6 luglio 2012 n. 94 e, dunque, (detto obbligo) non era ancora vigente al momento dell’adozione dell’avversato provvedimento.
2. Con il primo motivo di gravame, la società ricorrente sostiene che il provvedimento impugnato rappresenti una sorta di trattativa privata, ossia consista sostanzialmente in un affidamento diretto in chiara elusione delle regole di evidenza pubblica.
Dopo aver evidenziato che il regime ordinario di affidamento degli appalti pubblici si basa sul codice dei contratti pubblici, la ricorrente fa rilevare che le disposizioni normative relative al sistema di approvvigionamento di beni e servizi attraverso le convenzioni Consip avrebbero carattere speciale (extra ordinem) e, in quanto tali, non sarebbero suscettibili di applicazione analogica o estensiva.
3. Con il secondo motivo, la ricorrente, ricollegandosi a quanto sopra argomentato, si duole del fatto che la A.S.L. di Lecce, accertata l’impossibilità di attivare, per intervenuta scadenza del periodo di validità, la convenzione Consip relativa alla gestione e manutenzione degli impianti tecnologici per gli immobili delle pp.aa. adibiti prevalentemente ad uso sanitario (lotto 8), si sia determinata ad utilizzare una convenzione per la fornitura di analoghi servizi per gli immobili in uso alle pp.aa. adibiti prevalentemente ad uso ufficio (quella relativa al lotto 11).
A suo dire, l’Amministrazione, accertata l’indisponibilità del lotto n. 8, avrebbe dovuto indire una gara pubblica, eventualmente utilizzando le condizioni delle Convenzioni Consip quale base della gara d’appalto.
4. Con il terzo motivo, la società ricorrente deduce inoltre sviamento di potere sotto diverso profilo. Dopo aver richiamato l’art. 58, comma 1, della legge 23 dicembre 2000 n. 388 (a norma del quale le convenzioni Consip devono indicare, al fine di tutelare il principio della libera concorrenza e dell’apertura dei mercati, i limiti quantitativi massimi dei beni e dei servizi e il relativo periodo di validità), la società ricorrente lamenta che la A.S.L. di Lecce, rilevata l’intervenuta scadenza della convenzione Consip relativa ai servizi di manutenzione degli impianti tecnologici negli immobili adibiti prevalentemente ad uso sanitario (quella relativa al lotto n. 8), avrebbe immotivatamente aderito alla convenzione Consip relativa all’esecuzione di servizi similari per gli immobili adibiti prevalentemente ad uso ufficio.
Nel provvedimento impugnato la ricorrente ravvisa una violazione del principio della libera concorrenza e un travalicamento del limite temporale delle convenzioni Consip.
5. Le censure sopra richiamate sono in parte infondate ed in parte inammissibili, per genericità. Esse vengono esaminate congiuntamente, attenendo a profili connessi.
Occorre premettere che il sistema centralizzato di acquisto di beni e servizi della pubblica amministrazione è stato istituito dalla legge 23 dicembre 1999 n. 488 (legge finanziaria 2000) ed è gestito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, mediante una società concessionaria appositamente istituita (Consip s.p.a.)
La convezione-quadro stipulata tra la Consip s.p.a. e il fornitore si qualifica giuridicamente come contratto normativo, alle cui clausole debbono conformarsi gli accordi stipulati tra la singola amministrazione e il fornitore selezionato dalla Consip s.p.a. (T.A.R. Lazio, Roma Sez. III, 13 luglio 2012 n. 6393; Consiglio di Stato, Sez. II, 26 luglio 1995 n. 1964).
Per costante giurisprudenza, l’adesione delle amministrazioni pubbliche alle convenzioni-quadro Consip non integra un’elusione dell’obbligo di individuare il miglior offerente mediante procedure ad evidenza pubblica, in quanto nel sistema centralizzato degli acquisti il confronto comparativo tra i diversi operatori economici del settore è assicurato a monte dalla Consip s.p.a., attraverso la procedura di gara che individua il soggetto affidatario, cui poi le singole pubbliche amministrazioni potranno rivolgersi per ottenere, alle condizioni pattuite nella convenzione-quadro, la fornitura dei beni o dei servizi di cui hanno bisogno (cfr. T.A.R. Lazio, Roma Sez. III, 13 luglio 2012 n. 6393; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 5 novembre 2009 n. 1920).
Nel far ricorso al sistema di approvvigionamento di beni e servizi gestito dalla Consip s.p.a. le pp.aa. non commettono, dunque, alcuna violazione delle regole di evidenza pubblica né delle disposizioni di cui al codice dei contratti pubblici.
6. Con riguardo al caso di specie, il Collegio rileva che la convenzione Consip relativa al lotto n. 11 ha ad oggetto “l’affidamento di servizi integrati per la gestione e la manutenzione da eseguirsi negli immobili, adibiti prevalentemente ad uso ufficio, in uso a qualsiasi titolo alle Amministrazioni”.
Il Capitolato tecnico relativo alla predetta convenzione, al paragrafo 3, precisa: “il requisito di prevalenza (in mq) per l’immobile o insieme di immobili oggetto dell’Ordinativo Principale di Fornitura sussisterà qualora la superficie delle aree destinate ad uso ufficio a cui, eventualmente, accedono immobili o parti pertinenti e/o accessori ed aventi una destinazione differente dall’uso sopra descritto (ndr ufficio), siano maggiori del 50% rispetto alla superficie netta totale”.
Orbene, la società controinteressata ha prodotto in giudizio una relazione tecnica giurata, redatta dell’ing. Felice Zicari, nella quale si attesta che il totale della superficie netta delle aree a uso ufficio è di mq 109.491, 58 (pari al 65,77%) mentre il totale della superficie netta delle aree a uso sanitario è di mq 56.987,88 (pari al 34,23%).
Questa valutazione trova conferma anche nella relazione di chiarimenti prodotta dalla Amministrazione resistente, laddove, in risposta ad una specifica richiesta istruttoria di questa Sezione, si perviene alla determinazione delle medesime percentuali.
Ancorché le due relazioni si differenzino per metodo di indagine (essendo la prima effettuata sulla base “delle planimetrie ricevute, delle destinazioni d’uso riportate e dei sopralluoghi condotti in campo effettuati attraverso un campionamento significativo”, mentre la seconda sulla base della distinzione tra le aree ad alto rischio e a rischio medio, considerate ad uso sanitario, e le aree a basso rischio o a rischio zero, assimilate a quelle ad uso ufficio), entrambe pervengono alla medesima conclusione di ritenere la superficie delle aree destinata ad uso ufficio e/o indifferenziato superiore al 50% della superficie complessiva netta e, quindi, sussistente il requisito previsto dal Capitolato tecnico.
Questo elemento di fatto (che ha valore dirimente ai fini delle decisione della controversia dedotta in giudizio) non è stato efficacemente contestato, sotto il profilo tecnico, dalla parte ricorrente.
Stando così le cose, al Collegio non rimane che prendere atto delle risultanze delle relazioni tecniche sopra richiamate e, conseguentemente, ritenere sufficientemente dimostrata la sussistenza del presupposto oggettivo previsto dal paragrafo 3 del Capitolato tecnico della convenzione Consip Facility Management Uffici 2 – lotto n. 11
7. Nessuna violazione del principio della libera concorrenza e/o travalicamento del limite temporale delle convenzioni Consip è ravvisabile poi nel provvedimento impugnato.
La A.S.L. di Lecce non ha aderito infatti alla convenzione Consip scaduta (quella relativa al lotto n. 8), ma, dopo averne verificato preliminarmente la sostanziale compatibilità rispetto alle proprie esigenze funzionali e la relativa sostenibilità sul piano finanziario, si è determinata ad aderire alla convenzione Consip relativa al lotto n. 11.
A giudizio del Collegio, nel caso di specie, l’adesione della A.S.L. di Lecce alla convenzione- quadro Consip relativa alla manutenzione degli impianti tecnologici degli immobili in uso alle pp.aa. aventi una prevalente destinazione a uso ufficio (anziché sanitaria) non può ritenersi di per sé illegittima, ove supportata da idonea istruttoria e da congrua motivazione, né determina un effetto distorsivo della libera concorrenza (essendo stato il relativo fornitore individuato dalla Consip s.p.a. attraverso una gara).
8. La società ricorrente contesta poi la legittimità del provvedimento impugnato per difetto di motivazione, evidenziando, da un lato, l’infondatezza dei fatti posti dalla Amministrazione alla base del provvedimento impugnato, dall’altro, la mancanza di una valutazione economica comparativa tra le condizioni economiche offerte dalla convenzione Consip e quelle ottenibili attraverso il ricorso al mercato.
9. La censura è infondata.
Nel provvedimento impugnato la A.S.L. di Lecce dà conto di tutta l’istruttoria effettuata e delle ragioni che l’hanno indotta ad aderire alla convenzione Consip lotto n. 11.
In particolare, nel predetto provvedimento la A.S.L. di Lecce evidenzia, per la parte di interesse, che i servizi manutentivi erano gestiti presso i tre Presidi ospedalieri sulla base di contratti scaduti e ripetutamente prorogati (individuando le ragioni delle numerose proroghe nei continui mutamenti degli indirizzi sanitari dovuti agli accorpamento delle soppresse AA.UU.SS.LL. della Provincia di Lecce, nella conseguente fase Commissariale e nella recente adozione del piano di riordino ospedaliero).
Alla base della decisione della A.S.L. di Lecce di aderire al sistema Consip per la fornitura dei servizi manutentivi vi sono anche i rilievi critici formulati dall’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici, in sede di ispezione avvenuta nel 2011, in merito al ricorso eccessivo alla proroga dei contratti scaduti.
Oltre a ciò, nel provvedimento avversato la A.S.L. di Lecce fa rilevare che le imprese che gestivano i servizi manutentivi in regime di proroga avevano presentato istanza di revisione dei canoni originariamente pattuiti, in quanto ritenuti non più in linea con gli attuali costi di esercizio.
È ragionevole ritenere, dunque, che ove la A.S.L. di Lecce avesse indetto una gara pubblica ben difficilmente avrebbe potuto aggiudicare i servizi in questione a prezzi inferiori rispetto a quelli stabiliti nei contratti scaduti, in quanto già considerati dai precedenti gestori non rimunerativi.
Inoltre, nel costituirsi in giudizio la A.S.L. di Lecce ha dichiarato (fornendone la relativa documentazione giustificativa) che per il solo 2011 sono stati corrisposti alla società ricorrente € 2.200.000,00 (di cui € 284.000,00 solo per manutenzione straordinaria) per i servizi manutentivi effettuati presso il presidio ospedaliero Vito Fazzi, mentre la convenzione Consip cui ha aderito comporta per tutti e tre i Presidi ospedalieri un onere complessivo annuo di € 3.200.000,00.
Gli elementi di fatto addotti dalla A.S.L. di Lecce (il ricorso eccessivo alla proroga dei contratti; la non rimuneratività dei corrispettivi stabiliti nei contratti scaduti; la convenienza delle condizioni economiche stabilite dalla convenzione Consip rispetto a quelle dei precedenti rapporti contrattuali) non sono stati contestati dalla società ricorrente, la cui tesi non può, conseguentemente, essere condivisa.
10. Nell’ultimo motivo di gravame la ricorrente evidenzia preliminarmente che gli impianti elettrici dei locali ad uso medico sono soggetti all’applicazione di particolari norme tecniche (c.d. normativa CEI), sia per quanto riguarda la qualità dei materiali utilizzati che con riguardo alle modalità di esecuzione degli interventi manutentivi.
La convenzione Consip cui la A.S.L. di Lecce ha aderito non terrebbe conto della necessità di osservare le predette disposizioni tecniche e l’adesione ad essa sarebbe conseguentemente illegittima.
11. La censura è priva di fondamento.
Nella perizia giurata prodotta dalla controinteressata si evidenzia che la convenzione Consip permette di strutturare il servizio attraverso interventi non compresi nel canone (c.d. extracanone) rispondenti alle esigenze della Amministrazione ovvero per garantire il corretto funzionamento degli impianti.
Secondo quanto dichiarato dall’ing. Zicari, “il piano dettagliato degli interventi consegnato dall’Amministrazione in data 31/05/2012, con nota prot. TCO 12/19152 (PDI 246 Rev. 2) contiene nei contenuti tale personalizzazione necessaria ad implementare il servizio di manutenzione e conduzione degli impianti elettrici delle attività necessarie a garantire il corretto funzionamento degli impianti in tutti, nessuno escluso, i locali all’interno degli immobili sopra indicati” e ancora “il piano dettagliato degli interventi contiene già la personalizzazione necessaria a far fronte a tutte le attività manutentive necessarie nei locali ad uso sanitario, le quali saranno dettagliate nel Piano Operativo degli Interventi”.
L’ing. Zicari precisa, altresì, che il Capitolato tecnico relativo alla convenzione Consip Uffici prevede tutte le attività di verifiche periodiche richieste dalle norme tecniche CEI per i locali adibiti ad uso medico, con esclusione della sola “prova funzionale dei dispositivi di controllo sull’isolamento”, ma aggiunge che “la prova sui dispositivi d’isolamento sarà aggiunta nel Piano Operativo degli Interventi, che dettaglia tutte le attività che il fornitore è tenuto ad eseguire durante le manutenzioni”.
In conclusione, per le considerazioni sopra svolte, il ricorso è infondato e va respinto.
Sussistono, tuttavia, in ragione della peculiarità e della complessità della fattispecie dedotta in giudizio, valide ragioni per disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Carlo Dibello, Primo Referendario
Paolo Marotta, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/05/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)